ACCESO A LA JUSTICIA PARA MUJERES VÍCTIMAS DE VIOLENCIA
EN LAS AMÉRICAS

 

 

II.        DEFICIENCIAS EN LA RESPUESTA JUDICIAL EN CASOS DE VIOLENCIA CONTRA LAS MUJERES: OBSTÁCULOS PARA CUMPLIR LA OBLIGACIÓN DE DEBIDA DILIGENCIA Y COMBATIR LA IMPUNIDAD

 

A.       Administración de la justicia: ineficacia e impunidad ante casos de violencia contra las mujeres

 

123.          Esta sección analiza la respuesta de la administración de la justicia ante incidentes de violencia contra las mujeres, utilizando como referente las obligaciones internacionales de los Estados.  Si bien la CIDH reconoce los esfuerzos de los Estados por adoptar un marco jurídico y político para abordar la violencia contra las mujeres que incluye una gama de recursos e instancias judiciales de protección, existe una dicotomía entre su disponibilidad formal y su idoneidad para remediar dichos actos de violencia.  La CIDH ha podido constatar que la respuesta judicial ante casos de violencia contra las mujeres es notablemente deficiente y no corresponde a la gravedad e incidencia del problema.

 

124.          En varios países existe un patrón de impunidad sistemática en el procesamiento judicial y en las actuaciones en torno a casos de violencia contra las mujeres debido al hecho de que la gran mayoría de estos casos carece de una investigación, sanción y reparación efectiva.  La impunidad de estas violaciones de derechos perpetúa la aceptación social del fenómeno de la violencia contra las mujeres, el sentimiento y la sensación de inseguridad en las mujeres, así como una persistente desconfianza de éstas en el sistema de  administración de la justicia.  Estas deficiencias se traducen en un número aún ínfimo de juicios orales y sentencias condenatorias que no corresponden a la prevalencia del problema[167].  Este desafío y sus consecuencias fueron identificados de manera uniforme por representantes de los Estados, de la administración de la justicia, de la sociedad civil, del sector académico y por mujeres pertenecientes a diferentes grupos étnicos y raciales que participaron durante la implementación del presente proyecto, y ha sido confirmado mediante la información recibida por la CIDH a través de la aplicación de los mecanismos del sistema interamericano.

 

125.          Igualmente, la CIDH ha podido verificar que la violencia y la discriminación contra las mujeres todavía son hechos aceptados en las sociedades americanas, lo cual se refleja en la respuesta de funcionarios de la administración de la justicia hacia las mujeres víctimas de violencia y en el tratamiento de los casos.  Existe asimismo la tendencia de observar los casos de violencia contra las mujeres como conflictos domésticos que deben ser resueltos sin la intervención del Estado.

 

126.          En esta sección se identifican vacíos, irregularidades y deficiencias en la investigación, juzgamiento y sanción de casos de violencia contra las mujeres y las actuaciones de funcionarios judiciales.  También se examinan los obstáculos que impiden la efectiva protección cautelar del Estado ante actos de violencia inminentes.  Igualmente, se expone una serie de obstáculos que impiden la interposición de denuncias de actos de violencia, sobre todo, el tratamiento inadecuado que pueden recibir las víctimas cuando procuran acceder a instancias judiciales de protección, y se analizan una serie de problemas estructurales identificados dentro de los sistemas de justicia que afectan el procesamiento de casos de violencia contra las mujeres.  Por último, se analizan las necesidades especiales de las mujeres indígenas y afrodescendientes para acceder efectivamente al sistema de justicia. 

 

1.        Vacíos e irregularidades en la investigación de los casos de violencia contra las mujeres

 

127.          La CIDH observa que la investigación de casos de violencia contra las mujeres se ve afectada negativamente por una diversidad de factores.  En primer lugar, se suscitan retrasos injustificados por parte de las instancias encargadas de efectuar la investigación para llevar a cabo las diligencias necesarias, debido a una percepción de estos casos como no prioritarios.  La CIDH ha constatado la falta de investigación de los hechos denunciados producto de la influencia de patrones socioculturales discriminatorios que descalifican a las víctimas y contribuyen a la percepción de estos delitos como no prioritarios.

 

128.          Igualmente, se presentan vacíos e irregularidades en las diligencias per se, que obstaculizan el proceso de juzgamiento y la sanción eventual de los casos.  Se verifican deficiencias como la no realización de pruebas claves para lograr la identificación de los responsables, la gestión de las investigaciones por parte de autoridades que no son competentes e imparciales, el énfasis exclusivo en la prueba física y testimonial, la escasa credibilidad conferida a las aseveraciones de las víctimas y el tratamiento inadecuado de éstas y de sus familiares cuando procuran colaborar en la investigación de los hechos. Este conjunto de problemas y deficiencias en la investigación de casos de violencia contra las mujeres, se traduce en un número bajo de casos en los que se inicia la investigación y se realiza el proceso judicial, los cuales no corresponden al alto nivel de denuncias que se reciben.

 

129.          La CIDH ha encontrado violaciones a la Convención Americana y a otros instrumentos internacionales en relación a retrasos injustificados en la investigación de los hechos en casos de violencia contra las mujeres, los mismos que han sido identificados por la CIDH como un problema crítico en sus informes temáticos.  En el caso de Maria da Penha Maia Fernandes[168], la Comisión determinó la violación de los artículos 8 y 25 de la Convención Americana y del artículo 7 de la Convención de Belém do Pará, y halló la existencia de un retraso injustificado en la investigación de hechos de violencia doméstica debido a que la investigación se había retrasado por 17 años, sin ningún tipo de justificación.  La CIDH estableció que: 

 

Han transcurrido más de diecisiete años desde que se inició la investigación por las agresiones de las que fue víctima la señora Maria da Penha Maia Fernandes y hasta la fecha, según la información recibida, sigue abierto el proceso en contra del acusado, no se ha llegado a sentencia definitiva ni se han reparado las consecuencias del delito de tentativa de homicidio perpetrado en perjuicio de la señora Fernández (…) Concluye la Comisión que desde la investigación policial completada en 1984 existían en el proceso claros y determinantes elementos de prueba para completar el juzgamiento, y que la actividad procesal fue retardada una y otra vez por largos postergamientos de las decisiones, aceptación de recursos extemporáneos, y tardanzas injustificadas.  Asimismo, considera que la víctima y peticionaria en este caso han cumplido con lo pertinente en cuanto a la actividad procesal ante los tribunales brasileños cuyo impulso procesal está en manos del ministerio público y los tribunales actuantes, con los cuales la víctima acusadora ha colaborado en todo momento.  Por ello, la Comisión considera que ni las características del hecho y de la condición personal de los implicados en el proceso, ni el grado de complejidad de la causa, ni la actividad procesal de la interesada constituyen elementos que excusen el retardo injustificado de la administración de justicia en este caso (…)[169]

 

130.          Del mismo modo, en el caso de las Hermanas González Pérez, la Comisión observó que el caso se caracterizaba por la impunidad completa, ya que habían transcurrido más de seis años y el Estado no había procesado ni sancionado a los responsables, ni compensado a las víctimas por las heridas y pérdidas derivadas de estos actos[170].  La Comisión aprovechó la oportunidad para reafirmar un principio de derechos humanos básico y aplicable a las investigaciones de actos de violencia contra las mujeres: el hecho de que las investigaciones deben ser llevadas a cabo por autoridades competentes e imparciales.  Cuando éstas no son llevadas a cabo por autoridades apropiadas y sensibilizadas en materia de género, o estas autoridades no colaboran entre sí, se registran retrasos y vacíos claves en estas investigaciones, los cuales afectan negativamente el futuro del caso.  Como los agresores en estos casos fueron integrantes del ejército, la Comisión expresó que "la investigación se trasladó a la jurisdicción militar, claramente incompetente en razón de la materia y carente de la imparcialidad necesaria para establecer los hechos conforme al debido proceso"[171].  Asimismo, durante sus visitas a México y Guatemala, la Relatoría sobre derechos de las mujeres observó que las autoridades encargadas de las investigaciones de incidentes de violencia contra las mujeres no efectuaban su labor de manera competente e imparcial y que esta falla impactaba la eventual sanción de los casos. 

 

131.          Con respecto a la competencia de las entidades investigativas, durante la visita realizada en 2004 a Guatemala, y su visita de seguimiento en 2006, la Relatoría tomó conocimiento de que tanto la policía nacional civil y el Ministerio Público, como entidades encargadas de investigar casos de violencia contra las mujeres, a menudo no colaboran entre sí intercambiando información y por lo tanto duplican esfuerzos, lo que se traduce en retrasos en la investigación de estos casos.

 

132.          Asimismo, en su informe sobre la situación de Ciudad Juárez, México, la CIDH observó parcialidades y sesgos de género presentes en las actuaciones de los fiscales e investigadores ante casos de violencia contra las mujeres, los cuales descalificaban a las víctimas durante el proceso de investigación:

 

(…) casi al mismo tiempo que comenzara a aumentar la tasa de homicidios, algunos de los funcionarios encargados de la investigación de esos hechos y el procesamiento de los perpetradores comenzaron a emplear un discurso que, en definitiva, culpaba a la víctima por el delito.  Según declaraciones públicas de determinadas autoridades de alto rango, las víctimas utilizaban minifaldas, salían de baile, eran fáciles o prostitutas. Hay informes acerca de que la respuesta de las autoridades pertinentes frente a los familiares de las victimas osciló entre indiferencia y hostilidad[172].

 

133.          A la fecha de elaboración del presente informe, la CIDH ha admitido ocho peticiones en las que los peticionarios alegan retrasos injustificados en la investigación de asesinatos de mujeres en la localidad de Ciudad Juárez, México y en Guatemala. [173]  Cada petición alega un retraso en la investigación de los hechos de aproximadamente cinco años sin la identificación y sanción de un posible responsable.  El informe de la Comisión sobre la situación de violencia contra las mujeres en Ciudad Juárez destacó que las investigaciones de estos asesinatos y otros delitos estaban plagadas de irregularidades y se caracterizaban por su lentitud[174].

 

134.          Por otr parte, la CIDH ha tomado conocimiento de la proliferación de incidentes hacia los familiares de las víctimas de violencia contra las mujeres.  Estos  reciben un trato inadecuado cuando procuran obtener información sobre la investigación de los casos y cuando intentan colaborar en estos procesos.  Este tratamiento vulnera su derecho de acceso a la justicia y los artículos 1 y 2 del Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley de las Naciones Unidas, que establece que en el desempeño de sus deberes los funcionarios "respetarán y protegerán la dignidad humana y mantendrán y defenderán los derechos humanos de todas las personas".

 

135.          Otro tipo de retrasos de los cuales la CIDH ha tomado conocimiento suceden cuando las mujeres víctimas de violencia son reportadas como desaparecidas y las autoridades cometen dos clases de violaciones: 1) no proceden a buscar a la víctima con celeridad y 2) la descalifican y culpabilizan por sus acciones y, por lo tanto, la señalan como no merecedora de acciones estatales para localizarla y protegerla.  Este tipo de acciones estatales son particularmente graves en el caso de menores de edad.  La Comisión ha tomado conocimiento de este tipo de situación mediante el procesamiento de casos individuales relacionados con la situación de Ciudad Juárez en México, y Guatemala, así como a través de su visita a estos países.

 

136.          En relación con los vacíos e irregularidades que afectan las investigaciones de casos de violencia contra las mujeres, la CIDH ha constatado que durante la investigación de la gran mayoría de estos casos no se recopilan pruebas fundamentales para el debido esclarecimiento de los hechos.  Por un lado, la CIDH ha identificado la ausencia de pruebas físicas, científicas y psicológicas para establecer los hechos, lo cual se traduce en el estancamiento de los casos por falta de prueba.  Por otro lado, la CIDH ha constatado que la mayoría de los esfuerzos para recopilar evidencia probatoria de actos de violencia contra las mujeres se enfocan en la prueba física y testimonial, en detrimento de otros tipos de prueba que pueden ser cruciales para establecer los hechos como la prueba psicológica y científica.  La CIDH asimismo observa la carencia de protocolos que describan la complejidad probatoria de estos casos así como el detalle de las pruebas mínimas que es preciso recopilar para proporcionar una fundamentación probatoria adecuada.

 

137.          Por ejemplo, durante la reciente visita de seguimiento de la Relatoría a Guatemala, sus integrantes se reunieron con las unidades de la Fiscalía encargadas de investigar distintos delitos contra las mujeres, incluyendo los delitos de violencia intrafamiliar.  Los fiscales comentaron el énfasis prioritario que se asigna a la constatación médica de lesiones físicas para probar agresiones dentro del contexto doméstico.  En su informe sobre el impacto del conflicto armado en las mujeres colombianas, la CIDH también observó su preocupación sobre la "cadena de custodia"[175] en casos de violencia y su énfasis exclusivo en preservar pruebas de carácter físico.

