CAPITULO I

ESTRUCTURA DEL ESTADO Y SISTEMA NORMATIVO SOBRE DERECHOS HUMANOS

El objeto de este Cap�tulo I es realizar una presentaci�n del sistema jur�dico paraguayo en lo referido tanto a la organizaci�n pol�tica del Estado como al ordenamiento en materia de derechos humanos que ese Estado se ha comprometido a respetar y promover. Para tal fin, se analizar�n las disposiciones pertinentes de la Constituci�n de la Rep�blica del Paraguay, incluyendo la enmienda introducida en el a�o 1977, as� como las leyes vigentes cuya aplicaci�n incide en el sistema de poder o en el orden normativo referido a los derechos humanos. Se trata, por tanto, de una presentaci�n destinada a servir de marco general al an�lisis que, en los cap�tulos respectivos, abordar� la problem�tica espec�fica de cada derecho examinado.

La Constituci�n vigente en Paraguay fue sancionada por la Convenci�n Nacional Constituyente el 25 de agosto de 1967 y promulgada por el Poder Ejecutivo en esa misma fecha. El art�culo 219 de la misma previ� la posibilidad de "introducir las enmiendas aconsejadas por la experiencia" transcurrido el lapso de cinco a�os desde su promulgaci�n. Sobre la base de tal dispositivo fue que, en el a�o 1977, otra Convenci�n Nacional Constituyente enmend� el art�culo 173 a fin de permitir la reelecci�n del Presidente. La Constituci�n de 1967 con la enmienda se�alada vino a substituir la Constituci�n de 1940 que hab�a regido hasta entonces.

A. LA ORGANIZACION POLITICA DEL ESTADO PARAGUAYO

La Constituci�n en su art�culo 1 proclama que la Rep�blica del Paraguay "adopta para su Gobierno la democracia representativa". El art�culo 3 de la Constituci�n, por su parte, establece que "El Gobierno de la Rep�blica es ejercido por los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, dentro de un sistema de divisi�n, equilibrio e interdependencia". Cl�sicamente se ha entendido que esta divisi�n y equilibrio de poderes es un elemento fundamental de la democracia representativa, la cual ha sido repetidamente considerada por la Comisi�n como la mejor salvaguarda de la vigencia de los derechos humanos. De all� que resulte de importancia tener presente este postulado general incorporado a la Constituci�n paraguaya para evaluar la forma en que el mismo se refleja o no en la pr�ctica gubernamental, de manera especial en lo referido a la independencia del Poder Judicial.

Los art�culos 40 y 41, por su parte, imponen restricciones al ejercicio del poder. Establecen dichos art�culos:

Art. 40. Ning�n Poder del Estado podr� jam�s atribuirse, ni otorgar a otro, ni a persona alguna, facultades extraordinarias fuera de las previstas en esta Constituci�n, ni la suma del poder p�blico, ni supremac�a por la cual la vida, la libertad, el honor y la propiedad de las personas queden a su arbitrio. La dictadura est� fuera de la ley.

Art. 41. Las autoridades superiores, los funcionarios y los empleados p�blicos ajustar�n siempre sus actos a las disposiciones de esta Constituci�n y de las leyes. Ejercer�n conforme a ellas las atribuciones de su competencia, y ser�n personalmente responsables de las transgresiones, delitos o faltas que cometieren en el desempe�o de sus funciones, sin perjuicio de la responsabilidad del Estado, que ser� reglamentada. Una ley especial regular� la responsabilidad de 108 funcionarios a fin de asegurar su efectividad.

El Cap�tulo VII de la Constituci�n designa los tres poderes del Estado y define sus facultades. Este Cap�tulo se inicia con la consideraci�n del Poder Legislativo, el cual, al tenor del art�culo 133, es ejercido por el Congreso que se encuentra compuesto por una c�mara de Senadores y otra de Diputados, aquella integrada por treinta miembros y �sta por sesenta. Tanto los senadores como los diputados son electos de manera directa.

Las funciones de ambas c�maras definidas por la Constituci�n son las que habitualmente incluyen las constituciones modernas. S�lo cabe mencionar que el Poder Ejecutivo mantiene la iniciativa en la legislaci�n referida a "las concesiones para el establecimiento de industrias nuevas o de servicios p�blicos nacionales, as� como para la extracci�n y transformaci�n de materias primas" (art�culo 149 inciso 10); en lo relativo a "las ordenanzas militares y a la ley org�nica de los Tribunales militares" (art�culo 149 inciso 14), y respecto al traslado de la capital de la Rep�blica (art�culo 149 inciso 19).

Un aspecto relevante, por las razones que se explican en el ac�pite siguiente, es el referido a las mayor�as calificadas que la Constituci�n exige para adoptar legislaci�n en asuntos de importancia. Al respecto, cabe se�alar que la mayor�a de dos tercios es la requerida por la Constituci�n para aprobar legislaci�n referida a las siguientes materias: amonestaci�n o exclusi�n del seno de cualquiera de las c�maras de uno de sus miembros (art�culo 141); suspender al miembro de cualquiera de las c�maras que fuere acusado por una autoridad judicial y ponerlo a disposici�n de esta (art�culo 142), cuando la C�mara de Senadores juzgue a miembros de la Corte Suprema de Justicia, los dos tercios ser�n requeridos para condenarlos (art�culo 151, inciso 3); para que la C�mara de Diputados inicie ante el Senado el juicio contra los miembros de la Corte Suprema (art�culo 153 inciso 4); para considerar nuevamente y dentro del a�o un proyecto de ley que haya sido rechazado por el Poder Ejecutivo (articulo 158); para rechazar por segunda vez un proyecto de ley ya aprobado por segunda vez por la c�mara en la cual se origin� (art�culo 160); para aprobar definitivamente las modificaciones introducidas a un proyecto de ley cuando estas hayan sido rechazadas dos veces por la c�mara en la cual se origin� (art�culo 161); para rechazar totalmente el proyecto de presupuesto sometido a la consideraci�n de cualquiera de las c�maras (art�culo 163).

