SECCI�N II. DERECHOS ECON�MICOS, SOCIALES Y CULTURALES, 
Y SITUACI�N PENITENCIARIA

CAP�TULO VI

LOS DERECHOS ECON�MICOS, SOCIALES Y CULTURALES

           A.            INTRODUCCI�N

1.                  La Convenci�n Americana se�ala en su pre�mbulo que "s�lo puede realizarse el ideal del ser humano libre, exento del temor y de la miseria, si se crean condiciones que permitan a cada persona gozar de sus derechos econ�micos, sociales y culturales, tanto como de sus derechos civiles y pol�ticos".

2.                  Ciertamente, los requerimientos del derecho humano a una vida digna trascienden los contenidos igualmente fundamentales del derecho a la vida (entendido en su sentido mas estricto), del derecho a la integridad personal, del derecho a la libertad personal, de los derechos relacionados con el sistema de democracia representativa y de los dem�s derechos civiles y pol�ticos. Al respecto, el pre�mbulo del Protocolo Adicional a la Convenci�n Americana sobre Derechos Econ�micos, Sociales y Culturales, "Protocolo de San Salvador" reconoce en forma expresa:

. . .la estrecha relaci�n que existe entre la vigencia de los derechos econ�micos, sociales y culturales y la de los derechos civiles y pol�ticos, por cuanto las diferentes categor�as de derechos constituyen un todo indisoluble que encuentra su base en el reconocimiento de la dignidad de la persona humana, por lo cual exigen una tutela y promoci�n permanente con el objeto de lograr su vigencia plena, sin que jam�s pueda justificarse la violaci�n de unos en aras de la realizaci�n de otros.

3.                  En el mismo orden de ideas, el actual Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Profesor Antonio A. Can�ado Trindade, se�ala que:

La denegaci�n o violaci�n de los derechos econ�micos, sociales y culturales, materializada, por ejemplo, en la pobreza extrema, afecta a los seres humanos en todas las esferas de su vida (inclusive civil y pol�tica), revelando as� de modo evidente la interrelaci�n o indivisibilidad de los derechos humanos. La pobreza extrema constituye, en �ltima instancia, la negaci�n de todos los derechos humanos. Como hablar del derecho a la libre expresi�n, sin derecho a la educaci�n? Como concebir el derecho a entrar y salir (libertad de circulaci�n), sin derecho a una vivienda? Como contemplar el derecho a una libre participaci�n en la vida p�blica, sin derecho a alimentarse? Como referirse al derecho a la asistencia jur�dica, sin tener presente, al mismo tiempo, el derecho a la salud? Y los ejemplos se multiplican. En definitiva, todos experimentamos la indivisibilidad de los derechos humanos, en la cotidianidad de nuestras vidas, y �sa es una realidad que no puede ser dejada de lado. Ya no hay lugar a la compartimentaci�n, se impone una visi�n integrada de todos los derechos humanos.[1]

4.                  En el presente cap�tulo la Comisi�n analiza el tema de los derechos econ�micos, sociales y culturales en el Per�, cuya vigencia, como se ver�, ha tenido avances en los �ltimos tiempos, en algunos aspectos, mientras que en otros aspectos han habido retrocesos y situaciones en donde no ha habido mayor progreso.

B.            MARCO JUR�DICO

5.                  La Declaraci�n Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, que, tal y como ha establecido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, tiene plenos efectos jur�dicos y es de cumplimiento obligatorio para todos los Estados miembros de la OEA,[2] contempla derechos econ�micos, sociales y culturales en sus art�culos VII, XI, XII, XIII, XIV, XV, XVI y XXII. Al respecto es significante destacar que el art�culo XI de la Declaraci�n (Derecho a la Preservaci�n de la Salud y al Bienestar), por ejemplo, sujeta el derecho al "nivel que permitan los recursos p�blicos", mientras que el art�culo VII (Derecho de Protecci�n a la Maternidad y a la Infancia) no contempla tal condici�n, y constituye as� una disposici�n de especial relevancia en lo relativo a los derechos all� protegidos.