 

138.          La CIDH ha verificado la necesidad de considerar pruebas más allá de la constatación médica de lesiones físicas y la prueba testimonial para poder fundamentar casos de violencia contra las mujeres, sobre todo los casos de violencia sexual.  Las Reglas de Procedimiento y Prueba de la Corte Penal Internacional se pronuncian sobre factores que pueden inhibir a una víctima de resistir físicamente una agresión sexual, aún cuando no ha consentido al acto, y cómo estos factores deben ser considerados en un proceso judicial[176].  De acuerdo a las reglas, estos factores pueden incluir: "la fuerza, la amenaza de la fuerza, la coacción o el aprovechamiento de un entorno coercitivo" que hayan disminuido la capacidad de la víctima para dar un consentimiento "voluntario y libre"[177]. Igualmente, la Corte Europea de Derechos Humanos en el caso de M.C. v. Bulgaria, aduce una serie de circunstancias que pueden inhibir la resistencia física de la víctima, incluyendo el ambiente de coerción creado por el agresor, lo cual se traduce en la inexistencia de prueba directa y testimonial de la agresión sexual[178] .  Por tanto, informes médico-legales que se limitan a observaciones físicas, como la determinación de la integridad del himen de la víctima, son sólo una parte del conjunto de pruebas que deben ser evaluadas para esclarecer los hechos en un caso de violencia sexual[179].

 

139.          La CIDH asimismo ha tomado conocimiento de las demoras en tomar pruebas después de la agresión, lo que presenta desafíos claves, sobre todo en materia probatoria, ya que el paso del tiempo dificulta la obtención de prueba testimonial idónea, y afecta la posibilidad de realizar pruebas periciales.  Asimismo, se reporta la no incorporación de evidencias proporcionadas por las víctimas o por familiares de las víctimas a los expedientes en casos de violencia contra las mujeres y la negación de los Estados de proveer información sobre el proceso de investigación.  Adicionalmente se registra una recopilación y procesamiento parcializados de las evidencias y una ausencia de personal capacitado y especializado para conducir las pruebas y los peritajes necesarios en estos casos.

 

140.          Durante las reuniones de trabajo organizadas por la Relatoría sobre derechos de las mujeres, se presentó un ejemplo importante de El Salvador, en el que se discutieron los resultados de un estudio llevado a cabo por la organización no gubernamental Las Dignas, el cual concluye que la gran mayoría de las investigaciones de delitos sexuales no tienen una naturaleza científica y existe una carencia notable de protocolos y metodologías para la investigación de estos delitos[180].

 

141.          Por otro lado, los sistemas de justicia no protegen de manera suficiente la dignidad y la privacidad de las víctimas dentro del proceso de investigación.  Las víctimas llegan a ser revictimizadas por una falta de sensibilidad ante su situación de víctimas, su sexo y la gravedad de los hechos alegados.  Durante las reuniones de trabajo organizadas por la Relatoría sobre derechos de las mujeres, se presentó el ejemplo de Nicaragua, donde se discutió que la autoridad que recibe la denuncia original, generalmente la policía, solicita que la víctima acuda al Instituto de Medicina Legal y a un psicólogo para que pronuncien dictámenes, pero que por lo general éstos son descalificados por el agresor, quien por su parte ordena la realización de varios exámenes alternativos[181]. En Honduras, una investigación describe este problema de la siguiente manera:

 

La doble victimización de las mujeres que inician acciones por delitos sexuales es evidente desde el momento inicial de interposición de la denuncia ante las autoridades, las cuales se tramitan sin las condiciones físicas necesarias para asegurar la privacidad y seguridad de la denunciante.  En su mayoría estas declaraciones se realizan en espacios abiertos donde la mirada y curiosidad de personas ajenas a la investigación refuerzan la vulnerabilidad a la que ya está expuesta la denunciante.  Por otro lado, es absolutamente incomprensible que un testimonio o declaración deba rendirse 6 veces ante distintos actores que si bien pertenecen a distintas instituciones conforman el mismo sistema del proceso penal [182].

 

142.          Asimismo, los establecimientos donde las víctimas reciben apoyo no siempre garantizan su privacidad y éstas tienen que esperar largos períodos de tiempo para recibir atención.  Las víctimas son interrogadas por varios funcionarios en público – entre otros, uno o dos policías, un fiscal, un doctor de medicina forense, una secretaria, un juez, un abogado de defensa - y las víctimas no son informadas sobre el proceso judicial en general.

 

143.          Estos problemas son analizados por una investigación efectuada por el Observatorio para Una Vida Libre de Violencia en el Ecuador, con el apoyo del Consejo Nacional de Mujeres y el Fondo de Justicia y Sociedad (ESQUEL-USAID), en la que se realizó el seguimiento de 50 casos de delitos sexuales y de violencia intrafamiliar en cinco localidades del Ecuador[183].  Entre sus resultados principales se encuentran que muchas de las víctimas se sienten maltratadas por el sistema de  administración de la justicia, porque al denunciar los hechos tienen que someterse a varios exámenes invasivos y ofrecer su testimonio repetidas veces.  Por otro lado, la mayoría de los casos de violencia intrafamiliar y abuso sexual son cometidos en la esfera privada y sin evidencias materiales, contándose sólo con la palabra de la víctima contra la del agresor.  En estos casos el sistema de justicia se inclina a creerle más al agresor.  Asimismo, los exámenes medico-legales no siempre contribuyen al establecimiento de la verdad por la falta de capacitación en casos de violencia contra las mujeres y la consiguiente interpretación subjetiva de los profesionales.

 

144.          Por otra parte, la CIDH ha observado principios aplicables a la judicialización de casos de violencia contra las mujeres, los cuales otorgan un amplio margen a los fiscales para decidir cuáles delitos investigan o no, lo que se presta a la influencia de patrones socioculturales discriminatorios en la decisión de cuáles delitos de violencia contra las mujeres deben investigar.  La Comisión analizó esta situación en su informe sobre el impacto del conflicto armado en las mujeres colombianas, en el que varias fuentes, incluida la Defensora Delegada para la Niñez, las Mujeres y la Familia, compartieron con la Relatoría su preocupación acerca de la incorrecta aplicación del principio de oportunidad, el cual otorga a los fiscales de conocimiento la facultad de decidir de acuerdo a criterios generales cuáles delitos investigan o no en los casos de violencia contra las mujeres[184].  El grado de discrecionalidad otorgado en ocasiones a los fiscales  facilita que en la decisión de investigar un delito, sus creencias y actitudes personales desempeñen un papel fundamental. 

 

145.          La aplicación incorrecta por las fiscalías del principio de oportunidad en algunos países ignora la situación de vulnerabilidad y de desprotección en la que se encuentran las víctimas de violencia, así como el silencio que puede rodear estos incidentes por miedo a represalias por parte del agresor y el miedo de la víctima a la estigmatización pública.  Esta situación y los peligros de ofrecer este amplio margen de discrecionalidad fueron mencionados por las expertas y los expertos durante las reuniones de trabajo organizadas por la Relatoría sobre derechos de las mujeres en discusiones sobre Paraguay[185] y Guatemala[186].  Asimismo, una investigación del sistema penal en Chile y el tratamiento de casos de violencia contra las mujeres describe el problema de la siguiente manera:

 

Los fiscales parecen estar llevando a juicio oral solamente aquellos casos en que consideran que existe la certeza de obtener una condena.  En consecuencia, las consideraciones del fiscal para ir a juicio podrían recaer en la mayor o menor aptitud de la prueba de un caso frente la perspectiva de ser ganado, más que en la gravedad de los hechos investigados, criterio que es muy cuestionable, ya que por ejemplo en el caso de los delitos sexuales, por las características de su comisión, nunca constituyen un caso a ser ganado con certeza.  De esta forma, el interés de obrar sobre seguro no ha empujado a la institucionalidad a resolver en forma más adecuada estos delitos, que por su naturaleza, son distintos al resto[187].

 

146.          Del mismo modo, investigaciones relacionadas con la situación en Chile, Honduras, Ecuador y Guatemala, revelan que el porcentaje de casos de delitos sexuales llevados a juicio es notoriamente bajo en estos países y destacan entre las razones de ese bajo número, la ineficacia de las investigaciones realizadas por el ministerio público y la tendencia a llevar a juicio solamente aquellos casos en los que se considera que se cuenta con suficientes pruebas para lograr sentencias condenatorias[188].  Se mencionan como problemas persistentes el hecho que los ministerios públicos se conforman con pruebas como informes médicos de constatación de lesiones físicas y pruebas testimoniales, sin llevar a cabo "una eficiente recopilación de medios probatorios para la comprobación y reconstrucción fáctica del delito" y existe muy poca protección otorgada a las víctimas y testigos durante el proceso.  De igual modo, en Bolivia, una investigación sobre la discriminación contra las mujeres dentro del sistema de administración de la justicia revela que los fiscales tienden a asociar la violencia sexual con la violencia física, lo cual termina minimizando la gravedad de la agresión sexual[189].  

 

2.         Deficiencias en el juzgamiento y sanción de los casos de violencia contra las mujeres

 

147.          Además de las deficiencias en materia de investigación, la CIDH observa con preocupación la ineficacia de los sistemas de justicia para juzgar y sancionar los casos de violencia contra las mujeres.  La Comisión ha constatado que ciertos patrones socioculturales discriminatorios influyen en las actuaciones de los funcionarios en todos los niveles de la rama judicial, lo que se traduce en un número aún ínfimo de juicios orales y sentencias condenatorias que no corresponden al número elevado de denuncias y a la prevalencia del problema. La CIDH ha podido verificar que la violencia y la discriminación contra las mujeres todavía son hechos aceptados en las sociedades americanas, lo cual se ve reflejado en la respuesta de los funcionarios de la administración de la justicia hacia las mujeres víctimas de violencia y en el tratamiento de los casos.  Existe asimismo una tendencia a considerar los casos de violencia contra las mujeres como conflictos domésticos, privados y no prioritarios que deben ser resueltos sin la intervención del Estado. 

 

148.          Las siguientes dos frases expresadas durante las reuniones de trabajo organizadas por la Relatoría resumen el parecer de la mayoría de las expertas y expertos consultados durante la implementación de este proyecto, sobre la fuerte barrera estructural que representa la cultura cuando las mujeres denuncian hechos de violencia en sus países:

 

La cultura patriarcal es parte de la formación de la mentalidad de gran parte de los pueblos, de forma que la violencia contra las mujeres es en realidad el síntoma y no la enfermedad.  Las mujeres sólo tendrán igualdad de acceso a la justicia, y la violencia contra la mujer sólo será eliminada, cuando se construya una mentalidad que las conciba como iguales y no como inferiores, pues ésta es la causa estructural de la violencia contra las mujeres[190].

 

Los cambios son buenos, pero no hemos transformado nuestra sociedad[191].

 

149.          La jurisprudencia de la CIDH ha reconocido la existencia de este problema cultural y su influencia en las actuaciones de los funcionarios judiciales, y ha esgrimido la obligación de los Estados de enfrentar este problema en forma adecuada. Como se señala anteriormente, en el caso de Maria da Penha Maia Fernandes[192], la CIDH aplicó la Convención de Belém do Pará  y encontró que además de las violaciones en el caso individual, existía en Brasil un patrón de tolerancia estatal hacia casos de violencia doméstica, que se traducía en una ineficacia judicial para investigar y sancionar los casos.  La Comisión enfatizó que el deber del Estado de ejercer debida diligencia va más allá de su deber de sancionar y sentenciar, incluyendo también su deber de "prevenir estas prácticas degradantes"[193].

 

150.          En el cuestionario[194] distribuido a los Estados por la CIDH sobre el tema de este informe se preguntó en el inciso 7 cuáles habían sido los mayores logros y desafíos en la implementación de las leyes y políticas públicas para prevenir, sancionar y erradicar la discriminación y la violencia contra las mujeres.  En sus respuestas, varios Estados  destacaron el problema cultural como un desafío influyente en las actuaciones de los funcionarios estatales, describiéndolo de la siguiente manera:

 

La aceptación cultural y silenciosa de la dominación masculina[195].

 

El obstáculo más recurrente para la prevención, protección y sanción de la violencia es la persistencia de imaginarios sexistas, donde la violencia contra las mujeres, tiene un alto grado de permisividad[196].

 

Los estereotipos, actitudes y expectativas de la sociedad hacia las mujeres continúa siendo un desafío[197].

 

Mantener las acciones de capacitación y actualización del personal policial y judicial para erradicar las prácticas sexistas que restringen el ejercicio del derecho a la justicia de personas afectadas por la violencia[198].

 

Un desafío crucial que enfrenta la Oficina de Violencia contra la Mujer es uno de percepción.   Históricamente, el sistema de justicia criminal ha tratado la violencia contra las mujeres como un asunto privado y familiar.  Solo en las últimas dos décadas se ha reconocido el crimen de violencia contra la mujeres como un delito que requiere la fuerza y atención del sistema de justicia criminal (…) Otro desafío confrontado por la Oficina de Violencia Contra la Mujer es abordar el ciclo de la violencia contra la mujer.  Muchos Estados están comenzando a reconocer el impacto de la violencia doméstica en los niños.  Numerosos estudios han notado el impacto que el presenciar violencia doméstica tiene en los niños. Estos estudios indican que los niños expuestos a violencia doméstica exhiben frecuentemente mayores niveles de problemas de comportamiento, sociales y emocionales que los niños que no han presenciado ese tipo de violencia[199]. 