Estrechamente vinculado con estas disposiciones referidas a la mayor�a calificada, se encuentra el sistema establecido por la Ley No. 886, denominada Estatuto Electoral, que en su art�culo 8� dispone lo siguiente:

Los Senadores, Diputados, y Convencionales Constituyentes, as� como los miembros de las Juntas Municipales y Juntas Electorales, ser�n elegidos en comicios generales directos, por medio del sistema de lista completa y representaci�n proporcional que seguidamente se enuncia:

a) el sistema de representaci�n adoptado consiste en asignar dos tercios de los cargos al partido que hubiere obtenido mayor n�mero de votos v�lidos. Para integrar los cargos restantes, la proporci�n se determinar� en la siguiente forma: Se suma el total de los votos v�lidos emitidos a favor de los partidos minoritarios y se divide por el n�mero de cargos por llenar, el resultado ser  el cociente electoral para la minor�a, ‚este cociente servir� de divisor al n�mero de votos v�lidos emitidos a favor de cada uno de los partidos minoritarios, y.

b) si una vez hechas las adjudicaciones respectivas quedare uno o m�s cargos por proveer, el primero se adjudicar� al partido minoritario cuyos votos excedentes se aproximan m�s al cociente que hubiere obtenido el mayor n�mero de votos v�lidos. El sistema establecido se aplicar� igualmente a los suplentes.

Como puede advertirse, el sistema de representaci�n proporcional adoptado, al adjudicar autom�ticamente al partido pol�tico mayoritario los dos tercios de las c�maras, establece un sistema en el cual ese partido pol�tico cuenta con la capacidad de controlar al conjunto del Congreso. Tal como ser� expuesto cuando se trate el tema de los derechos pol�ticos, debe tenerse en cuenta que ha sido un solo partido, el Partido Colorado, el que ha obtenido sistem�ticamente la mayor�a de dos tercios a trav�s de ese sistema, partido cuyo jefe es el Presidente Stroessner.

Es necesario tambi�n manifestar, al abordar el tema de la representaci�n proporcional, que la Constituci�n establece de manera expl�cita este sistema en el art�culo 111, consider�ndolo como uno de los fundamentos esenciales del ejercicio del derecho al sufragio. Tambi�n el art�culo 115 establece el sistema de representaci�n proporcional para integrar los organismos electorales. Podr�a argumentarse que el sistema implantado por la Ley No. 886 adopta un sistema de representaci�n proporcional ya que, efectivamente, adjudica esca�os sobre la base de proporciones.

No obstante ello, el objetivo de los sistemas de representaci�n proporcional es conceder participaci�n en las decisiones a grupos minoritarios que, de aplicarse el sistema de la mayor�a simple, quedar�an excluidos del juego institucional y pol�tico de la naci�n. El sistema adoptado en Paraguay concede una proporci�n determinante (dos tercios) al partido mayoritario, independientemente del porcentaje de votos que haya obtenido, lo cual desnaturaliza el sistema de representaci�n proporcional y los fines que el mismo persigue.

El Cap�tulo VIII de la Constituci�n se ocupa del Poder Ejecutivo, su composici�n, forma de designaci�n de sus integrantes, la duraci�n de los respectivos mandatos y las atribuciones. El art�culo 171 dispone que el Poder Ejecutivo ser� ejercido por el Presidente de la Rep�blica, quien es elegido en votaci�n directa. El art�culo 173 de la Constituci�n de 1967 limitaba la reelecci�n a s�lo un per�odo adicional, consecutivo o alternativo. Como ya fuera se�alado, este art�culo fue modificado por la Convenci�n Nacional Constituyente que el 10 de marzo de 1977 aprob� la enmienda por la cual no existe l�mite para la reelecci�n del Presidente. Sobre la base de este dispositivo, el Presidente Stroessner ha sido reelegido hasta el presente.

La posibilidad de reelecci�n indefinida del Presidente se suma a las amplias facultades que la Constituci�n concede al titular del Poder Ejecutivo, configurando una clara preminencia de ‚este Poder sobre los otros. En efecto, el Presidente, seg�n la Constituci�n es el Jefe Supremo del Estado, Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas y nombra a los miembros de la Corte Suprema de Justicia con acuerdo de la C�mara de Senadores, al Fiscal General del Estado con dictamen del Consejo de Estado y acuerdo del Senado, y a los miembros de los tribunales y jueces del Poder Judicial con acuerdo de la Corte Suprema (art�culo 180 inciso 8).

Este sistema determina que el Poder Judicial dependa de manera directa del Poder Ejecutivo, especialmente si se tiene en cuenta que todos los magistrados son designados por per�odos de cinco a�os, al cabo de los cuales pueden ser "reelectos" (art�culo 195 de la Constituci�n). Como puede advertirse, se trata de un sistema en el cual los jueces no solo carecen de inamovilidad sin que, por el contrario, son mantenidos permanentemente en estado de inseguridad respecto a su futuro. Esta sola caracter�stica determina que el resto de atribuciones concedidas por la Constituci�n al Poder Judicial se vean radicalmente disminuidas, en especial cuando se refieren a actos que tengan por objeto ejercer cualquier tipo de control sobre el Presidente o las personas allegadas a �l.

Adem�s de las amplias facultades que el Poder Ejecutivo posee respecto al Poder Judicial, puede disolver el Congreso "por hechos graves que le sean imputables y que pongan en peligro el equilibrio de los Poderes del Estado, o de otro modo afecten la vigencia normal de esta Constituci�n o el libre desenvolvimiento de las instituciones creadas por ellas" (art�culo 182 de la Constituci�n). Como puede apreciarse, existe un amplio margen de discrecionalidad por parte del Presidente para calificar como "graves" los hechos que puedan originar tan dr�stica medida.

Las amplias atribuciones del Presidente sobre la estructura institucional del Estado paraguayo, reflejadas en las facultades que afectan al Poder Judicial y al Congreso, son complementadas por los poderes que la Constituci�n concede al Presidente sobre las personas, a trav�s de la declaraci�n del Estado de Sitio que �l puede decretar al tenor del art�culo 181 de la Constituci�n. Debido al efecto que esta instituci�n posee en el ejercicio de los derechos reconocidos por la Constituci�n, el tema del Estado de Sitio ser  abocado en la secci�n segunda de este Cap�tulo. Baste por ahora dejar indicado este importante aspecto que se relaciona de manera directa con las modalidades en que el poder es ejercido en el marco de la Constituci�n paraguaya.