6.                  La Convenci�n Americana, por su parte, ratificada por Per� en 1978, se refiere en su art�culo 26 a la obligaci�n de los Estados de "adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperaci�n internacional, especialmente econ�mica y t�cnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos (�) en la medida de los recursos disponibles, por v�a legislativa u otros medios apropiados". En tal sentido, la CIDH reitera que:

. . .si bien el art�culo 26 no enumera medidas espec�ficas de ejecuci�n, dejando que el Estado determine las medidas administrativas, sociales, legislativas o de otro tipo que resulten m�s apropiadas, expresa la obligaci�n jur�dica por parte del Estado de encarar dicho proceso de determinaci�n y de adoptar medidas progresivas en ese campo. El principio del desarrollo progresivo establece que tales medidas se adopten de manera que constante y consistentemente promuevan la plena efectividad de esos derechos.[3]

7.                  Con respecto a esta misma materia, el Protocolo Adicional a la Convenci�n Americana sobre Derechos Econ�micos, Sociales y Culturales, "Protocolo de San Salvador" consagra el derecho al trabajo, a la seguridad social, a la salud, a la alimentaci�n, a la educaci�n y a otra serie de derechos que, como el propio Protocolo se�ala en su Pre�mbulo, "no nacen del hecho de ser nacional de determinado Estado, sino que tienen como fundamento los atributos de la persona humana".  El Estado peruano suscribi� dicho Protocolo en 1988, y lo ratific� en 1995. En tal sentido debe resaltarse que dicho Protocolo entr� en vigencia recientemente, el 16 de noviembre de 1999, y en atenci�n a ello constituye actualmente un importante instrumento internacional de obligatorio cumplimiento en Per�.

8.                  La Rep�blica del Per� es parte tambi�n del Pacto Internacional de Derechos Econ�micos, Sociales y Culturales, adoptado en el marco de la Organizaci�n de Naciones Unidas (ONU) en 1966, y ratificado por Per�. Dicho Pacto establece en su art�culo 11 que:

    Los Estados partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado, para s� y su familia, incluso alimentaci�n, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua en las condiciones de existencia. Los Estados partes tomar�n medidas apropiadas para importancia esencial de la cooperaci�n internacional fundada en el libre consentimiento.

9.                  La Constituci�n pol�tica peruana de 1993 se�ala en su art�culo 55 que los tratados celebrados por Per� �forman parte del derecho nacional�. Tal disposici�n, por cierto, implic� un retroceso respecto a la Constituci�n de 1979, en donde se contemplaba que los tratados internacionales ten�an rango constitucional.[4]

         10.              Los mencionados instrumentos internacionales, junto a la Constituci�n peruana, constituyen la principal normativa de car�cter general que rige los derechos econ�micos, sociales y culturales en el Per�. Adem�s de los anteriormente mencionados, existen diversos instrumentos internacionales especiales que se relacionan con el tema bajo estudio, como los celebrados en el marco de la Organizaci�n Internacional del Trabajo (OIT), por ejemplo, as� como diversas leyes nacionales sobre la materia. 

C.        VIGENCIA DE LOS DERECHOS ECON�MICOS, SOCIALES Y CULTURALES EN PER�

11.              El car�cter progresivo con que la mayor�a de los instrumentos internacionales caracteriza las obligaciones estatales relacionadas con los derechos econ�micos, sociales y culturales implica para los Estados, con efectos inmediatos, la obligaci�n general de procurar constantemente la realizaci�n de los derechos consagrados sin retrocesos.[5]  Luego, los retrocesos en materia de derechos econ�micos, sociales y culturales pueden configurar una violaci�n, entre otras disposiciones, a lo dispuesto en el art�culo 26 de la Convenci�n Americana.

12.              Al respecto, la CIDH estima importante resaltar que la Constituci�n peruana de 1993 elimin� algunas disposiciones importantes sobre derechos econ�micos y sociales que exist�an en la Constituci�n de 1979, tales como el derecho a alcanzar un nivel de vida que permita a la persona asegurar su bienestar y el de su familia (art�culo 2.15), el derecho a la alimentaci�n (art�culo 18) y diversos aspectos relacionados con el derecho al trabajo.

13.              De acuerdo con lo anterior, y a�n cuando como se ver� infra, indicadores generales sobre desarrollo se�alan que en t�rminos generales Per� ha ido progresando en materia de derechos econ�micos, sociales y culturales, la Comisi�n debe rese�ar que la eliminaci�n efectuada por Per� del car�cter constitucional de algunos de tales derechos constituye un retroceso en la materia.