 

Implementación de las siguientes medidas, como elemento (sic) clave para prevenir, sancionar y erradicar la discriminación y la violencia contra la mujer: (…) e) erradicar definitivamente conceptos y valoraciones discriminatorios en las leyes, por ejemplo, en delitos sexuales conceptos tales como la castidad, honestidad, o la posibilidad de que cese la acción penal si el victimario contrae matrimonio con la victima; f) formar a los operadores del sistema de justicia (Agentes del Ministerio Público, policías, médicos legistas, servidores públicos y peritos) en el respeto de los derechos humanos de las mujeres y la observancia de la perspectiva de género; g) incluir la perspectiva de género en la formación curricular desde la formación inicial de los niños y las niñas así como fomentar la creación de políticas públicas libres de estereotipos de género y de sexismos (…) La permanencia y la legitimación de la violencia familiar se debe en gran medida a las prácticas culturales subyacentes de las relaciones de género, mismas que comúnmente se basan en “mitos, estereotipos de inferioridad, dominio, abnegación y control de las mujeres frente a los hombres” [200]

 

En la realidad de nuestro país, se evidencia que el avance normativo viene siendo mayor que los cambios generados en los patrones socioculturales de género en las familias peruanas.  En efecto, estos patrones convertidos en creencias, mitos y prejuicios, continúan influyendo en la construcción de la identidad masculina y femenina, estableciendo papeles diferenciados y estatus desiguales en ambos géneros, constituyéndose en obstáculos para la relación democrática dentro de las familias, limitando el adelanto de las mujeres en todas las etapas de su ciclo de vida[201]. 

 

Los desafíos incluyen creencias culturales, la educación religiosa sobre los papeles de los hombres y las mujeres, la ambivalencia de las víctimas de abuso de buscar remedios y la ausencia de recursos financieros y humanos[202].

 

Creencias culturales que perpetúan los estereotipos de género que resultan a veces en violencia y discriminación contra las mujeres[203].

 

151.          La CIDH también ha verificado la influencia de un conjunto de valores socioculturales y nociones basadas en la inferioridad de las mujeres, por sus diferencias biológicas y capacidad reproductiva, que afectan negativamente el procesamiento de sus casos dentro de los sistemas judiciales, e influyen en la percepción del problema como no prioritario y perteneciente al ámbito privado[204].  Estos patrones socioculturales discriminatorios afectan las actuaciones de los abogados, fiscales, jueces y funcionarios de la administración de la justicia en general, así como de la policía.  La Convención de Belém do Pará y la CEDAW han afirmado el vínculo que existe entre la violencia contra las mujeres y la discriminación, y la forma en que ciertos estereotipos y prácticas sociales y culturales basados en el concepto de que las mujeres son inferiores a los hombres, pueden influenciar negativamente las acciones de los funcionarios públicos[205]. 

 

152.          El problema de la discriminación basada en el género en las actuaciones judiciales ha sido descrito por expertas y magistradas de la región de la siguiente forma:

 

La mayor parte de las representantes de los gobiernos de la región, de las ONG y los estudios regionales y por países, concuerdan con la afirmación anterior y con el hecho de que la gran mayoría de los problemas en la aplicación de las leyes de violencia doméstica y los más graves provienen de las creencias y valores patriarcales de las autoridades llamadas a hacerlas; creencias y valores – reconocidos o no, conscientes o no – tales como: la violencia doméstica es un problema privado, la familia debe mantenerse siempre unida, quien recibe maltrato es porque lo provoca, etc.[206].

 

La clara tendencia a emitir normas orientadas a eliminar la discriminación y proteger los derechos fundamentales de todas las personas no coincide con la tendencia judicial a tomar decisiones sustentadas en sistemas morales y religiosos en los que se privilegia lo formal sobre lo sustancial y los derechos se interpretan de manera restrictiva, reproduciendo las raíces de la discriminación y de la inequidad en la región[207].

 

153.          Este problema también ha sido descrito y analizado en investigaciones llevadas a cabo a nivel nacional por los propios sistemas de justicia, como por ejemplo, en una investigación sobre el sistema de justicia en Bolivia ordenada por los mismos magistrados de la Corte Suprema de Justicia[208].  La investigación revela que la discriminación contra las mujeres existe en todas las actuaciones de los jueces, abogados y litigantes, tanto hombres como mujeres en diferentes esferas, en particular en los casos de violencia intrafamiliar y casos de violencia sexual[209].  La investigación expresa que:

 

Los porcentajes de sesgo de género encontrados son importantes, los cuales subyacen en la normativa discriminatoria vigente, y en la cultura androcéntrica expresada por jueces y juezas, abogados, abogadas y litigantes hombres y mujeres que asumen como natural la superioridad de los hombres, que practican y legitiman la violencia.  Ideología que trasciende del ámbito privado al público-profesional en actitudes y argumentos de fallos judiciales en los que en forma asimétrica valoran la conducta de hombres y mujeres, en los fundamentos tanto de hecho como de derecho por parte de los abogados/as y litigantes[210].

 

154.          La investigación realizada en Bolivia también revela que en el 100% de los casos relacionados con la violencia sexual existe discriminación basada en el género.  Explica que el juzgamiento de los casos se basa en consideraciones morales y de buenas costumbres, en lugar de una perspectiva de protección de los derechos humanos de las víctimas, y se prioriza la investigación de delitos patrimoniales y económicos contra las mujeres, en lugar de actos violentos.  Igualmente, una investigación encargada por la Corte Suprema de Justicia del Paraguay[211] revela distintos niveles de discriminación en el procesamiento de casos de violencia contra las mujeres, particularmente por parte de fiscales hombres y mujeres y por los juzgados de paz, que no demuestran la sensibilidad necesaria ante las denuncias interpuestas por las víctimas en actos de violencia doméstica:

 

Cobra también fundamental importancia la inmediación del juez/jueza para la aplicación eficaz de la ley.  Impresiona la frustración de las victimas de violencia doméstica entrevistadas, al relatar que su denuncia es recibida insensiblemente en los Juzgados de Paz.  Este desaliento aumenta cuando la denuncia no es escuchada o recibida por el Juez/a, cuando se le hacen preguntas inadecuadas, o cuando no se le hace ninguna pregunta, y aunque en ninguna parte exista constancia, quizás sea una de las explicaciones al abandono frecuente de la causa.  Para realizar la denuncia la víctima ha tenido que superar circunstancias, muchas veces inimaginables para una tercera ajena y extraña a su dolor y es muy importante que reciba la atención y orientación calificada, paciente, directa y respetuosa del juez/a, pues valorar la credibilidad de la denuncia, facultad del juez, depende exclusivamente de la inmediación[212].

 

155.          La influencia de patrones socioculturales discriminatorios puede dar como resultado una descalificación de la credibilidad de la víctima durante el proceso penal en casos de violencia y una asunción tácita de responsabilidad de ella por los hechos, ya sea por su forma de vestir, por su ocupación laboral, conducta sexual, relación o parentesco con el agresor, lo cual se traduce en inacción por parte de los fiscales, policías y jueces ante denuncias de hechos violentos.  Esta influencia también puede afectar en forma negativa la investigación de los casos y la valoración de la prueba subsiguiente, que puede verse marcada por nociones estereotipadas sobre cuál debe ser el comportamiento de las mujeres en sus relaciones interpersonales[213].

 

156.          La Relatoría, en su informe sobre la situación de Ciudad Juárez, describió la forma en que pueden operar estos patrones socioculturales en las actuaciones judiciales y de la policía [214].  El informe analiza que casi al mismo tiempo que comenzaba a aumentar la tasa de homicidios, algunos de los funcionarios encargados de la investigación de estos hechos y del procesamiento de los agresores, comenzaron a emplear un discurso culpando a la víctima por el delito.  El informe expone que: "según declaraciones públicas de determinadas autoridades de alto rango, las víctimas utilizaban minifaldas, salían de baile, eran "fáciles" o prostitutas. Existen informes acerca de que la respuesta de las autoridades pertinentes frente a los familiares de las víctimas osciló entre indiferencia y hostilidad”.[215]  Igualmente, la CIDH ha admitido ocho casos en los que se alega la existencia de este tipo de actitudes por parte de los funcionarios judiciales hacia las presuntas víctimas mujeres de actos de violencia[216].  

 

157.          La CIDH asimismo ha tomado conocimiento de la interpretación  discriminatoria de evidencias en casos de violencia contra las mujeres, mediante el procesamiento de peticiones individuales ante el sistema interamericano, audiencias temáticas e investigaciones sobre el tema[217].  Por ejemplo, en el informe de Maria da Penha Fernandes, la Comisión describe que la aceptación por parte de los funcionarios estatales de la violencia doméstica influye negativamente en este caso, al no tomar en cuenta durante el proceso legal elementos claros y determinantes de prueba revelados en la investigación policial, retrasando injustificadamente la sanción del agresor [218]. 

 

158.          Igualmente, la CIDH ha tomado conocimiento de una serie de presunciones y criterios influenciados por creencias personales utilizados por los fiscales para determinar la existencia de pruebas suficientes para fundamentar investigaciones de casos de violencia contra las mujeres, que tienen un impacto discriminatorio en las mujeres.  Por ejemplo, una gama de expertas manifestaron durante las reuniones de trabajo organizadas por la Relatoría sobre derechos de las mujeres una preocupación constante ante la poca credibilidad que los fiscales y representantes del ministerio público otorgan a las víctimas en casos de violencia, y asumen que la retractación de una denuncia por parte de la afectada es reveladora de su credibilidad.  La CIDH ha observado que este tipo de conclusión exhibe un desconocimiento de los motivos que pueden llevar a una víctima de violencia a desistir de colaborar en este tipo de casos, que incluyen la estigmatización por parte de la sociedad, su dependencia económica y el temor a represalias[219].  Las investigaciones llevadas a cabo en Chile y Honduras incluyen ejemplos ilustrativos de este problema: 

 

Las razones que estarían incidiendo en la escasa realización de juicios se pueden explicar, en parte, a través de un mal manejo de las características particulares que presenta la investigación de los delitos sexuales en general y las de las víctimas de ellos en particular, especialmente a la hora de evaluar su credibilidad.  Así, por ejemplo, es ilustrativa la situación que se produjo respecto a dos niñas menores de 12 años, agredidas sexualmente durante varios años por su padre. Los peritajes del SML (Servicio Médico Legal) mostraban claros signos de actividad sexual. Los peritajes psiquiátricos indicaban abuso sexual y todas las declaraciones con los profesionales de la Unidad de Víctimas mostraban un uso severo de la violencia.  El imputado fue sometido a prisión preventiva por largo tiempo y a medida que los meses pasaron y faltó el sustento económico, las niñas se retractaron de sus declaraciones en el CAVAS.  La fiscalía determinó no llevar el caso a juicio y terminarlo por “la facultad de no perseverar”.  La lógica fue que las niñas mentían y no se las podía llevar a juicio.  Diferente opinión sostuvo la Unidad de Víctimas, la que era de la opinión de ir a juicio, sin las niñas, puesto que había suficientes pruebas periciales[220].

 

Las fiscales entrevistadas en Tegucigalpa han expuesto como un problema la continuidad de los casos el “abandono” de las denunciantes; esto se vincula entre otros factores a la falta de recursos económicos para movilización y transporte individual y de testigos, intimidación o amenazas por parte del denunciado o el uso de vías extrajudiciales para dirimir el conflicto familiar como ser mediación ante otras instancias. En tal sentido consideramos que estos casos no deberían nominarse abandonados, puesto que las debilidades del sistema respecto a la doble victimización y las dificultades de acceso gratuito y en igualdad de condiciones a la justicia, son las que obstaculizan con mayor frecuencia el seguimiento y la culminación de los procesos indicados[221].

 

159.          Durante las reuniones de trabajo, la Relatoría fue informada de frases y conceptos utilizados por los jueces en el juzgamiento de casos de violencia contra las mujeres que evidencian parcialidad en el procesamiento de estos casos favoreciendo al agresor.  Una representante de la Defensoría de la Mujer de Costa Rica, en la reunión de expertas y expertos organizada por la CIDH sobre América Central, presentó como ejemplo un caso documentado en el que una mujer denunció una violación y el juez llegó a la conclusión que: "las únicas víctimas en este caso fueron los agresores sexuales, quienes no sabían que atacaban a una mujer con problemas mentales"[222].  Entrevistas llevadas a cabo por el Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la Prevención del Delito y el Tratamiento del Delincuente (en adelante "ILANUD") en el contexto de sus proyectos para promover la incorporación de género en las actuaciones de la administración de justicia, revelan que las juezas mujeres pueden temer adoptar decisiones a favor de mujeres agredidas para que no se les acuse de "feministas" o ellas mismas tener que enfrentar sus situaciones de abuso[223].  En este mismo sentido, los jueces hombres temen verse afeminados o poco hombres[224].

 

160.          Una investigación llevada a cabo en el Ecuador sobre la forma en que se procesan casos relacionados con los derechos de las mujeres en el sistema penal, en la que se llevó a cabo una serie de entrevistas a los operadores y abogados de los servicios legales sobre el tipo de valoración de la prueba por parte de los jueces, asevera que: "los jueces no miran el problema de delitos sexuales o de un delito intrafamiliar como cualquier otro, o sea, no le dan la importancia que le dan a un caso de droga o asesinato, no le dan igual trato"[225].  Una de las abogadas entrevistadas manifestó lo siguiente:

 

La edad, sin lugar a dudas.  Nosotras tuvimos la experiencia con una jueza que supuestamente está supersensibilizada (…) pero esta misma jueza hace unos años, desestimó una denuncia de violencia porque hubo consentimiento de la víctima cuando la niña era sordomuda y tenía 12 años.  Entonces sí hay cargas emotivas culturales[226].