La supremac�a institucional del Poder Ejecutivo sobre los otros poderes del Estado que surge de las disposiciones de la Constituci�n se complementa con la inexistencia de disposiciones que hagan al Presidente responsable por eventuales actos il�citos cometidos durante su mandato. Esta ausencia de responsabilidad viene a conceder inmunidad personal a una bien protegida supremac�a institucional. Si a ello se agrega que, como se ver� en el Cap�tulo referido a los derechos pol�ticos, el Presidente Stroessner es adem�s General del Ej�rcito en actividad y Jefe del Partido Colorado en el poder, resulta f�cil comprender los muy escasos m�rgenes de acci�n pol�tica que quedan librados a sus opositores.

Tal como puede advertirse, las declaraciones formales contenidas en los art�culos 1 y 3, referidas a la adopci�n de la democracia representativa y a la divisi�n de poderes, resultan severamente limitadas a trav�s del conjunto de disposiciones espec�ficas que deber�an, por el contrario, tender a preservar dichos postulados y no a restringir y desnaturalizar su aplicaci�n. De ello puede concluirse que, de acuerdo al orden institucional establecido por la Constituci�n, se concede una excesiva preponderancia al Poder Ejecutivo sobre los poderes Legislativo y Judicial que resultan de esta manera subordinados al primero. De tal forma los postulados esenciales referidos a la democracia representativa y a la divisi�n de poderes resultan declaraciones formales antes que principios integrados al orden constitucional paraguayo.

B. LOS DERECHOS HUMANOS Y SU PROTECCI�N EN EL SISTEMA
NORMATIVO DE PARAGUAY

1. Los Derechos Protegidos

El objeto de la presente secci�n es presentar el sistema jur�dico que define los derechos humanos en el ordenamiento legal paraguayo, lo cual incluye la presentaci�n de los instrumentos que garantizan el ejercicio de tales derechos. Con tal fin, se proceder� a realizar una presentaci�n de tipo general de ese sistema con el objeto de que sirva de marco general a la consideraci�n especifica de cada derecho a realizar en cada uno de los cap�tulos respectivos de este Informe.

El sistema jur�dico que define los derechos reconocidos, establece ciertos recursos institucionales para su protecci�n y fija las limitaciones a su vigencia derivadas de situaciones excepcionales, se encuentra recogido fundamentalmente en el Cap�tulo V de la Constituci�n de la Rep�blica del Paraguay, vigente desde el 25 de agosto de 1967. El Cap�tulo III, por su parte, define en t�rminos adecuados el derecho a la nacionalidad.

El mencionado Cap�tulo V, que considera los derechos, garant�as y obligaciones de las personas, se refiere separadamente a los que denomina derechos individuales, tambi�n conocidos como los derechos civiles; a los derechos sociales que incluyen normas referidas a la familia, a la educaci�n y la cultura y al derecho a la salud; los derechos econ�micos; los derechos de los trabajadores; y los derechos pol�ticos que incorpora disposiciones sobre el sufragio, los partidos pol�ticos y el asilo pol�tico. Este Cap�tulo de la Constituci�n finaliza estableciendo las obligaciones a que est�n sujetos los habitantes del Paraguay.

La secci�n No. 1 del Cap�tulo V, referida a lo que denomina derechos individuales, define de manera exhaustiva algunos de ellos mientras que a otros concede s�lo una menci�n. As�, los derechos a la vida, a la integridad f�sica, a la libertad, a la seguridad, a la propiedad, al honor y al respeto a la reputaci�n son mencionados en conjunto en el art�culo 50 al establecer el derecho que tiene toda persona a que esos derechos sean protegidos por el Estado.

El art�culo 50 es parcialmente complementado por el art�culo 65 que estipula que "en ning�n caso se aplicar� la pena de muerte por razones pol�ticas". Es pertinente se�alar aqu� que la pena de muerte no ha sido aplicada por los tribunales del Paraguay al menos en cinco d�cadas.

El art�culo 65 tambi�n complementa al art�culo 50 en lo referido al derecho a la integridad personal al postular que "Nadie ser� sometido a tortura ni a tratos crueles o inhumanos". En lo referido al derecho a la propiedad, el mencionado art�culo 65 tambi�n prohibe la confiscaci�n de bienes, mientras que, en relaci�n con la libertad personal, establece que el sistema penitenciario tender� a la rehabilitaci�n de los condenados.

El derecho de residencia y tr�nsito es reconocido en el art�culo 56, mientras que el art�culo 58 consagra el derecho a la propiedad intelectual. El derecho a la libertad personal es objeto de consideraci�n en el art�culo 59, respecto al cual cabe se�alar como contraproducente el dilatado lapso concedido a la autoridad policial para comunicar al afectado las razones de su detenci�n (24 horas); tampoco resulta conveniente la posibilidad de prolongar indefinidamente la incomunicaci�n, aun cuando esa prolongaci�n la realice la autoridad judicial.

Los art�culos 60 a 64 regulan adecuadamente los diversos aspectos vinculados al derecho a la justicia y al proceso regular. El art�culo 67 incluye la consideraci�n de la no retroactividad de las leyes penales a menos que sean m�s favorables al reo. El art�culo 68 consagra la inviolabilidad del domicilio y el 69 la inviolabilidad de los papeles, correspondencia y comunicaciones personales. La libertad de conciencia y religi�n, por su parte, es reconocida por el art�culo 70, limitando su ejercicio en funci�n del orden publico y las buenas costumbres.

El art�culo 71 reconoce el derecho a la libertad de pensamiento y de opini�n, pero el mismo resulta limitado a trav�s del enunciado que contiene ese art�culo y seg�n el cual "No se permitir� predicar el odio entre los paraguayos, ni la lucha de clases, ni hacer la apolog�a del crimen o de la violencia". El art�culo 72 consagra el derecho a la libertad de expresi�n y de informaci�n estipulando dos limitaciones: las derivadas del enunciado transcripto del art�culo 71 y las limitaciones referidas a informar sobre asuntos relacionados con la seguridad y defensa nacional en caso de conflicto b�lico. La secuencia de art�culos es completada con los art�culos 73 y 74 que establecen la libertad del ejercicio del periodismo y la prohibici�n de las empresas period�sticas de recibir subvenciones del extranjero. El art�culo 76, por su parte, reconoce el derecho a la libertad de asociaci�n y de reuni�n, limit�ndolos en funci�n del derecho de terceros y del orden p�blico.

