CAPÍTULO VI

 DERECHO DE REUNIÓN Y ASOCIACIÓN

A.  El derecho de reunión 

          1.          La Constitución panameña de 1972 en su artículo 37, consagra el derecho de reunión y lo rodea de amplias garantías. 

Los habitantes de la República tienen el derecho de reunirse pacíficamente y sin armas para fines lícitos.  Las manifestaciones o reuniones al aire libre no están sujetas a permiso y sólo se requiere para efectuarlas aviso previo a la autoridad administrativa local, con anticipación de veinticuatro horas.

La autoridad puede tomar medidas de policía para prevenir o reprimir abusos en el ejercicio de este derecho, cuando la forma en que se ejerza cause o pueda causar perturbación del tránsito, alteración del orden público o violación de derechos de tercero.

          2.          Cuando el actual Gobierno de Panamá subió al poder, por medio de un golpe de Estado en 1968, suspendió el derecho de reunión pacífica establecido por el artículo 39 de la Constitución de 1946, entonces vigente.  Con la excepción de las dos principales ciudades de la República, Panamá y Colón, este derecho se restableció en el resto del país en virtud del Decreto de Gabinete No. 341 (Gaceta Oficial, No. 16.480, de fecha 5 de noviembre de 1969).  Cuando la Asamblea General de Corregimientos aprobó la Constitución de 1972, el 11 de octubre de 1972, el artículo 37 (sobre derecho de reunión) teóricamente abolió el Decreto de Gabinete No. 341, restableciendo así el derecho de reunión en toda la República. 

          3.          Con todo, e incluso en la ciudad de David, en la cual el derecho de reunión pacífica había sido reconocido por el Decreto No. 341, el Gobierno no respetó este derecho e intimidó a quienes hubieran querido ejercerlo exiliando a varias personas que habían participado en una reunión pacífica muy publicitada, celebrada en David, el 15 de enero de 1976. 

          La reunión había sido organizada por ciudadanos que representaban a distintos sectores de la Provincia de Chiriquí con el objeto de protestar ciertas políticas económicas y educaciones del Gobierno.  De acuerdo con el testimonio de las personas exiliadas a raíz de su asistencia a esta reunión, los organizadores habían manifestado sus puntos de vista en la prensa y por la radio y habían anunciado la reunión públicamente.  Los funcionarios del Gobierno, civiles y militares fueron invitados a asistir a la reunión que se celebró en la Casa de la Cultura en David, abierta al público.  A la vista de todos, un funcionario de Gobierno tomó nota de todo lo que se dijo y fotografió a los asistentes.  “Ese mismo funcionario había impedido que los medios de comunicación en Chiriquí, diesen noticias o comentarios sobre una reunión que con relación a los mismos problemas se había efectuado algunas semanas antes en esa misma ciudad”.[2] 

B.  El derecho de asociación 

          1.          El artículo 38 de la Constitución de 1972 define así el derecho de asociación: 

          Es permitido formar compañías, asociaciones y fundaciones que no sean contrarias a la moral o al orden legal, las cuales pueden obtener su reconocimiento como personas jurídicas. 

          La capacidad, el reconocimiento y el régimen de las sociedades y demás personas jurídicas se determinarán por la Ley panameña. 

          2.          Partidos políticos 

          La Constitución reconoce la  existencia de partidos políticos.  El artículo 123 estipula que la ley “regulará la formación, funcionamiento y subsistencia de los partidos políticos”.  En virtud del artículo 124 se prohibe “la formación de partidos que tengan por base el sexo, la raza, la religión o que pretendan menoscabar la soberanía nacional o destruir las estructuras democráticas de gobierno”.  El artículo 125 declara que “el Estado podrá fiscalizar y contribuir a los gastos en que incurran las personas naturales y los partidos en los procesos electorales”, si bien la ley “determinará y reglamentará dichas fiscalizaciones y contribuciones, asegurando la igualdad de erogaciones de todo partido o candidato”. 

          Con todo, la libertad de asociación política no tiene realidad concreta por cuanto los partidos políticos existentes al tiempo de las elecciones de 1968 fueron abolidos por el Decreto de Gabinete No. 58, de fecha 3 de marzo de 1969 (Gaceta Oficial, No. 16.314, de fecha 7 de marzo de 1969), y desde la sanción de la Constitución de 1972 el Gobierno no ha considerado oportuno expedir una ley que reglamente el artículo 123 y establezca los partidos políticos. 