 

161.          Entre otras deficiencias y peligros, la CIDH ha expresado su preocupación ante el hecho de que una diversidad de órganos judiciales promueven principalmente el uso de la conciliación durante el proceso de investigación como método para resolver delitos de violencia contra las mujeres, sobre todo la intrafamiliar[227].  Es de reconocimiento internacional que la conciliación en casos de violencia intrafamiliar no es recomendable como método para resolver estos delitos[228].  Un gran número de expertas y organismos internacionales han identificado los peligros del uso de la conciliación como método para resolver casos de violencia, sobre todo la violencia doméstica[229].  Han manifestado que al hacer este delito conciliable, el delito se vuelve sujeto de negociación y transacción entre la víctima y el victimario.  La conciliación asume que las partes involucradas se encuentran en igualdad de condiciones de negociación, lo cual generalmente no es el caso en el ámbito de la violencia intrafamiliar.  En varios países ha quedado claro que los acuerdos realizados en el marco de mediación aumentan el riesgo físico y emocional de las mujeres por la desigualdad en las relaciones de poder entre la víctima y el agresor[230].  Los acuerdos generalmente no son cumplidos por el agresor y éstos no abordan las causas y consecuencias de la violencia en sí[231].

 

162.          Por lo tanto, la CIDH destaca la necesidad de reformar la cultura judicial de una manera sostenible como una precondición para que las mujeres puedan obtener un acceso de jure y de facto a la justicia.  Para ello, la Comisión enfatiza la importancia de fortalecer y promover la creación de programas de capacitación para funcionario/as públicos, judiciales y policiales, así como también para agentes comunitarios.  A pesar de la proliferación de los programas de capacitación orientados a funcionarios de la administración de la justicia y de la policía[232], la CIDH observa que el impacto de estos programas ha sido heterogéneo y que muchos no han tenido un impacto sostenible y carecen de los mecanismos de institucionalización y vigilancia necesarios para poder lograr cambios significativos.  Los presentes desafíos en el impacto de estos programas han sido descritos como sigue:

 

Los programas de capacitación dirigidos a policías, jueces, juezas y funcionarios y funcionaras judiciales han demostrado en la practica sus grandes limitaciones y poca efectividad, ya que no han estado acompañados de cambios organizativos, presupuestarios, normativos, mecanismos de monitoreo y evaluación que garanticen que la implementación de los mismos no dependa exclusivamente de voluntades personales y que conlleven niveles de institucionalización que se traduzcan en cambios sustanciales de las practicas y en verdaderas transformaciones culturales[233].

 

163.          La CIDH destaca la necesidad de que estos programas cuenten con los mecanismos de institucionalización y efectividad necesarios para lograr cambios sostenibles.  Para ello, los Estados deben adoptar medidas para sancionar a los funcionarios públicos que vulneran los derechos de las mujeres durante el proceso penal.  Igualmente, la Comisión destaca la necesidad de capacitar a la población sobre el problema de la violencia contra las mujeres desde una edad temprana y formativa, para evitar la creación de estereotipos que subordinen a las mujeres.

 

164.          Resulta igualmente crítico fortalecer las políticas de prevención de los abusos y las diversas formas de violencia institucional, perpetrada por autoridades estatales contra las mujeres durante el proceso judicial, como un deber expreso y sin dilaciones comprendido en el artículo 7 de la Convención de Belém do Pará.  A la fecha, la mayoría de las políticas de prevención a nivel Estatal se centran exclusivamente en campañas de sensibilización y difusión de información al público en general sobre el problema de la violencia contra las mujeres y el problema de la discriminación contra las mujeres como acciones aisladas.  Sin embargo, resulta importante destacar que para ser efectiva, la estrategia de prevención de los Estados necesita tener un enfoque integral, que abarque el sector de la justicia.  Es deseable que las campañas de prevención aborden los factores de riesgo que existen en el ámbito familiar y social, y que facilitan la aceptación de la violencia contra las mujeres por parte de los funcionarios judiciales.  La orientación que deben tener las estrategias de prevención ha sido descrita de la siguiente manera:

 

Las estrategias de prevención deben estar orientadas a reducir los factores de riesgo y aumentar los factores de protección. Dentro de los factores de riesgo, hay factores estructurales como la inestabilidad laboral, la pobreza o los procesos migratorios masivos, producto de crisis económicas de regiones o países, que requieres intervenciones globales con resultados a mediano plazo; factores sociales como el asilamiento social o la falta de redes; factores familiares como las historias de violencia de cada miembro de la pareja, o factores individuales como la ingestión de alcohol, drogas, agresividad o valores culturales que legitimizan el uso de la violencia y situaciones de abuso de poder [234].

 

165.          Igualmente, la CIDH observa con preocupación que la mayoría de las políticas de prevención existentes continúan centrándose en la violencia doméstica, en detrimento de otras formas de violencia que ocurren en otras esferas.  Es importante que las políticas de prevención consideren todas las formas de violencia contra las mujeres y el contexto en que éstas ocurren en concordancia con la Convención de Belém do Pará y otros instrumentos internacionales de derechos humanos. 

 

3.         Falta de efectividad de los mecanismos preventivos de protección frente a  la violencia contra las mujeres

 

166.          En materia de prevención y protección, la CIDH ha verificado que las autoridades estatales, y en particular la policía, no cumplen plenamente con su deber de proteger a las mujeres víctimas de violencia contra actos inminentes.  Los problemas más graves verificados son el cumplimiento y el seguimiento de órdenes de protección o medidas cautelares emitidas, situación particularmente crítica en la esfera de la violencia intrafamiliar.  Entre las razones que explican la inacción de las autoridades estatales se encuentran su desconfianza en lo alegado por las víctimas de violencia y su percepción del tema como un asunto privado y de baja prioridad.  Se ha constatado que en muchos casos las mujeres sufren agresiones mortales luego de haber acudido a reclamar la protección cautelar del Estado, e incluso habiendo sido beneficiadas con medidas de protección que no fueron adecuadamente implementadas ni supervisadas.

 

167.          La Relatora de las Naciones Unidas sobre violencia contra la mujer, sus causas y consecuencias (en adelante "Relatora de las Naciones Unidas sobre violencia contra la mujer") recientemente ha manifestado su preocupación ante la conducta de la policía y su falta de intervención en la prevención de actos de violencia y en la implementación de órdenes de protección.  Por esta razón la ha calificado como uno de los mayores obstáculos al ejercicio de la debida diligencia a nivel global[235].  Este comportamiento promueve la impunidad, la perpetuidad y la repetición de estos delitos, y menoscaba la obligación de los Estados de ejercer la debida diligencia para prevenir delitos de violencia contra las mujeres.  Con frecuencia, esta situación se traduce en una proliferación de agresiones contra las víctimas que pueden llegar a homicidios contra las mujeres y sus hijos.  Como se ha establecido anteriormente, el deber de los Estados de actuar con la debida diligencia se extiende a acciones tanto de actores estatales y no estatales, y es particularmente crítico en casos en los que los funcionarios de los Estados tienen conocimiento de un riesgo real e inmediato de actos de violencia.

 

168.          En varias investigaciones se ha descrito que algunos miembros de la policía todavía no perciben el problema de la violencia contra las mujeres como prioritario dentro de la esfera de los delitos criminales, y tiende a no creer a las víctimas cuando denuncian hechos de violencia inminentes, a pesar de la creación de unidades especializadas y de una serie de programas de capacitación para incrementar su sensibilidad a los asuntos de género:

 

Se le debería capacitar más a la policía porque a veces creen que los problemas de casa tienen que resolverse en la casa, ven y dicen: “ellos sabrán como se arreglan”, entonces no quieren ver que ya es un problema público (…)[236]

 

Algunos policías entrevistados también hicieron hincapié en estas consideraciones, señalando que “Si se trata de una mujer que se va a las 3 de la mañana de una fiesta con 3 a la pieza y te cuenta que la violan a último minuto, ¿es creíble?  Además hay muchas mujeres que denuncian como una excusa de un engaño, una infidelidad”[237].

 

169.          Una investigación auspiciada por el Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (en adelante "UNIFEM") y la CEPAL en los países del Caribe de habla inglesa, presentada durante la reunión de trabajo organizada por la Relatoría sobre derechos de las mujeres en Jamaica, revela la utilización sumamente limitada de los poderes policiales para garantizar la implementación de la ley, en particular en casos de incesto y abuso de niñas[238].  De la misma manera destaca la persistencia y la aceptación por parte de agentes de la policía de normas patriarcales sobre la privacidad de asuntos familiares.  Asimismo, la CIDH ha tomado conocimiento por medio de la organización que trabaja en el avance y promoción de los derechos civiles, American Civil Liberties Union (ACLU), de incidentes de incumplimiento de las órdenes de protección por parte de la policía en varios estados que forman parte de los Estados Unidos y la falta de respuesta por parte de ésta en casos en que las víctimas solicitan el cumplimiento de estas órdenes[239].

 

170.          La CIDH también ha sido informada de la frecuente percepción estatal de que las víctimas son las responsables de hacer el seguimiento de las medidas cautelares, lo cual las deja en situación de completa indefensión y riesgo ante posibles represalias del agresor, aunque ejerzan efectivamente su derecho a denunciar el  incumplimiento de la medida.  Por ejemplo, la Comisión observa con gran preocupación que en Guatemala, durante la visita de seguimiento realizada en 2006, representantes de la Fiscalía expresaron su percepción de que la beneficiaria de las medidas es la responsable de su efectividad ante el ineficaz seguimiento de su cumplimiento por parte de los jueces de familia y de paz y la falta de respuesta de la policía.  Asimismo, durante la visita realizada a Guatemala en 2004, la Relatoría recibió información sobre dos casos en los que las mujeres asesinadas llevaban una orden de protección consigo y fue informada por autoridades estatales que un 31% de las víctimas de homicidios habían sido amenazadas previamente.

 

171.          Por otro lado, la CIDH ha tomado conocimiento de ciertas consideraciones de los jueces y fiscales al emitir y hacer el seguimiento de medidas cautelares en las que no existe una evaluación del riesgo a la víctima y en que se llega a considerar más el impacto de éstas en el agresor.  Por ejemplo, una investigación realizada en Chile sobre la conducta de los jueces al dictaminar medidas cautelares, revela que en su decisión de otorgar las medidas en casos de delitos sexuales, el criterio utilizado e invocado es el peligro del agresor para la sociedad y no la seguridad de la víctima[240].   Asimismo, la Comisión ha sido informada sobre dificultades en la implementación de las medidas de protección dictaminadas, por la demora de los operadores de la justicia o la falta de coordinación entre la policía y el ministerio público[241].

 

4.      Barreras que enfrentan las víctimas al procurar acceder a instancias judiciales de protección

 

172.          La CIDH observa con especial preocupación la baja utilización del sistema de justicia por parte de las víctimas de violencia contra las mujeres y su persistente desconfianza en que las instancias judiciales sean capaces de remediar los hechos sufridos.  Entre las razones acreditadas se encuentran la victimización secundaria que pueden recibir al intentar denunciar los hechos sufridos;  la falta de protecciones y garantías judiciales para proteger su dignidad, seguridad y privacidad durante el proceso, así como la de los testigos; el costo económico de los procesos judiciales; y la ubicación geográfica de las instancias judiciales receptoras de denuncias.  De la misma manera, la CIDH destaca con preocupación la falta de información disponible a las víctimas y sus familiares sobre la forma de acceder a instancias judiciales de protección y el procesamiento de los casos.

 

173.          Las investigaciones realizadas en cuatro países de la región - Chile, Guatemala, Honduras y Ecuador - revelan las razones que pueden explicar la baja utilización del sistema de justicia en casos de violencia contra las mujeres:

 

Como lo confirman los cuatro estudios, las denuncias recibidas por el sistema son una pequeña parte de los hechos de violencia (física o sexual) en contra de las mujeres que se producen en cada país. La naturaleza de estos delitos, las percepciones sociales respecto de los mismos, la manera en que los operadores actúan frente a estos casos, las condiciones de recepción de las denuncias, los criterios de selección y persecución, la forma que se practican los exámenes periciales, el no acompañamiento a las victimas, las dificultades para acceder a las instituciones, la vulnerabilidad de las víctimas en el sistema, la poca respuesta que reciben,  la duración de los casos, etc., son algunas de las razones que explican esta “cifra negra”, que creemos es mayor a la que se presenta en otros delitos[242].

 

174.          Entre los factores que influyen sobre el tratamiento de los funcionarios judiciales a las víctimas de violencia se destacan la aceptación y la socialización de la violencia y la discriminación contra las mujeres como comportamientos normales dentro de la estructura social, y la percepción del problema de la violencia contra las mujeres como un asunto que pertenece al ámbito privado. 

 

175.          Uno de los problemas más graves identificados por la Relatoría sobre derechos de las mujeres durante sus visitas in loco es el tratamiento que reciben las mujeres víctimas de violencia cuando procuran acceder a los recursos judiciales disponibles.  Durante su visita a Colombia, la Relatoría recibió información sobre el miedo de las víctimas de violencia a ser revictimizadas por el sistema de justicia y su desconfianza de que se pueda investigar, sancionar y reparar lo que han vivido como resultado del conflicto armado [243].  Otros factores que también impiden que las mujeres colombianas denuncien actos de violencia incluyen el miedo a ser estigmatizadas socialmente al hacer público el delito y el desconocimiento de los recursos judiciales disponibles [244].

 

176.          Del mismo modo, durante su visita a Guatemala, la Relatoría recibió testimonios que indicaban que en muchos casos las diversas autoridades encargadas de la investigación y juzgamiento de los delitos de violencia contra las mujeres, han tratado a familiares de las víctimas de manera irrespetuosa, revelando la forma en los que estereotipos discriminatorios operan en la práctica.  La Relatoría describió esta situación como sigue:

 

Estas actitudes demuestran desde una falta de sensibilidad frente a la problemática de la persona, hasta actitudes abiertamente hostiles y discriminatorias que desvalorizan a las personas. Por ejemplo, echan la culpa a la víctima y su familia por su estilo de vida, por la ropa que usan, o por las horas en las que están en la calle; finalmente, la calificación de muchos de estos crímenes como “pasionales” sin una debida investigación indica este patrón discriminatorio. Esta falta de respeto por la dignidad de las víctimas o sus familiares tiene el efecto de “revictimizarlas”[245].