Esta secci�n No. 1 del Cap�tulo V incluye tambi�n disposiciones relativas a la igualdad ante la ley (art�culo 54) y las limitaciones en el ejercicio de los derechos derivados de criterios generalmente aceptados, como son el derecho de terceros y el orden publico (art�culo 49). Tambi�n incorpora el principio que excluye de la autoridad de los magistrados las acciones privadas que no ofendan el orden publico, la moral o los derechos de terceros, as� como el principio seg�n el cual nadie est� obligado a hacer lo que la ley no manda, ni privado de lo que ella no prohibe (art�culo 49).

Resulta importante desde el punto de vista legislativo el art�culo 80 de la Constituci�n con que se cierra esta Secci�n No. 1, disposici�n que es transcripta literalmente:

La enunciaci�n de los derechos y garant�as contenida en esta Constituci�n no debe entenderse como negaci�n de otros que, siendo inherentes a la personalidad humana, no figuren expresamente en ella. La falta de ley reglamentaria no podr� ser invocada para negar ni menoscabar ning�n derecho o garant�a.

La Secci�n No. 2 del Cap�tulo V est� dedicada a los derechos sociales e incluye, como ya se se�al�, normas relativas a la protecci�n de la familia, las madres y los menores, as� como sobre el r�gimen patrimonial familiar y de seguridad social. Esta Secci�n abarca tambi�n los derechos relativos a la educaci�n y la cultura, estableciendo la obligatoriedad de la ense�anza primaria y consagrando la libertad para impartirla. Tambi�n en lo referente a la educaci�n y la cultura se contemplan elementos pr�cticos como el establecimiento de becas y bolsas de ayuda a fin de proporcionar los medios adecuados a quienes carezcan de recursos. Tambi�n cabe mencionar que se concede nivel constitucional al compromiso del Estado de proteger y promover la lengua guaran�. El derecho a la salud es reconocido, por su parte, en el art�culo 93 de la Constituci�n.

En la Secci�n No. 3 se regulan un conjunto de derechos denominados "econ�micos" por la Constituci�n. Al respecto cabe se�alar que, excepto el art�culo 96 referido al derecho a la propiedad, las restantes son normas ajenas al campo de los derechos humanos, pues se ocupan de la iniciativa privada, el desarrollo econ�mico, la explotaci�n de recursos naturales, etc�tera.

La Secci�n No. 4 del Cap�tulo V de la Constituci�n est� dedicada a los derechos de los trabajadores, la cual comienza estableciendo la prohibici�n de la servidumbre "o dependencia personal incompatible con la dignidad humana". Esta secci�n tambi�n estipula diversos criterios relativos a las condiciones de trabajo que deja librados a la regulaci�n legal respectiva. Se refiere de manera particular a la protecci�n a conceder a la mujer e incluye la consideraci�n de los aspectos relacionados con la seguridad social. Tambi�n se reconoce el derecho a la libertad de asociaci�n gremial a los trabajadores y el derecho de huelga.

La Secci�n No. 5 de este Cap�tulo est� referida a los derechos pol�ticos e incluye la consideraci�n del sufragio, los partidos pol�ticos y el asilo pol�tico. En lo referido al sufragio, la Constituci�n paraguaya lo considera como "derecho, deber y funci�n p�blica del elector", postulando que el mismo es "la base del r‚gimen democr�tico representativo, y se funda en el voto universal, libre, directo, igual y secreto; en el escrutinio fiscalizado; y en el sistema de representaci�n proporcional" (art�culo 111). Este sistema tambi�n es el indicado por la Constituci�n para integrar los organismos electorales (art�culo 115). Ya se mencion� la observaci�n que merece por parte de la Comisi�n el sistema de representaci�n proporcional, tal como ha resultado reglamentado por la Ley No. 886, al referirse a los poderes del Congreso paraguayo.

Respecto a la capacidad electoral de los ciudadanos paraguayos, puede considerarse que la Constituci�n concede un tratamiento adecuado a ese tema, concediendo incluso la calidad de elector a los extranjeros cuando se trate de elecciones municipales (art�culo 112). La Constituci�n tambi�n reconoce a los electores el derecho de manifestar pac�ficamente (art�culo 116).

El ac�pite destinado por la Constituci�n a regular los partidos pol�ticos --art�culos 117 a 121-- suscita observaciones referidas a la restricci�n contenida en el art�culo 118, seg�n la cual "Queda prohibida la subordinaci�n o la alianza de los partidos pol�ticos paraguayos con organizaciones similares de otros pa�ses. Tampoco podr�n recibir subvenciones ni directivas del exterior". Un an�lisis m�s detenido de esta cl�usula ser� realizada al referirse al ejercicio de los derechos pol�ticos, de all� que por ahora baste se�alar que se trata de una limitaci�n anacr�nica sin mayor justificaci�n en este momento de las relaciones internacionales en las cuales se encuentran numerosas organizaciones pol�ticas, nucleadas sobre la base de afinidades doctrinales e ideol�gicas, pero que no pueden ser consideradas como un elemento que subordine a decisiones externas el ejercicio de importantes derechos pol�ticos al interior de Paraguay.

A la norma contenida en el art�culo referido se debe agregar la del articulo 119 que establece que "Ning�n partido pol�tico podr� proclamar la abstenci�n que signifique no participaci�n de los ciudadanos en elecciones". Ambas normas dejan en manos de la justicia la cancelaci�n o suspensi�n de la personer�a jur�dica de los partidos pol�ticos que resulten comprendidos en ellas, de acuerdo a lo previsto por el art�culo 121, lo cual constituye una situaci�n claramente negativa para el funcionamiento de los partidos pol�ticos.