          Algunos partidos políticos continúan existiendo y celebrando reuniones, aunque sin carácter legal, pues están sujetos a supresión en cualquier momento y no pueden participar en elecciones como partidos.  Por lo tanto, se desalienta la afiliación a los partidos políticos y su funcionamiento está seriamente limitado como resultado de la política oficial. 

          De acuerdo con una comunicación recibida, el Gobierno disuade a los particulares de participar en los partidos y obstaculiza el derecho de asociación y de asamblea de la siguiente manera: 

Teníamos una Convención programada para ... y habíamos recibido de parte de los dueños de locales opiniones favorables con respecto al alquiler.  Con posterioridad se nos comunicó que no se nos podía alquilar dichos locales lo que nos obligó a posponer la convención.

El domingo pasado teníamos una reunión en ... esa reunión estaba programada para las 10:00 de la mañana, desde las primeras horas de la mañana en los alrededores del teatro se encontraban guardias armados con arreos de combate en forma amenazante...” 

Una de las formas de que se vale el Gobierno en la actualidad es la de recordarle a los militantes ... la represión a que fueron sometidos en 1968, a los directores de los diferentes capítulos provinciales se les ha llamado a sus esposas por teléfono y se les ha dicho que les digan a sus esposos que si acaso han olvidado lo que les ocurrió. ...   En otras ocasiones se ha despedido a los miembros que trabajan en el Gobierno por el delito de asistir a las reuniones del partido.

          Sobre la base de las informaciones recogidas durante la visita in loco y teniendo en cuenta la abolición oficial del reconocimiento legal de los partidos tradicionales, la Comisión concluye que el Gobierno de Panamá ha empleado medidas formales e informales que afectan a los partidos y coartan la libertad de asociación. 

          3.          Sindicatos 

          a.          El artículo 63 de la Constitución de 1972 regula el derecho de la asociación gremial:

          Se reconoce el derecho de sindicación a los empleadores, asalariados y profesionales de toda clases para los fines de su actividad económica y social. 

          El ejecutivo tendrá un término improrrogable de treinta días para admitir o rechazar la inscripción de un sindicato. 

          La Ley regula lo concerniente al reconocimiento por el Ejecutivo de los sindicatos, cuya personería jurídica, quedará determinada por la inscripción. 

          El Ejecutivo no podrá disolver un sindicato sino cuando se aparte permanentemente de sus fines y así lo declare el tribunal competente mediante sentencia firme. 

          Las directivas de estas asociaciones estarán integradas exclusivamente por panameños.

          b.          Sin embargo, se ha alegado que el Gobierno ha adoptado medidas para reprimir algunos sindicatos y que trata de desalentar a los grupos gremiales que no se asocien a la federación de trabajadores apoyada por el Gobierno:   

En septiembre de 1976, cuando se formularon protestas por el aumento de los precios de los alimentos, la lecho y el arroz, se observó la participación de un gran número de grupos gremiales.  En esa época, las cuadrillas del G-2 allanaron y destruyeron las oficinas de los sindicatos inspirados por la Democracia Cristiana, deteniendo a todos sus dirigentes.  Hoy día en Panamá los grupos gremiales están semi-oficialmente obligados a incorporarse a la Federación Sindical, que es la federación gremial bajo control comunista creada por el Gobierno para controlar a los trabajadores agremiados. ...  Los grupos gremiales que se han mantenido independientes de la federación han tenido muchas dificultades, pues sin apoyo oficial es virtualmente imposible obtener una decisión favorable del Ministerio del Trabajo respecto de cualquier cuestión sindical, y no se les reconoce ninguna representación en las instituciones del Gobierno, en las cuales los trabajadores han estado tradicionalmente representados. ...

          c.          Por razones políticas el Gobierno de Panamá presuntamente obstaculiza el derecho de asociación al punto de violar el artículo 63 de la Constitución y las disposiciones del Código de Trabajo que se refieren a la formación de organizaciones gremiales. 