1.            Progresos

14.              Los �ndices elaborados anualmente por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y por el Banco Mundial muestran, en t�rminos generales, que durante los �ltimos a�os y al menos en algunos sectores, la vigencia general de los derechos econ�micos, sociales y culturales en Per� ha ido mejorando en forma progresiva. Ello demuestra que el Estado peruano ha hecho esfuerzos importantes al respecto.[6]

15.              Sin pretender hacer un an�lisis exhaustivo, la Comisi�n se permite ejemplificar lo dicho con algunos datos concretos. Al respecto, la comparaci�n entre los �ndices de Desarrollo Humano (HDI o Human Development Index) del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNDU), entre los a�os 1993 y 1997, refleja que en tal per�odo el nivel de desarrollo de Per� aument�, y que asimismo Per� pas� a ocupar una mejor posici�n en comparaci�n con otros pa�ses.

16.              En efecto, el �ndice antes mencionado es utilizado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNDU)para tratar de medir el desarrollo integral de los pa�ses, mediante la obtenci�n del promedio de tres �ndices espec�ficos: expectativa de vida, cobertura de la educaci�n y nivel de ingresos. En tal sentido, dichos �ndices se�alan que Per� ocupaba en 1993 el lugar 91, entre los 174 pa�ses del mundo estudiados por dicho Programa, con un �ndice de desarrollo humano de 0.694, mientras que en el a�o 1997 ocupaba el lugar 80 entre los pa�ses, con un HDI de 0.739.

17.              Por otra parte, la Comparaci�n de los �ndices de desarrollo elaborados anualmente por el Banco Mundial en su Reporte sobre el Desarrollo Mundial (World Development Report) indican tambi�n, en general, situaciones de avance. Tales �ndices cubren el estudio de 180 pa�ses miembros del Banco Mundial y miden sectores diversos de la econom�a y del campo social, tales como poblaci�n, �ndices de precios, variables econ�micas, servicios p�blicos, �ndices de pobreza, educaci�n, salud y medio ambiente.

18.              La CIDH considera que tales �ndices constituyen elementos importantes de ilustraci�n a tomar en cuenta al estudiar el tema del desarrollo. En tal sentido, la comparaci�n de los referidos �ndices del Banco Mundial en el per�odo 1993-1998 muestran que el promedio de vida ha aumentado (de 67 a 69 a�os), que ha habido disminuci�n en la tasa de desnutrici�n infantil (de 11% a 8%) y en la tasa de mortalidad infantil (de 52 a 40 ni�os muertos por cada mil nacimientos),  que ha aumentado el acceso a agua potable en la poblaci�n urbana (de 76% a 91%) y que la inflaci�n se ha reducido dr�sticamente (del 49% al 9% anual).

19.              Otro aspecto importante a destacar es que la pobreza extrema en el Per� se ha reducido.[7] Aun cuando se ha se�alado que tal reducci�n presenta signos de precariedad, por estar parcialmente sustentada en programas de donaci�n de alimentos,[8] la CIDH debe se�alar que le parece positiva tal pol�tica estatal, relacionada con el derecho humano elemental a la alimentaci�n, a la salud y a la vida.

          19.            En sus observaciones al proyecto del presente informe el Estado  destac� la existencia e importancia del Programa de Formalizaci�n de la Propiedad Informal (COFOPRI), relacionado con el derecho a la propiedad. Per� explic� al respecto que en 1996 se cre� la Comisi�n de Formalizaci�n de la Propiedad Informal, destinada a tratar de remediar la situaci�n de m�s de seis millones de poseedores de viviendas informales que carec�an de t�tulos de propiedad sobre �stas. Se�al� que al mes de abril del a�o 2000 se han formalizado por COFOPRI e inscritos en el Registro Predial Urbano un total nacional de 823.066 t�tulos de propiedad, que producen a los interesados beneficios en cuanto a seguridad jur�dica, herencia familiar, eliminaci�n de conflictos e incentivo a la inversi�n.  La CIDH considera positiva tal iniciativa del Estado peruano.   

          2.            Aspectos problem�ticos

20.              La CIDH estima que uno de los grandes retos que tiene el Estado peruano en materia de Derechos Econ�micos, Sociales y Culturales es lograr que en el futuro cercano los efectos del crecimiento econ�mico que ha tenido el pa�s en los �ltimos a�os, y los referidos avances en los �ndices de desarrollo impliquen mejoras en la calidad de vida y en el acceso al trabajo, a la salud, a la alimentaci�n, a la educaci�n y a los dem�s derechos esenciales del pueblo peruano.

21.              En efecto, en Per� existen profundas diferencias en el goce efectivo de los derechos econ�micos, sociales y culturales entre la poblaci�n rural y la poblaci�n urbana, y existe, asimismo, una distribuci�n profundamente desigual de la riqueza entre los sectores m�s ricos y los m�s pobres del pa�s.

22.              El Comit� del Pacto Internacional de Derechos Econ�micos, Sociales y Culturales ha sostenido al respecto que

El Per� est� constituido por tres sociedades diferenciadas, que viven casi independientemente las unas de las otras y cuya divisi�n se basa en factores �tnicos, econ�micos, sociales, culturales y ling��sticos. La parte inferior de la pir�mide est� compuesta por el grueso de la poblaci�n, a saber, los indios ind�genas del altiplano o de las monta�as y de la jungla amaz�nica. La mayor�a de ellos no habla espa�ol, sino quechua o aimara, y est�n sumamente aislados y marginados. Por tanto, no est�n en situaci�n de ejercer efectivamente sus derechos econ�micos, sociales y culturales.

Dada la situaci�n descrita en el p�rrafo anterior, el Comit�, aun consciente del elevado costo de la reconstrucci�n de la infraestructura destruida durante varios a�os de violencia interna, considera que los obst�culos m�s importantes al ejercicio de los derechos econ�micos, sociales y culturales son, entre otros, los siguientes: a) la ineficiencia en la soluci�n de los problemas persistentes y graves de la pobreza; el 60% de los peruanos viven por debajo del umbral de la pobreza y no cuentan con servicios de salud y de educaci�n adecuados; b) la enorme desigualdad en la distribuci�n de la riqueza entre la poblaci�n; c) la ineficiencia en la puesta en pr�ctica de la reforma agraria; d) la falta de servicios sanitarios adecuados y la dr�stica reducci�n del gasto p�blico en el �mbito de la salud; e) el empobrecimiento de las escuelas estatales durante el �ltimo decenio, junto con un descenso de los sueldos de los profesores y el deterioro consiguiente de la calidad de la ense�anza, acompa�ados de la pobreza creciente de las familias; f) las formas de discriminaci�n particularmente graves en relaci�n con las mujeres, los pueblos ind�genas y otros grupos minoritarios, y las grandes desigualdades que imperan en la sociedad peruana.[9] [10]

23.              Con respecto a puntos espec�ficos, la CIDH observa con preocupaci�n que importantes aspectos relacionados con el derecho al trabajo han sido desmejorados en Per�. A nivel normativo, el hecho de que los derechos laborales, en general, hayan perdido con la Constituci�n peruana de 1993 el rango que ten�an en la Constituci�n de 1979, y el hecho de que se hayan eliminado derechos de las mujeres relacionados con la maternidad,[11] constituyen, por ejemplo, claros retrocesos en materia de derechos laborales.

24.              Entre otros aspectos a destacar se encuentran el despido masivo de trabajadores, el aumento en las tasas de desempleo[12] y lo se�alado por el Comit� de Derechos Econ�micos, Sociales y Culturales de la Organizaci�n de las Naciones Unidas, respecto a que

Preocupa al Comit� que muchos trabajadores no ganan el salario m�nimo establecido por la ley. Tambi�n le preocupa que el salario m�nimo es inferior al costo de la canasta familiar b�sica, seg�n reconoci� la delegaci�n peruana.[13]

25.              La Comisi�n considera particularmente relevantes los mencionados aspectos, puesto que el derecho al trabajo es un derecho humano de muy especial relevancia, que ata�e al disfrute de muchos otros derechos. Al respecto, debe significarse que el derecho al trabajo es el primero de los derechos a que se refiere el Protocolo de San Salvador. Dicho instrumento, en sus art�culos 6 y 7, establece que los Estados se comprometen a "adoptar las medidas que garanticen plena efectividad al derecho al trabajo"  y que deben garantizar en sus legislaciones, de manera particular, "una remuneraci�n que asegure como m�nimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias".