 

177.          En su informe sobre la situación de la violencia contra las mujeres en Ciudad Juárez, la Relatoría destaca que la respuesta de las autoridades ante los familiares de las víctimas de actos de violencia oscilaba entre la indiferencia y la hostilidad cuando procuraban acceder a información relacionada con estos casos [246].  La CIDH ha admitido ocho casos relacionados con esta situación paradigmática en los que se alega adicionalmente la descalificación de las víctimas y el maltrato de sus familiares cuando solicitan información de autoridades estatales sobre el progreso de la investigación o intentan colaborar con la misma[247]. 

 

178.          Asimismo, en Bolivia, un estudio sobre la discriminación de género en la administración de justicia revela que las mujeres desisten en usar el sistema por muchas razones, entre ellas la carencia de documentos de identidad, la percepción del alto costo de usar el sistema judicial, la inversión de tiempo, el temor a perder el juicio y el potencial de posibles represalias por parte del agresor, así como una percepción de la administración de justicia como politizada y susceptible a ser comprada[248].  Durante las reuniones subregionales organizadas por la CIDH, quedó claro que la carencia de documentos de identidad limita gravemente el acceso al sistema judicial por parte de las víctimas[249].  Entre los grupos particularmente afectados por este fenómeno, se destacó la grave situación de las mujeres migrantes[250].  Para enfrentar estos problemas, la CIDH destaca la necesidad de contar con más opciones de acompañamiento a las víctimas durante el procesamiento de casos de violencia contra las mujeres, y de formas de protección durante el proceso judicial, para facilitar que acudan a instancias judiciales a denunciar actos de violencia y reciban un trato digno por parte de los funcionarios estatales[251].  

 

179.          Un importante obstáculo que ha destacado la Comisión en el pasado para que las mujeres víctimas de violencia accedan a instancias judiciales de protección, es la fuerte estigmatización que pueden sufrir por parte de sus comunidades al ser víctimas de violencia, y la vergüenza que pueden sentir al denunciar los hechos.  Por ejemplo, un elemento clave en la decisión de la Comisión en el caso de Raquel Martín Mejía[252], fue el impacto que hubiera tenido en ella, en su familia y en su comunidad el hecho de haber accedido a recursos internos para remediar las violaciones a los derechos humanos sufridas.  La víctima informó a la Comisión que cuando trató de presentar una denuncia ante la policía de Oxapampa relacionada con el secuestro y homicidio de su esposo, no pudo declarar el abuso sexual al que fue sometida porque:

 

Como surge de su testimonio, luego de ser violada "estaba en un estado de shock, sentada sola en [su] habitación".  No se animó a realizar la denuncia pertinente por miedo a sufrir el "ostracismo público". Las víctimas de abusos sexuales no denuncian estos hechos porque [se] sienten humilladas.  Además nadie quiere reconocer públicamente que ha sido violada.  No se sabe cómo puede reaccionar el marido.  [Por otro lado] la integridad de la familia está en juego, los hijos pueden sentirse humillados de saber que esto le ha ocurrido a su madre"[253].

 

180.          Ante esta situación, la CIDH destaca la necesidad de implementar campañas para sensibilizar al público en general sobre la gravedad de estos delitos y promover la interposición de denuncias.

 

5.      Problemas estructurales identificados dentro de los sistemas de justicia que afectan el procesamiento de casos de violencia contra las mujeres

 

181.          La CIDH ha identificado una serie de problemas estructurales dentro de los sistemas de justicia que afectan el procesamiento de casos de violencia contra las mujeres, al igual que el juzgamiento de otras violaciones de derechos humanos.  Entre ellos se destacan la ausencia de instancias de la administración de la justicia en zonas rurales, pobres y marginadas; la falta de abogados de oficio para las víctimas de violencia que no cuentan con recursos económicos; la falta de recursos humanos y financieros para atender los problemas persistentes y estructurales; la debilidad institucional de los ministerios públicos y la policía que investigan los delitos; y la falta de unidades especiales dentro de las fiscalías, la policía y los tribunales con destreza técnica y conocimientos especiales.  Otro obstáculo relevante es la precariedad y descoordinación en los sistemas de información para recopilar estadísticas sobre incidentes y casos de violencia contra las mujeres, indispensable para analizar posibles causas y tendencias y evaluar la respuesta del sistema de justicia ante actos de violencia contra las mujeres.

 

182.          La CIDH observa aún una insuficiente presencia de instancias judiciales y acompañamiento estatal disponible a las víctimas a lo largo del territorio nacional, lo que implica que las víctimas tengan que emplear significativos recursos económicos y logísticos propios para poder interponer una denuncia y para participar posteriormente en el procedimiento judicial. Dentro de este ámbito, la Comisión observa la importancia que revisten los mecanismos comunitarios como los juzgados de paz y las defensorías comunitarias y que éstos cuenten con mecanismos y recursos que permitan garantizar su efectividad para ofrecer servicios básicos a mujeres víctimas de violencia en zonas rurales, marginadas y pobres, así como información sobre procedimientos legales, apoyo en procesos administrativos y acompañamiento a las víctimas en procesos judiciales[254].

 

183.          La CIDH asimismo ha tomado conocimiento de la fragmentación de instituciones con competencia para recibir denuncias de violencia contra las mujeres y la ausencia de colaboración entre estas instituciones estatales, lo cual crea confusión y onerosidad en el seguimiento de los procesos.  La Comisión reconoce que existen esfuerzos por parte de los Estados para eliminar esta fragmentación[255], pero que todavía son insuficientes para abordar las necesidades de las víctimas de violencia.

 

184.          Adicionalmente, la CIDH ha constatado la gran divergencia que existe entre el acceso a la justicia por parte de mujeres que tienen recursos económicos y las que se encuentran en desventaja económica.  En sus respuestas al cuestionario, algunos Estados manifestaron prestar asistencia legal gratuita a las víctimas[256].  Sin embargo, la CIDH observa que considerando la gravedad y la prevalencia del problema de la violencia contra las mujeres y su reconocimiento como un desafío prioritario, existe la necesidad de incrementar la asistencia legal gratuita.  Actualmente es difícil evaluar si los programas mencionados realmente responden a las necesidades de las víctimas.

 

185.          Igualmente, la CIDH observa de manera general carencias de recursos humanos, financieros y técnicos que afectan gravemente la investigación, el juzgamiento y la sanción de casos de violencia contra las mujeres.  La Comisión ha recibido información sobre la sobrecarga de trabajo de todas las instancias encargadas, sobre el presupuesto inadecuado, la falta de equipos y recursos humanos necesarios para efectuar investigaciones completas y un juzgamiento apropiado, incluyendo personal especializado en el área de violencia contra las mujeres.  Los Ministerios Públicos, la policía y los tribunales carecen de los recursos económicos y humanos indispensables para conducir investigaciones efectivas y procesar los casos hasta la etapa de sentencia, una situación particularmente crítica en las zonas rurales, marginadas y pobres.  Por ejemplo, durante la visita realizada por la Relatoría sobre derechos de las mujeres a Guatemala en 2004, la CIDH describió las debilidades institucionales como sigue:

 

Entre las debilidades, las propias autoridades confirmaron que no cuentan con recursos de personal, de infraestructura, equipos y presupuestos para llevar a cabo su tarea de investigación y persecución del delito.  La investigación y los procesos se sustentan casi exclusivamente en testimonios; existe una clamorosa ausencia  de pruebas físicas y científicas.  Los y las operadoras de justicia confirmaron que muchos casos no salen de la etapa de investigación por falta de prueba, y en aquellos que  llegan a debate, la ausencia de pruebas físicas o científicas para corroborar la prueba testimonial, pone en riesgo la confiabilidad de los procesos[257]. 

 

186.          A pesar de la creación de instancias especializadas en varios países de la región dentro de las fiscalías, los ministerios públicos, los tribunales y la policía[258], éstas continúan careciendo del personal especializado y los recursos económicos necesarios para funcionar efectivamente.  Un ejemplo identificado durante la implementación del proyecto, fue la creación de las Brigadas de Protección a la Familia en Bolivia, con el objeto de prestar auxilio a víctimas de violencia doméstica que denuncian una situación de riesgo.  La CIDH tomó conocimiento de una evaluación del trabajo de las Brigadas cuyas comprobaciones son muy reveladoras y sintomáticas de los logros y desafíos de estas instancias especializadas en distintos países[259].  Entre los aspectos positivos se señala el hecho de que estas brigadas pueden llegar más prontamente al lugar de los hechos y proveer un auxilio integral a las víctimas que una unidad no especializada de la policía.  Sin embargo, se percibe que enfrentan desafíos estructurales como una carga de horario excesiva en el 80% del personal, no cuentan con material de escritorio y mobiliario necesarios, el nivel de capacitación y sensibilización de los funcionarios no es óptimo, y la alta rotación del personal asignado que impide la sostenibilidad de cualquier esfuerzo de capacitación[260]. Durante la visita de seguimiento realizada a Guatemala en julio de 2006, la Relatoría sobre derechos de las mujeres constató que los funcionarios de la unidad de la policía dedicada a homicidios de mujeres carecen de los recursos humanos, financieros y técnicos necesarios para desempeñar su labor con efectividad.

 

187.          Del mismo modo, la CIDH ha tomado conocimiento de la falta de programas de capacitación y especialización para funcionarios como las expertas y los expertos en medicina forense, que desempeñan una labor central en el desarrollo eficaz de la prueba científica y en la presentación de las mismas en el proceso penal.  La gran mayoría de los funcionarios en medicina forense carecen de capacitación y especialización para abordar casos de violencia contra las mujeres, en los cuales la presencia de este tipo de prueba es crucial por la complejidad probatoria de los hechos.  Sin embargo, los Estados informaron a la Comisión en sus respuestas al cuestionario sobre algunos esfuerzos por proveer la capacitación necesaria, que la CIDH recomienda sean expandidos en el futuro en función de la magnitud y la gravedad del problema de la violencia[261].

 

188.          Por otra parte, la CIDH observa que dentro de los sistemas de administración de la justicia existen una serie de vacíos y deficiencias en el procesamiento y registro de información sobre casos de violencia contra las mujeres. Estos vacíos y deficiencias se ven agravados por el hecho de que las estadísticas oficiales en todas las esferas públicas todavía no dan cuenta de la magnitud del problema de la violencia contra las mujeres.  La Comisión ha manifestado su preocupación ante el hecho de que la violencia contra las mujeres, en todas sus manifestaciones y contextos, es mucho más frecuente de lo que se cree, de lo que los medios de comunicación difunden, y de lo que las estadísticas y registros oficiales sugieren[262].  Estas fallas impiden el desarrollo de políticas públicas en el área de justicia que correspondan a la gravedad y la prevalencia del problema de la violencia contra las mujeres.  Las Naciones Unidas han destacado recientemente la importancia de las estadísticas judiciales en la esfera de la violencia contra las mujeres:

 

Si bien los casos que llegan a los tribunales penales representan una muestra muy pequeña y no representativa de los casos de violencia contra la mujer, las estadísticas judiciales son importantes.  Pueden hacer un aporte a la comprensión de la respuesta del sistema de justicia penal ante la violencia contra la mujer.  En particular se puede evaluar la eficacia de las leyes y sanciones destinadas a proteger a las mujeres utilizando las estadísticas de reincidencia.  Sin embargo, en numerosos países no hay una adecuada retroinformación de los tribunales al ministerio de justicia.[263] 

 

189.          Las carencias y debilidades en materia de información estadística sobre casos de violencia contra las mujeres se vio reflejada en las contestaciones de los Estados a la pregunta 21 del cuestionario enviado por la CIDH[264].  La pregunta formulada fue: “¿Se puede identificar cuántas denuncias se han recibido en los últimos 5 años de violaciones de derechos humanos de las mujeres, sobre todo en casos de discriminación y violencia? ¿Cuántos de estos casos han llegado a la etapa de sentencia?” Varios Estados como Brasil, Bahamas y Belice contestaron que no disponen de esa información.  Otros presentaron una serie de estadísticas en formato heterogéneo recopiladas por varias instancias estatales como Argentina (que presentó estadísticas del Poder Judicial de la Nación, la Dirección General de la Mujer del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, y la Procuración de la Corte de la Provincia de Buenos Aires); Venezuela (que presentó cifras de la Defensoría del Pueblo); Perú (que presentó estadísticas de la Sala de Familia); y México (que presentó estadísticas de la Procuraduría del Distrito Federal, las Procuradurías de los Estados y la Comisión Nacional de Derechos Humanos).

 

 

190.          Durante sus visitas in loco, la CIDH ha constatado la dificultad de las instancias judiciales para producir estadísticas sobre casos de violencia contra las mujeres uniformes con cierto grado de certeza y con cobertura nacional, y que ello se traduce en una invisibilización del problema de la violencia contra las mujeres. A manera de ejemplo, después de su visita a Guatemala, la Relatoría observó que:

 

La invisibilización de violencia contra las mujeres era palpable en la ausencia de estudios o estadísticas sobre la prevalencia de la violencia intrafamiliar o doméstica, así como la poca información que existía sobre la magnitud de los delitos sexuales que afectan principalmente a la mujer[265].  