          El artículo 63 de la Constitución tiene expresión parcial en el artículo 352 del Código de Trabajo que dice como sigue: 

          Para admitir o rechazar la inscripción, se tendrá un término improrrogable de treinta días hábiles, que comenzarán a contarse desde el día en que se reciba en el Ministerio la solicitud de inscripción ...

          De acuerdo con la documentación recibida por la CIDH, una organización presentó su solicitud de inscripción aproximadamente hace año y medio; pese a los esfuerzos de los afiliados de este grupo y de las cartas cursadas a las autoridades competentes y al Presidente de la República, su solicitud todavía estaba siendo “estudiada” por el Ministerio de Trabajo en diciembre de 1977.

          Por otra parte, los afiliados han tenido dificultad en obtener la renovación de sus licencias, por cuanto las solicitudes de renovación se deben presentar por intermedio de un gremio oficialmente reconocido.  Presuntamente se quiere obligar a estas personas, que desean constituir su propio sindicato y que han dado cumplimiento a la ley, a afiliarse a un gremio en el cual no tienen fe. 

          De acuerdo con otras informaciones recibidas por la CIDH, el Sindicato de Empleados de Bancos ha venido tratando de obtener su reconocimiento legal durante cinco años, y la omisión de reconocimiento del Gobierno se basa presuntamente en razones exclusivamente políticas. 

          d.          Varios grupos gremiales se han quejado a la CIDH de que la Ley No. 93, de fecha 31 de diciembre de 1976 (Gaceta Oficial, No. 18.245, de fecha 31 de diciembre de 1976), que modifica el Código de Trabajo, representa una política oficial encaminada a favorecer a los patronos y a obstaculizar el derecho de asociación. 

1)       El artículo 6 de la Ley No. 95 prevé excepciones que alientan a las compañías a evitar la suscripción de convenios selectivos de trabajo: 

Las empresas que se constituyan con posterioridad a la fecha de entrada en vigencia de esta Ley, no están obligadas a celebrar Convención Colectiva de Trabajo con la organización de trabajadores correspondientes, dentro de los primeros dos años de operación.  Tampoco están obligadas a celebrar aquellas que aun cuando funcionen al momento de regir la presente Ley, no hayan celebrado convención colectiva todavía. 

          Este artículo, se arguye, autoriza a las empresas, como las dedicadas a la actividad de construcción, a disolverse y a constituirse nuevamente bajo otro nombre, evitando así los convenios colectivos de trabajo y obligando a desintegrar los sindicatos de trabajadores que anteriormente habían logrado reconocimiento oficial al amparo de la primera empresa. 

2)       El artículo 13 de la Ley No. 95 reforma el artículo 218 del Código del Trabajo, que pasa a decir como sigue: 

En los contratos de trabajo por tiempo indefinido, el empleador que comunique despido deberá invocar una de las causales establecidas en el artículo 213. 

Si en el proceso correspondiente el empleador no prueba la causa justificada de despido o la Resolución Privada que lo autoriza, el empleador deberá, a su elección, reintegrar al trabajador o pagar la indemnización establecida en el artículo 225.  En ambos casos el empleador estará obligado al pago de los salarios vencidos desde la fecha de despido hasta la de reintegro o pago de la indemnización correspondiente. 

          Las organizaciones gremiales afirman que las palabras “a su elección” en el artículo antes citado se refieren a una opción que se confiere al trabajador y no al empleador.  De acuerdo con recientes decisiones de la Corte Suprema, según las organizaciones gremiales, se da al empleador la opción de reintegrar al trabajador o pagar la indemnización si no puede justificar el despido en virtud de la Ley.  Estas fuentes señalan que esta interpretación ha permitido a las empresas obstaculizar la actividad de los gremios y el derecho de asociación mediante el despido de dirigentes laborales sin justificación legal, pagándoles seguidamente la indemnización respectiva.  Esta práctica frustra la finalidad, a juicio de estos informantes, de un código de trabajo que exige que el empleador tenga causa legal para el despido y reduce sustancialmente la efectividad de las organizaciones gremiales. 

          4.          Iglesias 

          En sus entrevistas con dirigentes religiosos, organizaciones privadas y particulares, la Comisión Especial no recibió ninguna alegación de interferencia con las libertades de culto o de asociación religiosa.