Guatemala 1993 - Capitulo I

Guatemala es uno de los cuatro países de la región considerados por las Naciones Unidas[1] de más "bajo desarrollo humano", es decir con los indicadores más negativos de distribución del ingreso y de servicios entre la población.[2] Ello ocurre pese a tener un producto bruto per cápita más típico de los países de desarrollo humano "medio".[3]

Dichas condiciones negativas se acentúan en zonas rurales, donde la posibilidad de educación, acceso a servicios de salud, etc., se reduce a aproximadamente la mitad de lo accesible a la población urbana. En 1989 cifras oficiales indicaban que el 77% de las familias estaban debajo de la línea de pobreza, y la pobreza extrema afectaba al 94.4% de la población desocupada y al 66.8% de los que declaraban tener ocupación.

- la desnutrición global en 1987 era del 33.5% y la desnutrición crónica del 57.8% de la población.[6]

- junto con Haití y Paraguay, Guatemala muestra el menor índice de gasto en educación de la región en relación al Producto Bruto Doméstico, siendo de 1.8% en 1985.[8]

- mantiene también la peor tasa de matrícula en educación primaria y secundaria de los países de la región, con excepción de la de Haití. De cada cien niños de 6 a 11 años (tasa neta), sólo 58% concurrían a la escuela en 1980, y las cifras parecen indicar un crecimiento mínimo en 1990. Las tasas neta y bruta (inscritos de todas las edades) de educación primaria no han cambiado prácticamente en la última década. Sin embargo a partir del período 1986-1988 el gasto per capita en educación en términos reales ha ido creciendo significativamente. En la Administración del Presidente Serrano -según datos del Gobierno - el presupuesto educativo se ha duplicado.

- el analfabetismo de la población de 15 años o más de edad es el mayor de todos los países de la región, con excepción de Haití. En 1990, 45 de cada cien adultos no sabían leer ni escribir.

Existe un sistema de latifundio-minifundio que se ha ido extendiendo en la última década y señalando la mayor desigualdad en la distribución de la tierra. El 2.1% de los propietarios poseen el 72% de los tierras cultivables y reciben el 90% del crédito agrícola. Existen en cambio 548.000 minifincas con una extensión promedio de 1.77 manzanas,[9] aproximadamente 3 acres. Estas últimas reciben el 4% del total de crédito agrícola.

Un importante movimiento maya-quiche (la C.U.C., Coordinación de Unidad Campesina) ha sostenido que no se propician iniciativas de ley para la protección legal contra el despojo del campesino, ni para la promoción del acceso amplio a la tierra. Sostienen que no existe normativa que contemple derechos de posesión de la tierra de campesinos que llevan en ella generaciones ancestrales de trabajo y que la Ley de Titulación Supletoria, por su complejidad, discrimina contra el pequeño productor. Que no existe instrumento que garantice el acceso a la tierra de los campesinos, ni legislación que propicie que el jornalero o colono de las grandes fincas pueda tener acceso al cultivo de granos básicos de la tierra "sobrante". Sin embargo --sostiene dicho grupo-- existe una ley obsoleta que grava la tierra ociosa con pagos irrisorios, y un Decreto 11551, Ley de Transformación Agraria, que es únicamente usado con fines electoralistas, y lleva a los campesinos pobres a descombrar las selvas del país, tierras que una vez agotadas rápidamente por la erosión para la agricultura, se convierten en campos de pastura para ganado de grandes propietarios.

Observa el Gobierno al respecto que dicha Ley Decreto 1551 "ha sido el vehículo para que las grandes mayorías en forma gradual vayan obteniendo el acceso a la tierra, habiéndose entregado en base a esa ley 16.101 títulos de propiedad, y que el programa de esta Administración favorecerá a 10.755 familias".[10]

... Porque estamos convencidos de que ninguna situación es tan penosa y exige una mas pronta solución. Muchos son los problemas que aquejan a nuestros hermanos del área rural en su largo calvario de sufrimiento pero la carencia de tierra debe considerarse como núcleo fundamental de todo el problema social de nuestro país.