 

191.          Sobre este problema, la Comisión Interamericana de Mujeres de la Organización de los Estados Americanos, ha manifestado: "la falta de datos desagregados por género y de estadísticas sobre la incidencia de la violencia, hace la elaboración de programas y el control del progreso muy difícil.  La falta de datos obstruye el esfuerzo por elaborar estrategias de intervención concretas"[266].  Asimismo, las Naciones Unidas han establecido recientemente que:

 

Es esencial contar con datos y otros tipos de documentación exactos y completos para llevar a cabo el monitoreo y mejorar la responsabilización de los Estados por la violencia contra la mujer, así como para elaborar respuestas eficaces.  El papel de los Estados en la promoción de la investigación, la reunión de datos y la compilación de estadísticas es objeto de consideración en los instrumentos de políticas[267].

 

192.          Un aspecto importante observado por la CIDH es que la gran mayoría de los ministerios públicos y unidades especializadas de las fiscalías a nivel nacional, sólo tienen cifras sobre los casos denunciados en la capital de los Estados.  La Relatoría observó este problema durante sus visitas in loco a Guatemala y a Colombia. Asimismo, una investigación sobre Honduras describe este problema de la siguiente manera:

 

Es importante considerar que el total de denuncias recibidas por el ministerio público a nivel nacional de este tipo de delitos (violencia contra las mujeres) es de 2.898 en 2002 y 4.255 en  2003.  Esto nos aproxima a deducir que para ambos años únicamente el 4% del total de denuncias recibidas son formalizados en juicio por la Fiscalía Especial de las Mujeres. Sin embargo, es necesario recordar que los datos de esta instancia se limitan a la ciudad capital, a su vez el ministerio publico no cuenta con datos desagregados a nivel nacional que permitan identificar con exactitud el total anual de casos elevados a juicio en delitos de violencia contra las mujeres[268].

 

193.          La CIDH observa con gran preocupación la fragmentación de los esfuerzos estatales por recopilar información sobre estos incidentes y la poca uniformidad en los formatos utilizados en las diferentes instancias.  Se destaca la deficiente coordinación interinstitucional y la necesidad de intercambiar información entre sectores (gobierno, administración de la justicia, sector salud, organismos internacionales y regionales, sector académico y sociedad civil).  Si bien varios Estados manifestaron en sus contestaciones al cuestionario que una gama de departamentos estatales e instancias recopilan cifras sobre el problema de la violencia contra las mujeres[269], la información aportada no da cuenta de los mecanismos de coordinación e intercambio entre las distintas entidades estatales que recopilan esta información.  Por otro lado, las estadísticas oficiales proporcionadas por los Estados a la CIDH revelan que la información está escasamente desagregada por variables claves como  sexo,  raza y etnia, ni son recopiladas y analizadas con una perspectiva sensible a las víctimas y su sexo.

 

194.          La CIDH asimismo observa que todavía no existe una comprensión de la relación entre las diferentes formas de violencia que pueden ser perpetradas contra una mujer: física, psicológica y sexual.  Por ejemplo,  en casos de homicidios de mujeres, en muchas ocasiones no se recopila información sobre abusos sexuales que pudieron acompañar el acto perpetrado contra las víctimas.  Este problema se agrava con la reticencia de las víctimas de violencia de denunciar los actos perpetrados por el miedo a sufrir la estigmatización por parte de sus comunidades, por el tratamiento inadecuado e indiferente que pueden recibir por parte de autoridades judiciales, y por la falta de información sobre las instancias estatales a las que pueden acudir para interponer denuncias.

 

6.     Acceso a la justicia de las mujeres indígenas y afrodescendientes: discriminación y racismo

 

195.          La CIDH ha observado que la violencia, la discriminación y las dificultades para acceder a la justicia afectan en forma diferenciada[270] a las mujeres indígenas y afrodescendientes, debido a que están particularmente expuestas al menoscabo de sus derechos por causa del racismo.[271]  Asimismo, ha constatado que los obstáculos que enfrentan para acceder a recursos judiciales idóneos y efectivos que remedien las violaciones sufridas, pueden ser particularmente críticos porque sufren de varias formas de discriminación combinadas, por ser mujeres, por su origen étnico o racial y/o por su condición socio-económica.[272]

 

196.          La forma en que normalmente se acostumbra a pensar en el racismo es como la base de una discriminación, de un comportamiento diferenciado según el origen de la persona con la que se está tratando. Es la manifestación cotidiana, la que se da en las relaciones personales.  El racismo permea, además, todo el comportamiento social, no sólo de forma personal, sino institucional, pues en diversos grados y expresiones, forma parte de la construcción ideológica en que se ha crecido y contribuye a mantener la situación de dominación y desigualdad.[273]

 

197.          Esta sección expone a modo ilustrativo las necesidades especiales que tienen las mujeres indígenas y afrodescendientes, quienes no están siendo plenamente consideradas por los Estados en la implementación de sus políticas de actuación judicial.  Resulta indispensable que los Estados desarrollen programas de recopilación de información, entre estadísticas, investigaciones y estudios que reflejen sus necesidades específicas para garantizar sus derechos particularmente en el área de justicia.

 

a.         Mujeres indígenas

 

198.          En las Américas viven entre 45 y 50 millones de personas pertenecientes a más de 400 pueblos indígenas que conservan sus propios idiomas, visiones del mundo y formas de organización socio-política. Más del cincuenta por ciento son mujeres, la mayoría de ellas víctimas de doble discriminación, por ser mujeres y por ser indígenas. Las mujeres indígenas forman parte de sociedades culturalmente diferenciadas, constituidas a partir de su estrecha relación con sus territorios ancestrales y los recursos que allí se encuentran, no sólo por ser éstos su principal medio de subsistencia, sino además porque constituyen un elemento integrante de su cosmovisión.

 

199.          La CIDH ha recibido de varias fuentes y mediante la implementación de los mecanismos del sistema interamericano, información sobre los obstáculos que enfrentan las mujeres indígenas para acceder a la justicia, generalmente relacionados con la exclusión social y discriminación étnica que han sufrido históricamente[274].  A lo anterior, se une la dificultad que enfrentan las mujeres indígenas por la inaccesibilidad geográfica de los territorios indígenas[275].  Para acceder a la justicia deben realizar largas caminatas de varios días inclusive, por tierra o por agua, para llegar a la ciudad más cercana a denunciar los hechos de violencia sufridos, lo que genera además dificultades de índole probatorio.  La Comisión ha sido informada que los problemas de acceso a la justicia no terminan con la llegada a la ciudad, porque ahí enfrentan otros problemas; de tipo económico, de falta de información, de ubicación en contextos urbanos y de manera muy habitual denuncian que el desconocimiento del idioma utilizado en los tribunales de justicia impide acceder a ella[276].

 

200.          El acceso a la justicia de las mujeres indígenas implica por un lado, el acceso a la justicia del Estado y por otro, el reconocimiento y respeto del derecho indígena; ambos sistemas deben ser compatibles con los derechos humanos internacionalmente reconocidos.  La CIDH ha expresado la necesidad de que los Estados instauraren y apliquen un sistema judicial acorde con la diversidad cultural existente en los países, así como mecanismos que permitan reconocer y promover efectivamente el derecho indígena, conforme a sus normas tradicionales, tomando como parámetro las normas internacionales sobre derechos humanos[277].

 

201.          En el Caso de las Hermanas González Pérez[278], la CIDH en el informe de fondo desarrolló el concepto de violación sexual como tortura y como violación al derecho a la vida privada de las mujeres y se refirió a los obstáculos específicos que las mujeres indígenas enfrentan al intentar acceder a instancias de protección judicial. En dicho informe la CIDH concluyó subrayando que el dolor y la humillación que sufrieron las mujeres se agravó por ser indígenas en razón de desconocimiento del idioma de sus agresores y de las demás autoridades intervinientes y además, por el repudio de su propia comunidad como consecuencia del delito de que fueron víctimas[279].

 

202.          Al respecto, el Estado de México reconoció "la violencia institucional, la indiferencia y discriminación que padecen las mujeres indígenas frente al personal de salud institucionalizado e instancias de impartición de justicia, poco capacitados e insensibles a las condiciones de pobreza y a la diversidad cultural"[280].

 

203.          Una especial preocupación ha manifestado la Comisión ante la situación de violencia e impunidad que enfrentan las mujeres indígenas en Colombia y Guatemala.  En Colombia, la situación de las mujeres indígenas se ve agravada por el conflicto armado que utiliza como escenario sus territorios ancestrales, así como por los obstáculos que enfrentan para denunciar los hechos de violencia y discriminación que sufren.[281]  Durante su visita a Colombia, la Relatoría pudo constatar que la protección de los derechos de las mujeres indígenas está en directa relación con la posibilidad efectiva de vivir libremente en sus territorios ancestrales.  El conflicto armado ha significado para los pueblos indígenas masacres, asesinatos, en especial de sus líderes y autoridades tradicionales, secuestros y desplazamientos masivos de sus territorios ancestrales.[282] Asimismo, la Relatoría ha recibido testimonios de mujeres indígenas colombianas:

 

[q]ue denunciaron las agresiones sexuales cometidas por los actores armados que participan en el conflicto en perjuicio de las mujeres indígenas. Las propias mujeres que entregaron testimonios indicaron que la actitud discriminatoria del agresor agudiza el ya grave tipo de agresión, explicando que patrullas de los diferentes grupos armados que ocupan los territorios indígenas raptan mujeres indígenas, las utilizan sexualmente en forma colectiva y luego las abandonan, amparándose en la impunidad de sus actos[283].

 

204.          Estos hechos frecuentemente no son denunciados porque los victimarios controlan los territorios en donde estos delitos ocurren, lo que provoca en las mujeres víctimas una obvia desconfianza en el sistema de justicia porque estiman que los delitos no serán investigados ni sus agresores sancionados.  Unido a lo anterior, se encuentra el desconocimiento de las mujeres sobre la ubicación de las instituciones dónde deben someter sus denuncias.

 

205.          El acceso a la justicia continúa siendo un importante problema para las mujeres indígenas en Guatemala donde la marginación de los pueblos indígenas es innegable[284].  La Comisión ha observado la continuidad y permanencia, en distintos ámbitos del quehacer nacional, de actos discriminatorios en perjuicio de las mujeres indígenas, en razón de su origen étnico. Asimismo, la CIDH ha tomado conocimiento de los obstáculos particulares que las mujeres indígenas enfrentan al intentar conseguir remedios judiciales ante actos de violencia y discriminación perpetrados contra ellas[285].  La Comisión ha podido constatar que en muchas regiones del país las mujeres indígenas no tienen la posibilidad de ser comprendidas en su propio idioma, sea que acudan a la justicia en calidad de víctimas o acusadas de la comisión de un presunto delito.

 

206.          De acuerdo a la información recopilada por la CIDH, actos de racismo en contra de las mujeres indígenas en Guatemala son parte de la realidad cotidiana que ellas deben enfrentar.  Los actos de discriminación por razones étnicas se refleja en los ámbitos sociales, políticos, económicos y culturales de sus vidas.  Desde el trato que reciben en las calles hasta en los espacios laborales, educacionales, de justicia, entre otros.  Efectivamente, se recibió información concluyente acerca de que en forma permanente las mujeres indígenas reciben insultos ofensivos por su condición, siendo tratadas en forma despectiva de "indias" o "Marías", esto último como una forma de asociarlas al único trabajo que los ofensores consideran que las mujeres indígenas pueden ejercer, el de empleada doméstica.  Además, la Comisión fue informada que frecuentemente las mujeres indígenas en Guatemala están impedidas de ingresar a lugares públicos por el sólo hecho de llevar su traje tradicional, caracterizándose así una conducta de segregación por pertenencia étnica.  La Comisión ha constatado que en Guatemala la discriminación en perjuicio de los pueblos indígenas está tan arraigada, que las propias mujeres indígenas tienen dificultades para identificar actos de discriminación cometidos en su contra.

 

207.          En relación con la investigación y sanción de actos de discriminación en Guatemala, durante el año 2005 se emitieron dos sentencias por el delito de discriminación en perjuicio de mujeres indígenas y  hubo un incremento en denuncias que a este respecto han sido sometidas ante los tribunales de justicia. Respecto de la investigación y sanción por actos de violencia en perjuicio de las mujeres indígenas, la impunidad continúa siendo la regla general.  Las causas de lo anterior son variadas: falta de comprensión por parte de los operadores de la justicia de las diferencias culturales, la mayoría de los oficiales de justicia son monolingües y las traducciones de las actuaciones judiciales son parciales.  Asimismo, los medios de prueba son difíciles de conseguir, los procesos judiciales son largos, costosos y agotadores para las víctimas, quienes en su mayoría viven en situación de extrema pobreza. Además, las mujeres indígenas frecuentemente carecen de documentos de identidad y la situación geográfica limita su acceso a instancias judiciales de protección. Igualmente, la Comisión fue informada que al interior de los pueblos indígenas existe una tendencia a negar los derechos de las mujeres indígenas, lo cual genera en ellas desconfianza en que sus sistemas de justicia propios pueden remediar los hechos sufridos.  Estos obstáculos existentes para denunciar los hechos se agravan en el caso de las mujeres indígenas privadas de libertad que sufren actos de violencia por parte de otras mujeres reclusas o por autoridades estatales y se ven impedidas de denunciar u obtener un remedio por los hechos sufridos[286].