26.              La Comisi�n Interamericana, por otra parte, ha venido recibiendo diversas denuncias respecto a los problemas que se presentan en Per� en relaci�n al derecho a la seguridad social. Durante su visita in loco a Per� la CIDH se reuni� con varios grupos de pensionistas que le informaron sobre la precaria situaci�n en que se encuentran viviendo. Asimismo, la Comisi�n fue informada que mediante el Decreto Legislativo No. 817 el Estado peruano desconoci� el principio de nivelaci�n de pensiones que se encontraba consagrado en el Decreto Ley N� 20530. Se se�ala que el nuevo Decreto estableci� de manera retroactiva nuevos criterios, y procedi� a declarar ilegales pensiones que se hab�an otorgado bajo el sistema anterior, afectando directamente o indirectamente a miles de personas. Asimismo, la Comisi�n conoci� que mediante el Decreto Ley N� 25967 se desconocieron, tambi�n de manera retroactiva, los derechos de miles de pensionistas sujetos al r�gimen pensionario administrado por el Instituto Peruano de Seguridad Social.  Al respecto, la Comisi�n fue informada que aunque el Tribunal Constitucional declar� inconstitucionales los mencionados Decretos Leyes Nos. 817 y 25967, el Estado promulg� nuevas leyes de similar contenido, y que en los contados casos en que los pensionistas han logrado demandar y ganar en un juicio, el Estado no ha cumplido con las sentencias definitivas y firmes dictadas en su contra.[14] [15]

27.              La Comisi�n considera que la situaci�n de los pensionistas peruanos es un aspecto de extrema importancia que el Estado peruano debe tomar muy en cuenta, teniendo presente para ello que la Declaraci�n Americana sobre los Derechos y Deberes del hombre, consagra en su art�culo XV que:

Toda persona tiene derecho a la seguridad social que le proteja contra las consecuencia de la desocupaci�n, de la vejez y de la incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite f�sica o mentalmente para obtener los medios de subsistencia.

28.              En el mismo sentido, el Protocolo Adicional a la Convenci�n Americana sobre Derechos Econ�micos, Sociales y Culturales, �Protocolo de San Salvador�, instrumento que como se indic� supra, acaba de entrar en vigencia y que establece derechos muy importantes y obligaciones correlativas para los Estados partes, consagra en su art�culo 9 lo siguiente:

1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite f�sica o mentalmente para obterner los medios para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad social ser�n aplicadas a sus dependientes.

           2.             Cuando se trate de personas que se encuentran trabajando, el derecho a la seguridad social cubrir� al menos la atenci�n m�dica y el subsidio o jubilaci�n en casos de accidentes de trabajo o de enfermedad profesional y, cuando se trate de mujeres, licencia retribuida por maternidad antes y despu�s del parto.

29.              En lo concerniente al derecho a la salud, la CIDH ha recibido denuncias que indican que el Estado peruano ha cambiado las reglas sobre el tema y ha desmejorado las condiciones que exist�an respecto al disfrute efectivo de tal derecho por la poblaci�n peruana.[16]

D.            RECOMENDACIONES

30.              De acuerdo con las consideraciones anteriores, la Comisi�n recomienda al Estado peruano:  

(1)           Que otorgue debida prioridad en su pol�tica macroecon�mica a la soluci�n de los problemas persistentes y graves de la pobreza, as� como a las grandes desigualdades que imperan en la sociedad peruana, pues tales factores tienen un impacto muy grande en el disfrute efectivo de los derechos econ�micos, sociales y culturales.

(2)             Que otorgue debida importancia y respeto a todo lo concerniente a los derechos laborales, tanto en la legislaci�n como en las pol�ticas p�blicas.

(3)             Que tome las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de la legislaci�n sobre salario m�nimo, el cual debe ser suficiente para cubrir el costo de la canasta familiar b�sica.

(4)            Que tome medidas para garantizar que se respeten los derechos adquiridos en materia de pensiones, y, por otra parte, que el monto de las pensiones que se fijen sea suficiente para cubrir, como m�nimo, el costo de la canasta familiar b�sica.

(5)             Que otorgue debida importancia a que los cambios en los sistemas de salud no impliquen un menoscabo del derecho a la salud de todos los peruanos y peruanas.

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