En su informe sobre el 1er. período constitucional 1987-1992[11], el Procurador de los Derechos Humanos muestra la dinámica de estas condiciones socio-económicas y su impacto sobre la población:

El desenvolvimiento de la actividad económica que se ha analizado y su conclusión en una crisis económica, política y social que hace su aparición a principios de la década de los años ochenta, pone de manifiesto que el estilo de desarrollo que se ha implementado beneficie altamente a terratenientes e industriales, sin que los otros sectores que componen la sociedad guatemalteca hayan sido beneficiados significativamente.

Este estilo de desarrollo posibilitó el crecimiento económico de algunos sectores productivos y de la economía en su conjunto, postergando las necesarias transformaciones estructurales para que este proceso concluyera en desarrollo nacional en beneficio de todos los guatemaltecos.

El latifundio se benefició de la diversificación y modernización del sector agrícola y con ello concentró y centralizó la riqueza generada en ese período; por su parte el minifundio se incrementó cuantitativamente, pero su extensión se redujo. En 1950 existían 300 mil fincas campesinas con un tamaño promedio de 2.5 manzanas, para 1980 se calcularon en 548 mil fincas campesinas con 1.77 manzanas de extensión (promedio). Como resultado de ello el 86% de las familias más pobres del país residían para 1982 en el área rural. ...En este sector (rural) está concentrado más del 60% de la población del país. En 1990, el 83% no obtenía ingresos suficientes para satisfacer sus necesidades básicas.

De las viviendas que existen, más de la mitad no poseen servicios de agua potable y el 63% carecen de letrina. Esta es la razón por la cual se teme que el cólera morbus haga graves estragos en la población pobre del país, y se vuelva endémica en nuestro medio.[12]

Este marco indica que el 80% de la población vive en condiciones de pobreza o sea 8 de los 10 millones de guatemaltecos no cubren sus necesidades básicas y que 5.1 millones son indigentes y están lejos de una vida digna.

II. EL PLAN DE ACCION DE DESARROLLO SOCIAL PREPARADO POR LA PRESENTE ADMINISTRACION

La presente administración que preside el Presidente Jorge Serrano Elías preparó y publicó a principios de 1992 un plan de acción para enfrentar la crisis que vive el país en lo socioeconómico, con especial énfasis en el desarrollo humano, infancia y juventud.[13]

a) Reconoce el Gobierno como principales problemas a enfrentar con cifras oficiales:

- el incremento del desempleo abierto y el subempleo: El empleo formal se redujo de 755 mil posiciones de trabajo en 1980 a 591 mil en 1989; la tasa de desempleo total pasó del 31.2% en 1980 al 41% en 1990, con una caída del salario real. El 42% de la Población Económicamente Activa no tiene ningún grado de instrucción escolar.

- precariedad en la salud: En 1989 la mortalidad de los menores de cinco años llegó a 102 por mil nacidos vivos, y obedeció a las mismas causas de mortalidad infantil: enfermedades diarreicas, infecciones respiratorias agudas y desnutrición.

- deterioro en la nutrición: La desnutrición de los chicos de 6 a 9 años que van a la escuela es del 37%.

- insuficiencia en la educación: De cada 100 niños que empezaron la primaria en 1978, 63 habían desertado en 1984, cifra que se elevaba a 85 % en áreas rurales.

- marginación de la mujer: Por su bajo acceso a la educación (en áreas rurales de cada 100 niñas, sólo 49 se inscribieron en la escuela primaria y la mayoría desertaron antes de completarla debido a que ellas tienden a buscar pareja tempranamente y a tener un número elevado de hijos (seis en promedio), factor que incide en una alta mortalidad materna e infantil.

- menores en circunstancias especialmente difíciles: En la actualidad 1.600.000 niños trabajan para generar ingreso con responsabilidad de mantenerse y de contribuir a su núcleo familiar. Son objeto de violación a sus derechos laborales. El conflicto armado ha dado lugar a la existencia de 150.000 huérfanos y 50.000 viudas, los que sufren todo tipo de problemas. La asignación presupuestaria para programas de asistencia y promoción social fue en 1990 de menos de 2 millones de dólares o sea el 0.4% del gasto público total, lo que representa menos de un quetzal por niño por año.

- depredación de recursos naturales: Guatemala ha ido perdiendo 153.000 hectáreas de bosques por año.

b) Frente a la magnitud de estos problemas el programa de la Administración Serrano para el período 1991-1996 puede sintetizarse así:

En los últimos años, grandes sectores de la población guatemalteca han visto empeorar sus oportunidades de acceso a sus bienes y servicios básicos que les permitirían una vida digna y mayores posibilidades de movilidad social. En este contexto, la política social del Gobierno enfrenta el desafío de contribuir a la integración de la sociedad guatemalteca, para que los ciudadanos compartan en forma más equitativa los beneficios del desarrollo.