 

b.         Mujeres afrodescendientes

 

208.          La CIDH ha constatado desafíos particulares que pueden enfrentar las mujeres afrodescendientes al intentar acceder a instancias de protección judicial.  La población afrocolombiana del hemisferio ha padecido una historia de discriminación, exclusión, invisibilización y desventaja social, y ésta se ha visto agravada en el caso de las mujeres.  La CIDH ha manifestado que en el caso particular de las mujeres afrocolombianas, su sexo ha implicado para ellas discriminación no sólo por ser afrocolombianas, sino también por ser mujeres, dentro y fuera de sus comunidades[287].  Existe un vínculo crítico entre la discriminación contra estas mujeres por parte de autoridades públicas por su género, raza y pobreza que ha sido descrito como sigue:

 

La discriminación es un dispositivo de control para mantener a los grupos marginados en una posición de subordinación. La discriminación es un mecanismo fundamental para el control de determinados grupos…La violencia es parte del núcleo de la discriminación, pues la violencia es una de las peores consecuencias y estadios mayores de la discriminación.  Es necesario rechazar todas las formas de discriminación para avanzar en la erradicación de la discriminación por género.[288]

 

209.          Algunos estudios estiman que la población afrodescendiente en la región esta conformada por más de 150 millones de personas, cifra que equivale aproximadamente al 30% de la población total,[289] y junto a los pueblos indígenas son los más pobres del continente.[290]  Según los estudios elaborados por el Banco Mundial, los datos de censos y encuestas de hogares revelan que la raza y la etnicidad son factores integrales en la medida de la exclusión social y la pobreza a la que se enfrentan los afrodescendientes y los indígenas.  En muchos países hay una fuerte correlación entre raza y etnicidad y acceso a servicios sociales vitales como educación, salud y servicios de protección social.

 

 

210.          Los estudios citados en este informe, coinciden en que no hay duda, en que la vasta mayoría de los afrodescendientes se encuentran entre los más pobres de la región[291] a pesar de la inexistencia de datos sobre la población afrodescendiente, según lo expresado por la CEPAL:

 

La problemática de los datos alcanza también directamente a la población afrodescendiente. Desde antiguo los países de la región en que existe población afrodescendiente han construido formatos categoriales que diluyen a ésta población en distintos grupos o segmentos. Por ejemplo, en algunos países se les ha incluido dentro de la categoría grupo étnico o bien directamente como grupo indígena. En algunos países, como Brasil, Costa Rica y Honduras, existe una sola pregunta sobre el origen. Mientras en Brasil el entrevistado se auto identifica por el “color o raza”, en Costa Rica por la “cultura” a la cual pertenece y en Honduras, por el “grupo poblacional” (Garífuna y/o negro inglés). En Guatemala la auto identificación se hace con base al grupo étnico al cual se considera perteneciente el encuestado y en Ecuador se pregunta cómo “se considera” la persona con opciones de respuesta como: indígena, negro, afro ecuatoriano, mestizo, mulato y otro. (Rangel, 2005)[292][…]  Además, en relación a la población afrodescendiente los censos demográficos no investigan esta característica en todos los países de la región. Por otra parte, cuando se investiga la variable raza o color, la respuesta del entrevistado está condicionada a diversos factores, como por ejemplo los niveles de ingresos y educacionales, la conciencia de la negritud, la tendencia al “autoblanqueamiento”, todo lo cual dificulta o imposibilita la comparabilidad de datos entre países. El problema de las cifras es fundamental. Sin datos confiables, sin indicadores y mediciones periódicas es imposible tomar decisiones políticas destinadas a enfrentar el problema de la discriminación. Las cifras además tienen un innegable componente político, pues para los afectados significa la visibilización de su situación así como una forma de reconocimiento frente a los otros.

 

Para los Estados y gobiernos el manejo de las cifras se ha vinculado muchas veces con la negación del racismo, la discriminación y la xenofobia. En los últimos años la mayoría de los países de la región ha incorporado en sus censos y encuestas de hogares preguntas sobre identificación, pertenencia o lenguas, lo que es un gran avance respecto de décadas anteriores.[293]

 

211.          Un boletín elaborado por el Banco Mundial [294] ha precisado que a pesar que la comunidad afrolatinoamericana, en su conjunto, vive en las regiones más pobres y tiene los trabajos de más baja remuneración, el peso de la discriminación es aún mayor para las mujeres de ascendencia africana debido a que sus múltiples papeles, tanto dentro como fuera del hogar, no se reflejan adecuadamente en su posición social, en su empleo y en su salario.

 

212.          Es necesario entonces enfatizar, que las mujeres afrodescendientes enfrentan un impacto diferenciado en comparación con los hombres, puesto que en ellas se entrecruza el componente de género con su pertenencia a una raza/etnia, lo que potencia su situación de segregación.  La CIDH considera que un análisis del acceso a la justicia, para las mujeres afrodescendientes, implica considerar la gama de diferencias que subsisten al interior de esta población, las cuales están asociadas, a su cosmovisión, a sus tradiciones y cultura, a su posición económica y geográfica entre otras.

 

213.          De esta manera, se observa que las dificultades para acceder a remedios judiciales ante actos de violencia y discriminación perpetrados contra ellas, dependerán de algunas de las variables anotadas.  Las mujeres afrodescendientes ubicadas en zonas rurales marginadas, cohesionadas en grupos sociales pequeños, que aún mantienen sus idiomas, tradiciones  y costumbres, y en ocasiones sus propios sistemas de justicia, deberán enfrentar problemas de accesibilidad geográfica, de falta de comunicación con los operadores judiciales en sus propios idiomas, de manejo del contexto, así como de falta de recursos económicos, similares a los que deben enfrentar las mujeres indígenas y que en ocasiones, pueden configurar una doble discriminación, por ser mujer y por ser afrodescendientes.

 

214.          Esta situación no dista, de la que deben sufrir las mujeres afrodescendientes ubicadas en zonas urbanas, donde las dificultades para acceder a remedios judiciales efectivos, están asociados con su situación de marginalidad económica y con el color de la piel.  Consecuentemente en aquellos espacios, donde el factor económico y de marginación social ha sido superado, las dificultades generalmente están relacionadas con el color de piel[295].

 

215.          Entre otros desafíos verificados por la CIDH que enfrentan las mujeres afrodescendientes se encuentran la violencia institucional perpetrada por autoridades judiciales que no comprenden su cosmovisión, tradiciones y cultura.  Existe una necesidad de promover una cultura judicial que tolere la diferencia y la diversidad[296].  Igualmente, estos grupos se ven particularmente afectados por la pobreza, lo que exige por parte del Estado la prestación de servicios legales gratuitos orientados a estas mujeres para facilitar que accedan a instancias judiciales de protección y a una mayor difusión de información sobre recursos dentro del sistema de justicia y sobre sus derechos.

 

216.          Entre algunas de las recomendaciones presentadas por expertas en la materia a la CIDH, se encuentran la difusión de información sobre la discriminación históricamente padecida por estos grupos y cómo ésta vulnera sus derechos; el desarrollo de políticas y programas de inclusión diseñados para que estos grupos puedan acceder a garantías y protecciones judiciales efectivas y para que las autoridades judiciales respeten sus derechos, y el desarrollo de políticas afirmativas para superar las desigualdades estructurales basadas en raza y género.

 

B.         Legislación: deficiencias en su formulación, interpretación y aplicación

 

217.          La CIDH ha verificado dos niveles de obstáculos, tanto en la legislación civil como penal, que afectan el procesamiento efectivo de casos de violencia contra las mujeres.  El primero consiste en vacíos, deficiencias, falta de armonización y en la presencia de conceptos discriminatorios que colocan a las mujeres en situación de desventaja.  El segundo se manifiesta a través de la falta de implementación y la incorrecta aplicación del marco jurídico existente por parte de los funcionarios judiciales.

 

1.         Vacíos y deficiencias de la legislación

 

218.          En cuanto a los vacíos en la legislación, la CIDH ha verificado que en materia civil la legislación de muchos países todavía no logra abarcar las diversas manifestaciones de violencia que se cometen contra las mujeres -  violencia física, psicológica y sexual - identificadas por la Convención de Belém do Pará, así como tampoco los contextos en que éstas ocurren además del familiar (social, urbano, institucional y laboral).  Las legislaciones se concentran principalmente en la violencia doméstica e intrafamilar[297], y por lo tanto se presentan vacíos en los otros contextos en los que ocurren casos de violencia contra las mujeres, lo que contribuye al desamparo de las mujeres frente a otras manifestaciones de violencia fuera de la intrafamiliar. 

 

219.          Las legislaciones tampoco parecen incluir reparaciones para las mujeres que son víctimas de violencia, que deben ser tomadas en consideración para que pueda compensarse a las mujeres que han sido víctimas de violencia por los daños causados.  Es importante resaltar aquí que los Estados todavía adolecen de una visión homogénea de las mujeres como grupo objetivo beneficiario de políticas públicas, lo cual se traduce en un marco jurídico que no considera las necesidades particulares que requieren distintos grupos de mujeres, como las afrodescendientes y las indígenas, especialmente cuando procuran acceder a recursos judiciales con adecuadas garantías.

 

220.          En materia de deficiencias, la CIDH ha examinado que el objetivo principal de las leyes continúa siendo la preservación de la unidad familiar y no la protección de los derechos de sus integrantes a vivir libres de violencia y discriminación.  Al instituir políticas encaminadas a la protección de la familia, se omiten las necesidades particulares de prevención y protección que los miembros de la misma requieren, en este caso las mujeres.  El Comité de América Latina y el Caribe para la Defensa de los Derechos de la Mujer (en adelante "CLADEM") describió este problema en una evaluación sobre el marco jurídico subregional de la región andina como sigue:

 

El enfoque que predomina en las leyes y políticas dirigidas a atender el problema de la violencia familiar, busca proteger a la familia más que a la persona, generándose graves perjuicios a las mujeres, quienes resultan ser las mayores víctimas en esta problemática. Esto ocurre al no haber sido planteada  la atención de la violencia doméstica desde un enfoque de derechos humanos y sin tomar en cuenta la perspectiva de género[298].

 

221.          La CIDH asimismo observa la persistencia de disposiciones inadecuadas y en algunos casos de contenido discriminatorio, específicamente en algunas leyes y códigos civiles y penales, en los siguientes aspectos: definiciones de la violación que exigen el uso de la fuerza y la violencia en lugar de la falta de consentimiento; el tratamiento de la violencia sexual contra las mujeres como un delito contra el honor y no como una violación del derecho de las mujeres a la integridad; normas procesales que establecen la terminación de los procedimientos penales cuando la víctima retira su denuncia; y sanciones insuficientes para los casos de violencia contra las mujeres[299].  Estas disposiciones no han sido armonizadas con los instrumentos internacionales de derechos humanos como la Convención de Belém do Pará.  A manera de ejemplos específicos, en algunos Estados como Nicaragua, Panamá, Uruguay y Venezuela, todavía existen disposiciones jurídicas que eximen al agresor de delitos sexuales si contrae matrimonio con la víctima.  La CIDH ha manifestado su preocupación ante este problema y ha expresado lo siguiente:

 

En numerosos códigos penales, valores tales como la honra, el pudor social, la doncellez, la castidad, las buenas costumbres, prevalecen sobre valores como la integridad psicofísica y la libertad sexual, impidiendo así la debida protección legal a las víctimas de tales delitos, u obligándolas a probar que opusieron resistencia en el caso del delito de violación, o sometiéndolas a procedimientos interminables que producen una continua victimización[300].

 

222.          Dentro de un mismo marco jurídico nacional, también se ha identificado la falta de armonización entre disposiciones contenidas en distintas leyes especiales, lo cual crea confusión.  Por ejemplo, en el Paraguay, existe contradicción entre las disposiciones del Código Penal y las incluidas en la Ley 1600 sobre violencia doméstica[301].  Mientras que la Ley 1600 ofrece varias alternativas para presentar una denuncia sobre un acto de violencia, ya sea ante la policía, centros de salud o juzgados de paz, la legislación penal establece que el ingreso de las denuncias se realiza por la intervención directa del ministerio público, o mediante denuncias ante el ministerio público o ante la policía.  La multiplicidad de alternativas crea confusión en las víctimas, sobre todo las que no tienen experiencia previa o conocimiento de los procedimientos judiciales.

 

2.         Deficiencias en la aplicación y en la interpretación de las leyes y en la implementación de los programas de gobierno

 

223.          La CIDH ha verificado que en algunos Estados americanos, existe una diversidad de factores que limitan la correcta aplicación de las leyes que protegen a las mujeres por parte de las autoridades estatales.  Entre los factores más importantes se encuentran la falta de reglamentaciones, la ausencia de procedimientos claros y de programas de capacitación de los funcionarios públicos, la sobrecarga de trabajo de las instancias encargadas de implementar la ley y el desconocimiento de la sociedad sobre la existencia y el alcance de las normas relevantes en esta materia.  La CIDH considera necesario el compromiso de los Estados, que esté respaldado por recursos financieros y humanos adecuados, para lograr la correcta aplicación e implementación de la legislación existente.

 

224.          Durante la reunión de trabajo organizada por la Relatoría sobre derechos de las mujeres en los países del Cono Sur, los integrantes de CLADEM en Uruguay realizaron un análisis exhaustivo de la Ley de Violencia Doméstica en Uruguay[302], con el fin de ilustrar los problemas que se presentan en la aplicación de las leyes orientadas a combatir la violencia contra las mujeres en las Américas[303].  Se presentaron varios aspectos importantes de la ley, como la posibilidad de que las víctimas puedan acudir a una serie de vías judiciales (tanto civiles como penales), y el derecho a contar con asistencia legal obligatoria.  Sin embargo, también se presentó un listado de factores que limitan la aplicación de la ley, entre los que destacan: a) la excesiva carga procesal de los juzgados en todos los países; b) la falta de capacitación de los operadores sociales y jurídicos (policía, magistrados, defensores, fiscales) sobre la violencia contra las mujeres y el desconocimiento de las obligaciones jurídicas contraídas por el Estado en el ámbito internacional; y c) el desconocimiento de las mujeres acerca de sus derechos humanos, tanto a nivel nacional como internacional.