2. Las limitaciones al ejercicio de los derechos reconocidos

El sistema jur�dico paraguayo limita la vigencia a los derechos reconocidos por la Constituci�n a trav�s de tres tipos de instrumentos diferentes: el primero es la declaraci�n del estado de sitio, contemplado por el art�culo 79 de la Constituci�n: el segundo es la Ley No. 294 de 1955 denominada "Ley de Defensa de la Democracia"; y el tercero es la Ley No. 209 de 1977 conocida como la "Ley de Defensa de la Paz P�blica y Libertad de las Personas". La Comisi�n se referir� a ellos seguidamente.

a. El Estado de Sitio

El estado de sitio, como ya fuera se�alado, es establecido por el art�culo 79 de la Constituci�n que reza:

Art�culo 79. Para la defensa de la Constituci�n y de las autoridades creadas conforme a ella, se instituye el estado de sitio, que podr� ser aplicado solamente en caso de conflicto o guerra internacional, de invasi�n exterior, de conmoci�n interior o de amenaza grave de uno de estos hechos. El estado de sitio ser  total o parcial seg�n afecte a todo el territorio de la Rep�blica o a s�lo parte de ‚l, y durante su vigencia se podr� detener a las personas indicadas de participar en algunos de esos hechos, o trasladarlas de un punto a otro de la Rep�blica y prohibir reuniones y manifestaciones publicas. Los detenidos en virtud del estado de sitio permanecer n en locales sanos y limpios, no destinados a reos comunes, y los traslados se har�n siempre a localidades pobladas y salubres. La declaraci�n del estado de sitio ser� por tiempo limitado y responder  en todos los casos a 108 fines de su instituci�n. Su vigencia no interrumpir  el funcionamiento de los Poderes del Estado, ni afectar  el ejercicio de sus prerrogativas. La ley reglamentar  el ejercicio del estado de sitio.

El art�culo transcripto es complementado por el art�culo 181 de la Constituci�n, el cual dispone que:

Art�culo 181. En 108 casos previstos en el Art�culo 79 de esta Constituci�n, el Poder Ejecutivo podr� decretar el estado de sitio, debiendo expresar los motivos en que se funda, las garant�as que se suspenden o restringen y si rige para todo o parte del territorio nacional, y adoptar las medidas autorizadas en el mencionado Art�culo. Del Decreto respectivo dar� cuenta al Congreso dentro de 108 cinco d�as siguientes al de su publicaci�n.

La Comisi�n Interamericana de Derechos Humanos se ha referido en numerosas ocasiones al dif�cil tema de 108 estados de excepci�n en los distintos Estados miembros de la OEA. La CIDH ha reconocido siempre la necesidad a que pueden verse confrontados los gobiernos, en situaciones excepcionales, de suspender el ejercicio de uno o varios derechos reconocidos en su sistema jur�dico. Los modernos instrumentos internacionales, por su parte, reconocen tambi�n ese tipo de situaciones.

En lo que se refiere a Paraguay, debe mencionarse que la Declaraci�n Americana de 108 Derechos y Deberes del Hombre que le es aplicable, no contempla la posibilidad de restringir o suspender algunos derechos. La Comisi�n abordar� la consideraci�n de este tema empleando algunos criterios doctrinarios que se derivan de la Convenci�n Americana que, si bien no es aplicable al Paraguay por no haberla ratificado, en su momento recogi� en el punto de vista hemisf�rico sobre la materia; tambi�n utilizar� los otros criterios doctrinales que ha venido aplicando en tan delicado asunto.

La evoluci�n del tratamiento de este tema ha dado lugar a que se vayan elaborando precisiones respecto a la forma en que los gobiernos deben proceder en estas circunstancias excepcionales. En primer lugar, se ha se�alado que existen ciertos derechos que nunca, bajo ninguna circunstancia, pueden ser abolidos o su ejercicio suspendido. En el �mbito interamericano esos derechos son 108 enumerados por el inciso 2 del art�culo 27 de la Convenci�n Americana sobre Derechos Humanos.1

Adem�s de esta reconocida prohibici�n de suspender ciertos derechos, la Comisi�n, siguiendo la corriente doctrinaria un�nime, ha estimado que las restricciones o suspensiones de derechos deben ser limitadas en el tiempo y adecuadas a la magnitud de la situaci�n que provoca la adopci�n de esas medidas. En efecto, la Convenci�n Americana al regular los estados de excepci�n en el articulo 27 mencionado, estipula que ellos proceden cuando exista una situaci�n "de guerra, de peligro publico o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado Parte" y que las medidas adoptadas por este deben serlo "en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situaci�n ...". La expresi�n "en la medida" hace referencia al criterio de proporcionalidad, mientras la expresi�n "por el tiempo" alude al criterio de temporalidad.

La Comisi�n proceder  ahora a examinar la forma en que el Gobierno de Paraguay ha aplicado las disposiciones del estado de sitio, para lo cual emplear  los criterios se�alados: situaciones que dan lugar a la implantaci�n del estado de sitio, proporcionalidad de las medidas adoptadas y temporalidad de las mismas. Tambi�n analizar� los derechos cuyo ejercicio puede ser suspendido seg�n los t�rminos de la Constituci�n paraguaya y la forma en que las decisiones adoptadas por el Poder Ejecutivo han sido llevadas a la pr�ctica.

El art�culo 79 transcripto m�s arriba inicia su enunciado se�alando el objetivo que debe perseguir la implantaci�n del estado de sitio: la defensa de la Constituci�n y de las autoridades creadas conforme a ella. Tambi�n establece las causas que pueden originar la adopci�n de tal medida: conflicto o guerra internacional, invasi�n exterior, conmoci�n interior o amenaza grave de uno de estos hechos. Como se desprende de este texto, la conmoci�n interior debe ser de gravedad tal como para poner en peligro la vigencia de la Constituci�n o de las autoridades por ella creadas.

En lo referido a los derechos cuyo ejercicio se suspende, el texto constitucional resulta adecuado a los requerimientos de los instrumentos internacionales y a la doctrina en materia de derechos humanos. Seg�n el art�culo 79, durante la vigencia del estado de sitio "se podr� detener a las personas indicadas de participar en uno de estos hechos (causales de implantaci�n del estado de sitio), o trasladarlas de un punto a otro de la Rep�blica y prohibir reuniones y manifestaciones publicas". Esta disposici�n se complementa con aquella destinada a regular las condiciones en que las personas detenidas en virtud del estado de sitio deben cumplir su arresto: "en locales sanos y limpios, no destinados a reos comunes, y los traslados se har�n siempre a localidades pobladas y salubres".