La estrategia económica busca, como uno de sus objetivos fundamentales, favorecer la generación de empleo productivo por medio del mantenimiento de las condiciones básicas de la estabilidad, con mercados liberalizados, incentivos adecuados y arreglos institucionales de apoyo. A la estrategia social le corresponde garantizar el mejoramiento y la capacitación de la persona humana (educación, nutrición de madres embarazadas y niños, y cuidado de la salud pública, incluida la infraestructura de agua potable y alcantarillado) que permitan a todos los guatemaltecos crecer dentro de un marco de equidad. En este marco, la política de "Desarrollo Humano, Infancia y Juventud" busca lograr los objetivos siguientes:

Mejorar las condiciones de salud de la población, con énfasis en la niñez y la mujer y preferentemente hacia los grupos en riesgo.

Impulsar el mejoramiento del estado de nutrición y de alimentación de la población guatemalteca.

Reducir al máximo los índices deficitarios de la educación y el analfabetismo.

Fortalecer el acceso de la mujer a la educación y la cultura, la protección de su salud, su incorporación al mercado de trabajo en condiciones de justicia e igualdad, la distribución de responsabilidades familiares y la ampliación de los servicios de apoyo a los grupos de mujeres especialmente necesitadas.

Dar protección y asistencia necesaria a niños y niñas en condiciones particularmente difíciles. Brindar atención inmediata a los menores y a las viudas afectados por el conflicto armado, asegurándoles disponibilidad de alimentos, asistencia médica, educación, asistencia legal y servicios básicos.

Mejorar sustancialmente las condiciones ambientales como vínculo que asegure la supervivencia y el desarrollo de la niñez, especialmente en las áreas de pobreza y pobreza extrema.

c) En tal sentido el Gobierno de Guatemala, para impulsar tales políticas, recurrirá inicialmente a los programas siguientes:

Su esfuerzo está dirigido a atender a la población que fue afectada directamente por el conflicto armado; entre ellos, los refugiados, desplazados, repatriados, desmovilizados, asentados y otros sectores de población, incluyendo la población de la zona de la paz, y familias que permanecieron en sus comunidades y que sufren las mismas condiciones. La población objeto de atención de FONAPAZ suma más de 2.300,000 personas.

Para el quinquenio 1992-1996 el SIMME aspira atender a no menos de 150 mil microempresas con créditos individuales promedio de Q. 3,800.00, lo que representa Q. 575.0 millones en total.

Atiende a comunidades locales con una población menor de 5,000 habitantes, ejecutando proyectos de salud, nutrición, educación, desarrollo agrícola, textiles, artesanales, caminos, abastecimiento de agua y rehabilitación de edificios públicos. Para tales acciones se tiene estimado que el FESS necesitará en el período 1992-1996 Q. 170,000.00 de los cuales el 40% serán recursos internos y el 60% donaciones y préstamos en proceso de negociación.

La cobertura del programa comprende los departamentos de El Quiché, Huehuetenango, San Marcos y El Progreso, particularmente la población que reside en aldeas, caseríos y parajes con menos de 2000 habitantes.

El plan de acción para el desarrollo social incluye acciones y metas especificas según componente para los períodos 1992-1996 y 1997-2000. Mencionamos algunos pocos ejemplos de las múltiples metas establecidas para lograr en cuatro años, para 1996: en salud se propone reducir la mortalidad infantil al 42 por mil y aumentar la asignación presupuestaria al sector salud al 2% del PIB para 1996. En nutrición, entre otros, se propone reducir al 24% los niños desnutridos. En educación se debe aumentar la población adulta alfabeta al 60% y la cobertura primaria al 80% logrando que 58% complete ese ciclo e incorporar los conceptos de paz, democracia y solidaridad en la curricula escolar. En fortalecimiento de la familia, crear no menos de 12.000 hogares comunitarios de cuidado diario en todo el país. En cuanto a menores en circunstancias difíciles, incorporar al 20% de los menores marginales o que trabajan en la calle a programas de capacitación técnica o capacitación laboral. Con relación a menores afectados por el conflicto armado, cubrir al 70% en cuanto a asistencia alimentaria, educativa, médica y legal, documentar y legalizar los casos de desaparición y fallecimiento de los padres. En cuanto al medio ambiente, entre muchas metas se propone para 1996 proveer agua potable al 55% de las comunidades rurales.