 

225.          Como se señala en secciones previas de este informe, la CIDH ha verificado que en la aplicación de las leyes por los servidores públicos, en especial los que trabajan dentro de la administración de justicia, aún persiste la influencia de patrones discriminatorios en contra de las mujeres, que determinan un tratamiento inferior.  Este problema fue descrito de la siguiente manera en el caso de Guatemala sobre la judicialización de casos de violencia en el ámbito penal:

 

La sanción penal se aplica de manera desigual cuando se trata de comportamientos relacionados con atentados contra las mujeres, apoyándose en la tendencia del derecho penal mínimo, que tiende a disminuir las sanciones, a establecer menor número de delitos, a eliminar conductas que lesionan bienes jurídicos constitucionalmente establecidos o a desjudicializarlas, sobre todo cuando se trata de delitos contra la libertad sexual[304].

 

226.          La existencia de este problema pone de relieve la necesidad de institucionalizar programas de capacitación obligatorios para funcionarios públicos, como los policías, fiscales y jueces en cuestiones de género, así como de aplicar correctamente las normas jurídicas sobre esta materia.  Estos programas deben tener como punto central la educación sobre el marco jurídico y administrativo existente – normas jurídicas, medidas de protección de naturaleza preventiva y recursos judiciales disponibles - y su correcta aplicación, siempre en base a una perspectiva de género.  Asimismo, es preciso implementar medidas de sanción para los funcionarios que vulneren los derechos humanos de las mujeres.

 

227.          Por otro lado, la CIDH ha tomado conocimiento de la resistencia y del desconocimiento de algunos jueces sobre la aplicación e interpretación de tratados internacionales de derechos humanos en el derecho interno, particularmente los aplicables en los casos de mujeres.  Los problemas para la aplicación del marco jurídico orientado a combatir la violencia contra las mujeres, forman parte de un problema generalizado sobre la correcta implementación e interpretación de los tratados internacionales.  El CLADEM ha descrito estas irregularidades en la siguiente forma:

 

La falta de compromiso de los gobiernos; las situaciones de inestabilidad política; la predominancia, en el nivel nacional, de una cultura jurídica poco favorable al derecho internacional de los derechos humanos, en especial en las cuestiones relacionadas con la discriminación basada en el género; el desconocimiento del significado, contenido e importancia de tales tratados por parte de los(as) parlamentarios(as) que los aprueban;  la resistencia a cambios de fondo, a inversiones presupuestarias en esa área y a la aceptación de mecanismos de accountability; la debilidad de los mecanismos institucionales; la gran fuerza de sectores religiosos conservadores y fundamentalistas, como algunos de la Iglesia Católica; la insuficiente movilización y presión de sectores organizados de la sociedad[305].

 

228.          En este sentido, es indispensable que los jueces interpreten los tratados internacionales de derechos humanos en concordancia con los estándares internacionales.  Cabe señalar que un número considerable de países todavía no han ratificado o tomado pasos para ratificar instrumentos internacionales de derechos humanos vinculantes como la Convención de Belém do Pará (Estados Unidos, Canadá y Cuba) y el Protocolo Facultativo de la CEDAW (Chile, Cuba, El Salvador y Estados Unidos[306]).

 

229.          Por otro lado, también es necesario efectuar una evaluación y un seguimiento periódicos de la legislación de los Estados para asegurar que los servidores públicos la apliquen en forma correcta, particularmente miembros del ministerio público y del poder judicial.  La CIDH observa que no es común la implementación de mecanismos de evaluación de los procesos de implementación de leyes de prevención de violencia contra las mujeres, y que tampoco es común la fiscalización externa de la actuación de los ministerios públicos y de los funcionarios judiciales, así como la medición de su actuación en términos de indicadores de eficacia y de resultado.  

 

230.          Igualmente, la CIDH observa que es imposible que las mujeres puedan reivindicar sus derechos si no los conocen.  Por lo tanto, la CIDH enfatiza la necesidad de desarrollar programas educativos para el público en general sobre los derechos humanos y sobre los recursos judiciales existentes para la interposición de denuncias.  La Secretaría General de la Mujeres del Paraguay describió a la CIDH esta problemática:

 

Aunque las mujeres paraguayas han avanzado en el reconocimiento de sus derechos, su participación efectiva y acceso a la información sobre sus derechos, todavía el empoderamiento de las mismas constituye en uno de los principales desafíos de quienes trabajan por la igualdad de oportunidades y trato entre mujeres y hombres[307].

 

231.          El problema de la falta de información sobre los recursos judiciales disponibles y el hecho de que la violencia y la discriminación contra las mujeres todavía sean hechos aceptados en las sociedades americanas, dan como resultado un reducido número de denuncias de actos de violencia contra las mujeres.  El problema ha sido descrito por la red ISIS Internacional en los siguientes términos:

 

Se constata que existe desconocimiento de sus derechos por parte de las mujeres.  En general las mujeres, en particular las de escasos recursos, desconocen sus derechos y los mecanismos existentes para hacerlos valer.  La violencia en contra de las mujeres sigue siendo una práctica extendida, aceptada culturalmente, frente a lo cual las normas aparecen como una medida regulatoria, pero que no aseguran por sí solas el cambio cultural que es necesario para erradicarlas[308].

 

232.          Del mismo modo, a pesar de la persistencia y la gravedad del problema de la violencia y la discriminación contra las mujeres, éstos continúan siendo aspectos de baja prioridad en los programas nacionales.  Es por ello que la CIDH también destaca su preocupación ante la falta de un verdadero compromiso por parte de los Estados, que esté respaldado por recursos financieros y humanos adecuados para lograr la correcta aplicación e implementación de la legislación existente.  Esta situación se traduce en asignaciones presupuestarias insuficientes para la implementación del marco jurídico existente y para la puesta en marcha de programas de gobierno que impulsen el proceso. En su respuesta al cuestionario, el Estado mexicano describió el problema de la deficiencia y la falta de compromiso político en la implementación de políticas públicas de la siguiente manera:

 

Uno de los desafíos guarda relación con los niveles de compromiso político real con los derechos de las mujeres por parte de los gobiernos locales y de diversos funcionarios del gobierno federal.  Se ha denunciando, por ejemplo, una reducción de actividades y de la relevancia de sus aportaciones para dar transversalidad a la perspectiva de género en varias de las unidades de equidad de género creadas en las secretarías e instituciones de la administración pública federal… Los avances en las políticas de salud, educación y empleo chocan con estructuras institucionales y resistencias culturales de los cuerpos burocráticos encargados de aplicar estas políticas.  Por lo tanto, se necesita impulsar cambios de fondo en las culturas institucionales predominantes dentro de las organizaciones públicas.[309]

 

233.          Los Estados presentaron a la CIDH cifras en diferentes formatos en relación a los presupuestos que se asignan a la implementación de programas orientados específicamente a mejorar la condición de las mujeres.   Casi todos los Estados proporcionaron exclusivamente las cifras del presupuesto asignado a las instancias estatales dedicadas únicamente a programas destinados a las mujeres y no a otras áreas del Estado con competencia en la prevención de la violencia contra las mujeres,  lo cual revela que estos aspectos todavía están analizándose por separado en lugar de analizar el problema de la violencia contra las mujeres a través de una coordinación multisectorial en la que participen los diferentes sectores de los Estados.

 

234.          Al respecto, de la información proporcionada se desprende que los Estados todavía no reconocen el costo económico y social que puede tener el problema de la violencia contra las mujeres.  Tal como lo han señalado las Naciones Unidas, el costo de la violencia contra las mujeres, fuera de los costos humanos, va "más allá de la disminución de la producción económica y la reducción de la formación de capital humano, y también comprende los costos conexos a la inestabilidad política y social mediante la transmisión intergeneracional de la violencia, así como los fondos necesarios para los programas a favor de las víctimas/sobrevivientes de violencia"[310].  En el 1993 el Banco Mundial concluyó que tanto en los países desarrollados como en desarrollo, la violación y la violencia doméstica cobraron uno de 5 años saludables en la vida de las mujeres entre 15 y 44 años[311].  Esta situación reduce la capacidad de las mujeres para ganarse la vida y participar en la vida pública. Asimismo, los hijos de esas mujeres corren un riesgo significativamente mayor de tener problemas de salud, bajo rendimiento escolar y trastornos de comportamiento[312].

 

235.          Por otro lado, la CIDH ha recibido información sobre los programas de gobierno existentes que tienen por finalidad ofrecer servicios de apoyo a mujeres víctimas de violencia y facilitar la protección de sus derechos en el ámbito de la justicia.  Es reconocido internacionalmente que frente a actos de violencia contra las mujeres, resulta vital el apoyo especializado y multidisciplinario frente al daño físico y psicológico sufrido[313].  La Organización Panamericana de la Salud, en colaboración con diversos organismos internacionales, ha identificado los siguientes servicios requeridos por las víctimas de violencia en sus distintas manifestaciones:

 

Brindar una atención integral e interdisciplinaria: esto incluye la atención médica, psicológica y de apoyo a través de los grupos de apoyo o autoayuda.  Además, los proveedores deben conocer los otros servicios y recursos disponibles en su comunidad para referir a la sobreviviente a servicios de atención que no se proveen en el centro de salud o de otros servicios, como son los legales, de apoyo económico y de protección, entre otros (...) Contar con una guía de recursos del sector publico y privado que brindan asistencia y patrocinio jurídico gratuito para las mujeres que quieran realizar la denuncia judicial[314].

 

236.          Sin embargo, se verifica una serie de fallas en el funcionamiento de los programas de gobierno destinados a prestar servicios multidisciplinarios a las víctimas de violencia.  Entre los problemas se destaca la falta de coordinación y colaboración entre los programas; deficiencias en la provisión de los servicios interdisciplinarios requeridos por las víctimas; la falta de recursos para hacer sostenible su funcionamiento, y su limitada cobertura geográfica, lo cual afecta de manera particularmente crítica a las mujeres que habitan en zonas marginadas, rurales y pobres.  La Comisión Interamericana de Mujeres ha descrito este problema de la siguiente manera:

 

Es evidente que se ha avanzado durante los últimos años en la prestación de servicios para mujeres y niños víctimas de abuso. Existen líneas telefónicas de emergencia; asistencia para emergencias, inclusive servicios jurídicos; refugios; servicios especiales para atención de la salud y servicios de orientación. Sin embargo, en la mayor parte de los países, la cantidad de servicios disponibles no tiene relación con la demanda por esos servicios[315].

 

237.          Igualmente, la CIDH ha tomado conocimiento de una serie de  programas de atención a mujeres víctimas de violencia proporcionados por redes y organizaciones no gubernamentales especializadas en violencia contra las mujeres, en su mayoría con el apoyo de organismos internacionales.  Una diversidad de organizaciones se dedican a brindar atención psicosocial a las víctimas y a ofrecer información sobre el procedimiento judicial y el patrocinio jurídico.  También desempeñan un papel clave en la capacitación de empleados estatales en todos los niveles, y prestan la información y los servicios necesarios en el área de los derechos sexuales y reproductivos.  La Red ISIS Internacional ha descrito estas iniciativas en los siguientes términos:

 

Se han probado y elaborado metodologías a partir de la experiencia obtenida por las organizaciones de mujeres en los centros de atención integral para mujeres víctimas de violencia.  Diversas organizaciones no gubernamentales se han comprometido en este tipo de servicios, principalmente con ayuda de la cooperación internacional.  Estos centros tienen una oferta de orientación y/o asistencia médica, psicológica, jurídica y social, y su cobertura depende de los recursos financieros con que cuentan.  También se han generado grupos de apoyo o autoayuda[316].

 

238.          Durante la visita realizada a Colombia, la Relatoría observó que las organizaciones que trabajan en la defensa de los derechos de las mujeres desempeñan una labor crucial en la provisión de los servicios necesarios a mujeres víctimas de violencia en las zonas ocupadas por los actores armados, zonas en las que la presencia y los servicios estatales son limitados y no responden a la actual demanda:

 

Además de trabajar para asegurar la protección de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales de las mujeres, estas organizaciones desempeñan una importante labor en el área de servicios y documentación de casos.  En las zonas con presencia de actores armados, estas organizaciones brindan atención a víctimas de la violencia y servicios orientados a la salud reproductiva.  Entre las organizaciones que llevan a cabo estas actividades se encuentran la Iniciativa de las Mujeres por la Paz, la Liga de Mujeres Desplazadas, la OFP, el ANMUCIC y PROFAMILIA, entre otras entidades.  El PNUD le manifestó a la Relatoría durante la visita que este importante trabajo no recibe el reconocimiento social merecido[317].

 

239.          La CIDH destaca la necesidad de legitimar, proteger y apoyar el trabajo de las organizaciones no gubernamentales que prestan servicios interdisciplinarios a las víctimas de violencia, a través de recursos financieros y de políticas públicas, especialmente en cuanto a la provisión de información sobre la forma de interponer denuncias ante actos de violencia contra las mujeres y  cómo acceder a una tutela judicial efectiva.

 

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