El criterio de temporalidad es tambi�n receptado en el transcripto art�culo 79 al se�alar que el estado de sitio regir  por tiempo limitado, aun cuando omite establecer el plazo de duraci�n. Tambi�n el criterio de proporcionalidad es reconocido cuando estipula que el estado de sitio "responder  en todos los casos a los fines de su instituci�n".

De particular significaci�n es la cl�usula incorporada a este art�culo 79, seg�n la cual la vigencia del estado de sitio "no interrumpir� el funcionamiento de los Poderes del Estado, ni afectar� el ejercicio de sus prerrogativas". Este tipo de disposici�n es de gran importancia cuando se trata de regular la pr�ctica del Poder Ejecutivo cuando rige alg�n estado de excepci�n pues tiende a preservar el equilibrio de poderes propio a un r‚gimen democr�tico de gobierno y, por esta v�a, asegurar la tutela del Poder Judicial sobre los individuos a fin de mantenerlos al margen de los excesos que pudieran derivarse de la aplicaci�n de las medidas del estado de sitio por la autoridad administrativa o pol�tica. La participaci�n del Congreso en este juego institucional est� prevista en la �ltima disposici�n del art�culo 79 al determinar que "La ley reglamentar� el ejercicio del estado de sitio".

Este equilibrio de poderes se ve reforzado por la disposici�n del art�culo 181 seg�n la cual el Poder Ejecutivo dar� cuenta al Congreso del decreto implantando el estado de sitio, dentro de los cinco d�as siguientes a la publicaci�n de tal medida. El mencionado art�culo, adem�s, establece las formalidades con que debe cumplir el decreto correspondiente: expresi�n de los motivos que provocan el estado de sitio, las garant�as cuyo ejercicio de suspende o restringe y el �mbito geogr�fico en que regir�.

La Comisi�n presentar� ahora la forma en que el Gobierno de Paraguay ha procedido a llevar a la pr�ctica estas disposiciones constitucionales. Previo a ello, resulta imprescindible referirse a dos leyes que, por las severas limitaciones que imponen al ejercicio de los derechos reconocidos por la Constituci�n, constituyen instrumentos importantes en la pr�ctica del Gobierno de Paraguay.

b. Ley No. 294/55 y Ley No. 209/70

El 17 de octubre de 1955 fue promulgada la ley No. 294, denominada "Ley de Defensa de la Democracia" que result� luego parcialmente modificada por la Ley No. 209 del 18 de setiembre de 1970, conocida como la ley "de Defensa de la Paz P�blica y Libertad de las Personas".2   Ambas leyes tienen un grave impacto en numerosos derechos reconocidos por el sistema jur�dico paraguayo, por lo cual cabe referirse a ellas de manera detenida y como complemento a las consideraciones elaboradas respecto al estado de sitio.

El art�culo 1 de la Ley No. 294/55 castiga con penas que van de cinco a diez a�os de penitenciar�a a "Los que se alzaran a mano armada contra los poderes constituidos para suplantar total o parcialmente la organizaci�n democr�tica republicana de la Naci�n, por el sistema comunista o cualquier otro r‚gimen totalitario". Los art�culos 4 a 6 determinan las penas a que ser�n condenados quienes asistan a m�tines o reuniones de las organizaciones mencionadas, a quienes realizaran propaganda y a los que ostentaren emblemas o distintivos de tales organizaciones.

Esta ley tambi�n asigna penalidades a los funcionarios p�blicos que deliberadamente o por negligencia no previnieren la comisi�n de los delitos tipificados o no detuvieren a los responsables (art�culo 7); a las publicaciones, radioemisoras y agencias noticiosas cuando "algunos de los delitos previstos en esta ley se cometieren por medio de la prensa" (art�culo 8); y a los miembros de las Fuerzas Armadas o Policiales que difundieren la doctrina comunista (art�culo 10), as� como a los funcionarios p�blicos que incurrieren en tales delitos (art�culo 14) y a los extranjeros naturalizados (art�culo 13).

La Ley No. 294/55, asimismo, prohibe la contrataci�n por parte de las instituciones publicas, municipios o empresas de servicios p�blicos de funcionarios, empleados u operarios que est‚n afiliados al Partido Comunista, a las organizaciones mencionadas en el art�culo 1 o a quienes hubieren sido condenados por uno de los delitos tipificados en esta ley (art�culo 10). Tambi�n ordena la clausura de "cualquier establecimiento particular de ense�anza que no excluya de su personal directivo, docente o administrativo" a los afiliados a las organizaciones referidas (art�culo 11).

los disposiciones mas de singular gravedad completan esta ley: el art�culo 16, seg�n el cual no procede "la excarcelaci�n provisional bajo fianza, ni la substituci�n de la pena, salvo la conmutaci�n de la misma por la de destierro dispuesta por el Poder Ejecutivo"; y el art�culo 17 que dispone la creaci�n de "un Juzgado de 1ra. Instancia y una Agencia Fiscal en lo Criminal para entender privativamente en los delitos previstos en la presente ley". Como puede advertirse, esta �ltima disposici�n equivale a crear un fuero especial para el juzgamiento de conductas de tipo pol�tico, lo cual constituye una grave anomal�a en lo que al derecho a la justicia y al proceso regular se refiere.

La Ley No. 209 de 1970 viene a modificar parcialmente la ley anterior, incorporando nuevas figuras delictivas respecto a conductas de claro contenido pol�tico. As�, esta ley establece sanciones para quien instigue a la comisi�n de delitos (art�culo 1), al que haga la apolog�a del crimen o de una persona condenada por un delito (art�culo 2), al que incitare a la violencia o a la desobediencia de las leyes (art�culo 3); al que predicare el odio entre los paraguayos o "la destrucci�n de las clases sociales" (art�culo 4) y la asociaci�n il�cita (art�culo 5).

Esta ley No. 209/70 impone sanciones especialmente severas -- de tres a seis a�os de penitenciar�a-- a quienes calumnien o difamen al Presidente, a Ministros de Estado, Miembros del Poder Legislativo y Miembros de las Suprema Corte (art�culo 6). Tambi�n impone penas para los que ultrajen los s�mbolos patrios (art�culo 7).

El art�culo 8 sanciona a quien se asocie o afilie a "cualquier partido comunista u organizaci�n que se proponga destruir por la violencia el r‚gimen democr�tico republicano de la Naci�n" (inciso 1o.). Impone tambi�n penalidades a quienes provean ayuda, a sabiendas, para realizar las actividades mencionadas a los que arrienden locales o los proporcionen para que se lleven a cabo reuniones enderezadas a realizar las actividades que sanciona este art�culo; a los que con tales fines reciban y transmitan instrucciones de gobiernos, organizaciones o personas extranjeras; y a "los que con el mismo objeto introduzcan, impriman, mantengan en dep�sito, distribuyan o vendan folletos, revistas, l minas, peri�dicos, pel�culas cinematogr�ficas o televisivas, de la doctrina o sistema a que se refiere el inciso primero de este art�culo".

Los art�culos 9 a 15 de la Ley No. 209/70 est�n dirigidos a tipificar el delito de secuestro, sus agravantes y las sanciones por complicidad en el mismo. El art�culo 16 sanciona a quien provoque tumultos o haga estallar bombas o materiales explosivos, mientras que el art�culo 17 sanciona la ocupaci�n ilegal de establecimientos p�blicos o privados.

Como puede advertirse, la amplitud con que se califican las acciones o hechos considerados punibles en ambas leyes s�lo es comparable con la gravedad de las sanciones a que ellos dan lugar. La libertad de pensamiento y de expresi�n resultan severamente limitadas, como as� tambi�n el derecho de reuni�n, 108 derechos pol�ticos y hasta el derecho al trabajo que la misma Constituci�n paraguaya consagra. La falta de precisi�n en la calificaci�n de las conductas punibles da lugar a una amplia discrecionalidad por parte de la autoridad judicial encargada de aplicarla. Ello se acent�a a�n m�s por el hecho de crearse una jurisdicci�n especial para los casos previstos por la Ley No. 294/55.

Si a estos hechos se suman las amplias facultades de que se encuentra dotado el Poder Ejecutivo durante la vigencia del estado de sitio, resulta f�cil prever los reducidos m�rgenes que restan para la vigencia de los derechos reconocidos en el texto constitucional. Es por ello que la verdadera realidad en materia de derechos humanos debe ser buscada en la pr�ctica concreta del Gobierno de Paraguay en esta materia, tema al que est� dedicado la secci�n siguiente.

3. Los estados de excepci�n y la pr�ctica del Gobierno del Paraguay

Dentro de los l�mites que se ha fijado el presente informe, la Comisi�n ha considerado necesario examinar los diversos aspectos de la pr�ctica del Gobierno de Paraguay desde la fecha de aprobaci�n de su anterior Informe, es decir, desde 1978 en adelante. El examen realizado permite constatar numerosas y graves anomal�as que se originan en la conducta del Gobierno. Para ello la Comisi�n se referir� al cumplimiento que el Gobierno ha dado a las disposiciones constitucionales transcriptas m�s arriba, especialmente las referidas a las causales para la implantaci�n del estado de sitio, a la temporalidad de la medida, a la amplitud de los derechos cuyo ejercicio es suspendido o restringido y al control de las acciones del Poder Ejecutivo por parte de los otros poderes del Estado.

Debe se�alares en primer t�rmino que, al tenor de lo previsto por el art�culo 79 in fine de la Constituci�n, una ley deber�a regular el ejercicio del estado de sitio; tal ley nunca fue discutida ni aprobada, a pesar de numerosos proyectos presentados por congresistas opositores. De all� que las disposiciones del estado de sitio hayan sido aplicadas de manera amplia y ad hoc, en funci�n de las necesidades espec�ficas del momento pol�tico y la evaluaci�n que del mismo realizara el Poder Ejecutivo.

En lo referente a las causales de implantaci�n del estado de sitio, es procedente se�alar que la Comisi�n, en su Informe de 1978 3 reprodujo dos decretos que prorrogaban el estado de sitio invocando como causales "la existencia de organizaciones cuyos principales objetivos constituyen la subversi�n del orden leg�timo as� como el empleo de medios violentos con el fin de destruir las bases fundamentales sobre las que se asienta nuestra sociedad". En ambos decretos, la existencia de dichas organizaciones era "comprobada por hechos que son del dominio publico". Los decretos reproducidos en el Informe de la CIDH eran del 3 de enero de 1973 y del 13 de marzo de 1975.

El 27 de julio de 1985 --diez y doce a�os despu�s de los decretos mencionados-- el Decreto que prorrogaba por noventa d�as el estado de sitio inclu�a las siguientes consideraciones:

Que a�n subsisten organizaciones y agrupaciones clandestinas cuyas actividades se hallan dirigidas hacia la alteraci�n del orden leg�timo as� como el empleo de medios violentos con el fin de destruir las bases fundamentales sobre las que se asienta nuestra sociedad.

Que la organizaci�n, actuaci�n y ayuda financiera de organizaciones extremistas del exterior en los �ltimos tiempos, son de publico conocimiento, constituyendo un peligro que el Estado tiene la obligaci�n de reprimir y prevenir dentro del pa�s, raz�n por la cual se ve obligado a utilizar las previsiones Constitucionales en tales emergencias.

La repetici�n de causales durante lapso tan prolongado, empleando los mismos conceptos y hasta el mismo lenguaje, obliga a la Comisi�n a realizar ciertas consideraciones. En primer lugar resulta necesario poner de manifiesto que en ning�n momento se especifican detalles que permitan evaluar de manera seria la gravedad de la amenaza invocada por el Gobierno pues no se definen las acciones emprendidas por los grupos que menciona, los cuales tampoco son identificados ni localizados. En segundo t�rmino, esas afirmaciones contrastan de manera flagrante con las repetidas afirmaciones gubernamentales sobre la paz social que el r�gimen actualmente en el poder en Paraguay ha sabido establecer y preservar en ese pa�s.

Estas dos constataciones y la ausencia de incidentes sociales graves en Paraguay en el lapso que va desde 1979 a la fecha conducen a la CIDH a concluir que la causal de conmoci�n interna, requerida por la

Constituci�n para establecer el estado de sitio, no se encuentra justificada por los hechos ni fluye de las razones proporcionadas por el Gobierno. Es del dominio publico, por otra parte, que durante el lapso que cubre el presente Informe tampoco ha existido conflicto o guerra internacional ni invasi�n exterior, que son las otras causales para declarar el estado de sitio.

Ante ello, la Comisi�n no puede sino concluir que las razones invocadas por el Gobierno de Paraguay para implantar el estado de sitio no se ajustan a los requerimientos constitucionales pues las causales exigidas por la Carta Magna simplemente no existen en el Paraguay. La inexistencia de causales justificadas hace improcedente analizar la proporcionalidad de las medidas adoptadas bajo el estado de sitio en referencia con los motivos que lo originaron.

En ese marco, tampoco resulta pertinente examinar el criterio de temporalidad ya que en ning�n momento se han producido hechos o situaciones que impongan implantar el estado de sitio. No obstante ello, debe se�alarse al respecto que este estado de excepci�n ha regido ininterrumpidamente desde la fecha en que asumiera el poder el General Stroessner hasta el mes de abril de 1987 en que esa medida no fuera renovada. La pr�ctica del Gobierno fue implantar el estado de sitio por sesenta o noventa d�as para renovarlo ritualmente en la fecha de su expiraci�n. El estado de excepci�n constitucional era levantado por 24 horas una vez cada cinco a�os, el d�a en que se llevaban a cabo las elecciones generales en el pa�s.

De acuerdo con la exposici�n realizada, la Comisi�n encuentra razonable concluir que la adopci�n de una medida tan grave como es la implantaci�n del estado de sitio est� dirigida a impedir el libre juego de las instituciones democr�ticas que la Constituci�n afirma establecer y defender.

Tal como fuera se�alado m�s arriba, los derechos cuya suspensi�n o restricci�n la Constituci�n autoriza son el derecho a la libertad personal, el derecho de residencia y tr�nsito y el derecho de reuni�n. Cabe se�alar, sin embargo, que esa suspensi�n o restricci�n en la vigencia de un derecho no puede asumir el car�cter de indefinido, especialmente en lo que se refiere al derecho a la libertad personal.

La pr�ctica del Gobierno de Paraguay al respecto se ha caracterizado por una permanente falta de cumplimiento de criterios razonables en la aplicaci�n de las disposiciones del estado de sitio. Son estas disposiciones las que han servido de pretexto a la prolongaci�n indefinida de privaciones de la libertad, tales como las que se describen en el cap�tulo correspondiente del presente Informe. A modo de ejemplo baste se�alar que el sargento Guillermo Escol�stico Ovando quien, luego de cumplir una condena de quince a�os de prisi�n, continu� siete a�os m�s detenido en virtud de las disposiciones del estado de sitio.

El derecho de residencia y tr�nsito, por su parte, ha sufrido por acci�n combinada del art�culo 79 de la Constituci�n sobre estado de sitio y la regulaci�n contenida en la Ley No. 294/55. En efecto, la pr�ctica del Gobierno de Paraguay al respecto ha consistido en condenar a opositores pol�ticos bajo las disposiciones de la mencionada ley y, al amparo del art�culo 16 de la misma, conmutar la pena impuesta por la de extra�amiento y expulsar al afectado del pa�s. Esta imposici�n de una medida de tal gravedad, por tiempo indefinido o por el tiempo que ha estado vigente el estado de sitio, ha constituido una verdadera desnaturalizaci�n de las razones que justifican la imposici�n de medidas de excepci�n y, por tanto, no s�lo han implicado una violaci�n del derecho de residencia y tr�nsito sino tambi�n al derecho a la justicia y al proceso regular pues los afectados se han visto privados de los medios de defensa m�s esenciales.

Estas graves violaciones se han visto posibilitadas por otra seria anomal�a que contradice el texto expreso de la Constituci�n. En efecto, ya se puso de manifiesto m�s arriba la importancia que reviste el enunciado del art�culo 79 de la Constituci�n seg�n el cual, la vigencia del estado de sitio "no interrumpir� el funcionamiento de los Poderes del Estado, ni afectar� el ejercicio de sus prerrogativas". No obstante esta disposici�n constitucional expresa, los tribunales de justicia se han negado expresamente a recibir y tramitar los recursos de habeas corpus cuando se trata de tomar conocimiento de medidas decretadas por el Poder Ejecutivo bajo el estado de sitio. Esta ha sido la norma y las excepciones a ella han sido muy escasas. No resulta redundante enfatizar, una vez m�s, la gravedad que reviste tal comportamiento por parte de los poderes del Estado paraguayo pues ello, en la pr�ctica, deja a los individuos privados de cualquier defensa frente a las facultades del Presidente, destruyendo el equilibrio de poderes caracter�stico del sistema democr�tico de Gobierno reconocido por la propia Constituci�n paraguaya.

La ausencia de causales que justifiquen la implantaci�n del estado de sitio, la vigencia por casi treinta y tres a�os de tan grave medida, la afectaci�n de derechos que la Constituci�n no autoriza a suspender o restringir y la ausencia de recursos judiciales de los individuos frente a los poderes del Presidente, son todos elementos que permiten a la Comisi�n concluir que el estado de sitio no ha sido en Paraguay un instrumento para afrontar situaciones excepcionales, sino una herramienta al servicio de una dictadura, en abierta contradicci�n con las disposiciones constitucionales y los instrumentos internacionales aplicables a ese pa�s.

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1   Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jur�dica; Derecho a la Vida; Derecho a la Integridad Personal: Prohibici�n de la Esclavitud y Servidumbre; Principio de Legalidad y de Retroactividad; Libertad de Conciencia y de Religi�n; Protecci�n a la Familia; Derecho al Nombre; Derecho del Ni�o; Derecho a la Nacionalidad; y Derechos Pol�ticos. Tampoco autoriza la Convenci�n la suspensi�n de las garant�as judiciales indispensables para la protecci�n de tales derechos.

3  Informe sobre la Situaci�n de los Derechos Humanos en Paraguay, p�gina 17.