Dichas metas propuestas requerirán una inversión global para el período de cuatro años de 7.077 millones de Quetzales o US 1.4 billones (aproximadamente entre el 1.5% y 2.5% del PBI real de esos cuatro años) financiados dos tercios con fondos guatemaltecos públicos y privados, y el resto con fondos externos.

La Comisión ha analizado la información antedicha, teniendo en cuenta lo señalado en el capítulo III de la Convención Americana sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales[14], y también lo señalado en sus artículos 1 y 24 sobre respeto al ejercicio de los derechos y libertades sin discriminación, y sobre igualdad de todas las personas ante la ley y a su protección.

En ese sentido la Comisión comprueba --confirmando la información provista por el Gobierno y por organizaciones no-gubernamentales-- que las diferencias en el goce efectivo de los derechos económicos, sociales y culturales en Guatemala son abismales, y discriminan efectivamente contra grandes sectores de la población y en particular contra los guatemaltecos Maya-Quiché.

Los Estados tienen la obligación de adoptar providencias en la medida de los recursos disponibles para hacer efectivos dichos derechos. Comprueba también la Comisión que los recursos previstos para los programas sociales son una proporción del producto bruto interno que no guarda relación con la magnitud de las desigualdades en la distribución interna. Como lo muestran las propias metas presuntas a obtener en los períodos 1992-96 y 1996-2000, si llegaran a lograrse estas metas las desigualdades seguirán siendo serias y discriminatorias.

Es más, como se ve en las cifras sobre distribución de crédito interno, no sólo es insuficiente la inversión en programas sociales, sino discriminatorio el acceso al crédito, lo que acentúa la desigualdad de oportunidades y las correspondientes tensiones sociales.

[1] Los otros tres son Haití, Honduras y Bolivia.

[2] United Nations Development Programme (UNDP). "Human Development Report 1993" New York-Oxford, Oxford University Press,1993.

[3] Ibid., pp.135/136.

[4] Mesa Lago, Carmelo "Aspectos económicos financieros para la seguridad social en América Latina y el Caribe." Doc. para el Banco Mundial publicado en CEPAL Equidad y Transformación Productiva, Santiago de Chile, 1992. y "Análisis de la Situación del Niño y la Mujer" elaborado por SEGEPLAN y UNICEF, Agosto 1991.

[5] Dato oficial. "Observaciones y Consideraciones del Gobierno de Guatemala al Proyecto de Informe de la CIDH 1991-1992" M. Relaciones Exteriores Guatemala,1993.

[6] Org. Panamericana de la Salud: Condiciones de la Salud en América Latina. Washington D.C. 1990. Sin embargo, en sus observaciones a la versión preliminar del informe, el Gobierno indica que la población cubierta por los servicios de salud es del 54%, 14% por el sector privado, y 40% por el sector público.

[7] Salvo mención en contrario los datos sobre educación provienen de Educación y Conocimiento: Eje de la Transformación Productiva con Equidad. Cepal-Unesco, Santiago de Chile, 1992.

[8] Dato más reciente. Las estimaciones posteriores no parecen mostrar cambios significativos.

[9] Una manzana cubre aproximadamente 2.2 acres.

[10] "Observaciones del Gobierno..." 1993. p.6

[11] Procurador de los Derechos Humanos: "Los Derechos Humanos: un compromiso por la justicia y la paz" 1987-1992, Guatemala C.A. (s/f).

[12] En efecto, en 1992 hubo casi 15.000 casos de cólera duplicando el número de los habidos el año anterior. El Consejo Centroamericano de la Vivienda señaló el 1º de febrero de 1993 que Guatemala es el país con mayor deficit habitacional de Centroamérica, ya que más del cincuenta por ciento de la población carece de vivienda mínima, el 62% de ellas tienen piso de tierra y más de la mitad tienen un solo cuarto por familia, según datos oficiales.

[13] SEGEPLAN op.cit. 1992.

[14] Artículo 26 de la Convención. Los Estados partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados.