|
OEA/Ser.L/V/ll.116 Doc. 5 rev. 1 corr. 22 octubre 2002 Original: Inglés INFORME
SOBRE TERRORISMO Y DERECHOS HUMANOS
RESUMEN
EJECUTIVO 1.
Numerosos incidentes terroristas notorios acaecidos en el
hemisferio en la última década, culminando con tres ataques de
proporciones sin precedentes perpetrados simultáneamente en los Estados
Unidos el 11 de septiembre de 2001, han demostrado cruelmente que el
terrorismo sigue siendo una amenaza significativa contra la protección de
los derechos humanos, la democracia y la paz y la seguridad regionales e
internacionales. Esta realidad ha impulsado a los Estados miembros y a las
organizaciones intergubernamentales a la adopción de numerosas iniciativas
para contrarrestar esas graves amenazas terroristas, incluidas la
formulación de leyes y procedimientos internos para penalizar, investigar
y procesar las actividades terroristas, y la negociación de tratados
multilaterales sobre cooperación entre los Estados en la lucha contra el
terrorismo. 2.
El 3 de junio de 2002, la Asamblea General de la OEA adoptó y abrió
a la firma la Convención Interamericana contra el Terrorismo, en la cual
los Estados miembros reafirmaron “la
necesidad de adoptar en el sistema interamericano medidas eficaces para
prevenir, sancionar y eliminar el terrorismo mediante
la más amplia cooperación”. Entre
los principios reconocidos explícitamente en esta Convención figura la
estipulación de que las actividades contra el terrorismo se lleven a cabo
cumpliendo plenamente las obligaciones de los Estados miembros conforme al
derecho internacional. De acuerdo con el artículo 15 de la Convención,
“las medidas adoptadas por los Estados Parte de conformidad con esta
Convención se llevarán a cabo con pleno respeto al estado de derecho, los
derechos humanos y las libertades fundamentales”. Este requisito previo
refleja el principio fundamental de que la campaña contra el terrorismo y
la protección de los derechos humanos y de la democracia constituyen
responsabilidades complementarias. El objeto y el propósito mismo de las
iniciativas contra el terrorismo, en una sociedad democrática, es la
protección de las instituciones democráticas, los derechos humanos y el
imperio de la ley, no su menoscabo. 3.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, como órgano de la
OEA encargado de la promoción del respeto y la protección de los derechos
humanos en el continente, ha adquirido desde su creación, en 1959, una
vasta experiencia en la evaluación de las implicaciones, para los derechos
humanos, de las numerosas iniciativas antiterroristas emprendidas por los
Estados miembros de la OEA. Al hacerlo, la Comisión ha puesto énfasis
constante en el respeto irrestricto a todos los derechos humanos. Esto
incluye los derechos que no se hayan suspendido legítimamente bajo el
estado de emergencia en estricto cumplimiento con los principios y
condiciones que rigen la derogación de ciertos derechos protegidos. 4.
A fin de reforzar su doctrina en esta esfera y asistir a los Estados
miembros de la OEA en el cumplimiento de las obligaciones jurídicas
internacionales correspondientes, en diciembre de 2001 la Comisión
decidió emprender un estudio por el cual reafirmaría y elaboraría la
manera en que los requisitos internacionales en materia de derechos humanos
regulan la conducta de los Estados en su respuesta a las amenazas
terroristas. Para ayudar en esta tarea, la Comisión convocó a un panel de
expertos internacionales en el curso de su período ordinario de sesiones,
en marzo de 2002, a efectos de obtener información actualizada y
especializada sobre la cuestión del terrorismo y los derechos humanos y
también invitó a los Estados miembros de la OEA y las organizaciones no
gubernamentales pertinentes a presentar observaciones escritas sobre el
tema. 5.
En la preparación del presente informe, la Comisión adoptó un
criterio basado en los derechos, conforme al cual las implicaciones de las
iniciativas antiterroristas son examinadas en relación a varios derechos
humanos internacionales básicos, en particular el derecho a la vida, el
derecho a un trato humano, el derecho a la libertad y la seguridad
personales, el derecho a un juicio imparcial, el derecho a la libertad de
expresión y la obligación de respetar y garantizar la no-discriminación
y el derecho a la protección judicial. La Comisión también incluyó un
análisis sucinto de varios derechos adicionales que pueden verse afectados
por las medidas antiterroristas y un examen de las vulnerabilidades
particulares de los trabajadores migrantes, las personas que buscan asilo,
los refugiados y los extranjeros. 6.
El análisis de la Comisión se basa en varios preceptos
fundamentales, el primero de los cuales es el reconocimiento de que hasta
la fecha no se ha logrado un consenso respecto de una definición jurídica
internacional del terrorismo. Por ende, la caracterización de un acto o
situación como terrorista, incluida la denominada “guerra contra el
terrorismo” no puede servir, por sí misma, para definir las obligaciones
legales de los Estados en esta materia. En este sentido, la Comisión no ha
descartado la posibilidad de que ataques terroristas como los perpetrados
el 11 de septiembre de 2001 pueden llevar a un mayor desarrollo del derecho
internacional. Una de ellas podría ser la negociación de instrumentos
internacionales diseñados para hacer frente a una nueva forma de “guerra
terrorista” librada por o contra actores no estatales involucrados en la
violencia armada contra Estados a escala internacional. Sin embargo, a esta
altura, esos cambios son sólo especulaciones y, por consiguiente, el
análisis de la Comisión consignado en este informe se ha concentrado en
las obligaciones de los Estados miembros conforme al derecho internacional
en su forma actual. 7.
La falta de una definición del terrorismo aceptada a escala
internacional no significa que el terrorismo sea una forma de violencia
indescriptible o que los Estados no estén sometidos a restricciones, en el
marco del derecho internacional, en la configuración de sus respuestas a
esa violencia. Al contrario, es posible enumerar varias características
frecuentemente asociadas con los incidentes terroristas que ofrecen
parámetros suficientes para que los Estados definan y evalúen sus
obligaciones internacionales a la hora de responder a esa violencia. Esas
características guardan relación con la naturaleza y la identidad de los
terroristas y de las víctimas, los objetivos del terrorismo y los medios
empleados para consumar los actos de violencia terrorista. La Comisión ha
observado que el terrorismo puede ser perpetrado, a escala individual o
colectiva, por una variedad de actores, incluyendo particulares o grupos,
así como gobiernos, puede recurrir a distintos medios y grados de
violencia, desde las meras amenazas concebidas para sembrar el pánico
entre el público hasta las armas de destrucción masiva, y puede influir
negativamente en una variedad de personas a quienes el derecho
internacional acuerda protecciones particulares, como las mujeres, los
niños y los refugiados. 8.
A partir de esos factores, la Comisión ha observado que varios
regímenes de derecho internacional pueden aplicarse a situaciones de
terrorismo. La violencia terrorista puede perpetrarse en tiempos de paz,
cuando el derecho internacional de los derechos humanos es plenamente
aplicable, durante un estado de emergencia, cuando ciertas protecciones de
los derechos humanos pueden quedar derogadas, o en el transcurso de un
conflicto armado, al cual se aplica el derecho internacional humanitario.
Además, la naturaleza y el nivel de violencia provocado por los
perpetradores del terrorismo o contra éstos, pueden determinar la
imposición de un estado de emergencia o desatar un conflicto armado. Por
consiguiente, el
análisis de la Comisión no se ha limitado a las obligaciones de los
Estados miembros conforme a los instrumentos interamericanos de derechos
humanos, sino que también ha tomado en cuenta las obligaciones
convencionales y consuetudinarias de derecho internacional, de los Estados
miembros, al margen de su índole bilateral o multilateral, o de que hayan
sido adoptadas dentro del marco o bajo los auspicios del sistema
interamericano, incluyendo el derecho internacional humanitario y el
derecho internacional de refugiados. Esas obligaciones forman parte de un
régimen interrelacionado y de mutuo refuerzo de protecciones de los
derechos humanos, que debe interpretarse y aplicarse de manera integral, a
fin de acordar a las personas las normas de protección más favorables que
se encuentren disponibles al amparo de la ley aplicable. Ciertas
obligaciones también pueden constituirse en lex
specialis para la interpretación y aplicación del derecho
internacional de los derechos humanos. En especial, el derecho
internacional humanitario estipula reglas, normas y mecanismos amplios y
detallados respecto de la protección de las víctimas de guerra, que deben
tomarse en cuenta al interpretar y aplicar en forma apropiada
las protecciones internacionales de los derechos humanos en los casos
de conflicto armado. 9.
La importancia de una determinación apropiada de la situación de
las personas que quedan bajo autoridad o control del Estado y sus agentes
en el transcurso de actividades antiterroristas, guarda estrecha relación
con los regímenes de derecho considerados en el análisis de la Comisión.
Sólo cuando se ha determinado apropiadamente la situación legal de esas
personas, puede acordárseles los derechos que tengan conforme a la
legislación nacional e internacional, en virtud de dicha situación.
Cuando la violencia terrorista provoca un conflicto armado o se suscita
dentro del marco de uno, reviste especial importancia que los Estados
miembros determinen, de conformidad con la Tercera Convención de Ginebra
de 1949 y del Protocolo Adicional I con respecto a los Estados que los han
ratificado, si una persona que cae en poder de un Estado es un civil o un
combatiente y, en este último caso, si es un combatiente “privilegiado”,
y por lo tanto tiene derecho al status
de prisionero de guerra y a inmunidad para ser procesado bajo las leyes de
su captor por actos hostiles que no constituyan infracción de las normas y
costumbres de la guerra. 10.
Dentro del marco de los preceptos mencionados, la Comisión llegó a
varias conclusiones, que se resumen más adelante, acerca de los derechos y
las libertades más afectados por las iniciativas antiterroristas de los
Estados, a saber: el derecho a la vida, el derecho a un trato humano, el
derecho a la libertad y la seguridad personales, el derecho a un juicio
imparcial, el derecho a la libertad de expresión y la obligación de
respetar y garantizar la no discriminación y el derecho a la protección
judicial, así como la situación de los trabajadores migrantes, las
personas que buscan asilo, los refugiados y los extranjeros. La Comisión ha
establecido, en particular, las normas de protección mínimas que son
comunes al derecho internacional de los derechos humanos y al derecho
internacional humanitario en esos aspectos. La Comisión, cuando lo
consideró pertinente, también determinó los aspectos en la lex
specialis del derecho internacional humanitario que puede resultar en
diferentes estándares de trato aplicables en situaciones de conflicto
armado. 11.
Quizá no haya campo donde exista mayor convergencia entre el derecho
internacional de los derechos humanos y el derecho internacional
humanitario, que en lo atinente a las normas de trato humano.
Ambos regímenes, si bien gobernados por instrumentos diferentes, prevén
los mismos requisitos mínimos e inderogables respecto del trato humano de
todas las personas bajo control y autoridad del Estado. Más aun, bajo
ambos regímenes, las violaciones más atroces de las salvaguardias del
trato humano no sólo generan la responsabilidad del Estado sino también
la responsabilidad penal individual por parte de quien las perpetra y de
sus superiores. 12.
Entre estas normas, es primordial la prohibición absoluta de la
tortura o de cualquier trato o castigo cruel, inhumano o degradante por
parte del Estado o de sus agentes. Esta proscripción es aplicable a todas
las formas de trato atribuible al Estado incluyendo, por ejemplo, sanciones
penales o disciplinarias consistentes en castigos corporales y períodos
prolongados de confinamiento solitario. También están prohibidos los
métodos de interrogación inhumanos, incluidos los golpes, violaciones y
descargas eléctricas, así como tratos más sutiles pero igualmente
lesivos como la administración de drogas a detenidos o alojados en
instituciones psiquiátricas y la negación prolongada de descanso o
sueño, alimentación, higiene suficiente o asistencia médica. Los dos
regímenes, asimismo, estipulan normas similares respecto de las
condiciones de detención. Esos requisitos guardan relación con aspectos
como alojamiento, alimentación e higiene, así como protecciones
especiales para categorías especiales de personas, como las mujeres y los
niños. 13.
Conforme a las normas aplicables en tiempos de paz y en época de
guerra, el trato a los detenidos debe continuar sujeto a la supervisión
efectiva y constante de los mecanismos apropiados estipulados por el
derecho internacional. En situaciones que no sean de conflicto armado, esto
supone la supervisión de los tribunales regulares por medio del habeas
corpus o recursos similares. En tiempos de guerra, los mecanismos de
supervisión incluyen el Comité Internacional de la Cruz Roja y, en casos
de conflictos armados internacionales, el régimen de las potencias
protectoras previsto en las Convenciones de Ginebra de 1949. 14.
Pese a la existencia de esas normas y mecanismos específicos que
rigen la detención de las personas en los casos de conflicto armado,
pueden suscitarse circunstancias en las que los mecanismos de supervisión
previstos por el derecho internacional humanitario no se encuentren
adecuadamente organizados o disponibles, o en que la detención e
internamiento de civiles o combatientes continúe por un período
prolongado. Cuando esto ocurre, las normas y procedimientos del derecho
internacional humanitario pueden resultar inadecuadas para salvaguardar
debidamente las normas mínimas de trato a los detenidos y los mecanismos
de supervisión del derecho internacional de los derechos humanos,
incluidos los recursos de habeas corpus
y de amparo, pueden necesariamente reemplazar al derecho internacional
humanitario a fin de asegurar, en todo momento, la protección efectiva de
los derechos fundamentales de los detenidos. 15.
Como en el caso de las normas sobre trato humano, el derecho
internacional de los derechos humanos y el derecho internacional
humanitario someten a los Estados miembros, esencialmente, a la misma
obligación inderogable de respetar y asegurar el respeto de sus
compromisos internacionales por medio de mecanismos apropiados y eficaces.
Comparten, asimismo, la prohibición absoluta y prevaleciente de
discriminación de cualquier índole, incluyendo distinciones inadmisibles
basadas en raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política u de
cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica,
nacimiento o cualquier otra condición social. Si bien la doctrina del
sistema interamericano de derechos humanos no prohíbe todas las
distinciones en el trato, en cuanto al goce de los derechos y las
libertades protegidos, la Comisión observa que cualquier distinción
permisible ha de basarse en una justificación objetiva y razonable, que
persiga un objetivo legítimo, que considere los principios que normalmente
prevalecen en las sociedades democráticas y que los medios sean razonables
y guarden proporción con el fin buscado. En la campaña contra el
terrorismo, los Estados deben mantenerse adecuadamente vigilantes a fin de
asegurar que los agentes del Estado, incluidas las fuerzas militares, se
comporten de acuerdo con las disposiciones que prohíben la
discriminación. 16.
El análisis de la Comisión clarifica el hecho de que el derecho
internacional de los derechos humanos y el derecho internacional
humanitario comparten muchos de los mismos prerequisitos mínimos que rigen
el derecho de los individuos al debido proceso y a un juicio justo. Cuando
los Estados miembros se empeñan en investigar, procesar y sancionar a
personas por delitos relacionados con el terrorismo, continuan obligados en
todas las instancias por las protecciones fundamentales y no derogables del
debido proceso y un juicio justo, ya sea en tiempos de paz, en estados de
emergencia o en conflictos armados. Estas protecciones abarcan principios
fundamentales del derecho penal y salvaguardias procesales y sustantivas
largamente reconocidas. 17.
Entre las protecciones destacadas por la Comisión figura el
requisito de que en la elaboración de los tipos penales es preciso utilizar
términos estrictos y unívocos, que acoten claramente las conductas
punibles, dando pleno sentido al principio de legalidad penal.
La Comisión observa que los Estados, en ésta y en otras regiones,
han acudido a distintos criterios con el propósito de dictar leyes
antiterroristas suficientemente claras y eficaces. Algunos Estados han
optado por la tipificación de un delito específico de terrorismo basado en
características de violencia terrorista identificadas comúnmente. Otros
han preferido no tipificar el terrorismo como un delito per
se, sino agregar a delitos comunes bien definidos, como el homicidio, la
intención terrorista o variaciones del castigo que reflejan la naturaleza
particularmente infame de la violencia terrorista. Cualquiera sea el cauce
elegido, los Estados miembros de la OEA deben ceñirse a los principios
básicos enunciados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos y por la
Comisión respecto de este tema. A fin de asegurar que los castigos
impuestos por delitos terroristas sean racionales y proporcionados, también
se insta a los Estados miembros a tomar las medidas legislativas o de otra
índole que sean necesarias a fin de que los jueces estén facultados para
considerar las circunstancias de los hechos y de los infractores
individuales a la hora de dictar sentencia por delitos terroristas. 18.
Los principios fundamentales del debido proceso y un juicio imparcial
también comprenden el derecho a ser juzgado por un tribunal competente,
independiente e imparcial, conforme a la definición del derecho
internacional de los derechos humanos o del derecho humanitario. Este
requisito prohíbe, en general, los tribunales o comisiones ad
hoc, especiales o militares para juzgar a civiles por delitos
relacionados con el terrorismo u otros delitos. Los tribunales militares del
Estado pueden procesar a los integrantes de sus propias fuerzas armadas por
delitos relacionados con las funciones que la ley asigna a dichas fuerzas y,
durante los conflictos armados internacionales, pueden juzgar a combatientes
privilegiados y no privilegiados, siempre que ofrezcan las garantías
mínimas del debido proceso. Los tribunales militares, empero, no pueden
conocer de violaciones de derechos humanos u otros delitos que no guarden
relación con las funciones militares, que deberán ser juzgados por
tribunales civiles. 19.
Entre las garantías procesales inderogables identificadas por la
Comisión dentro del marco del derecho internacional de los derechos
humanos y del derecho humanitario, figuran el derecho del inculpado a la
notificación previa y detallada de los cargos que se le imputen, el
derecho a disponer de tiempo y medios adecuados para preparar su defensa,
lo que necesariamente incluye el derecho a la asistencia de un defensor de
su elección o, en el caso de acusados indigentes, el derecho a un defensor
gratuito, cuando dicha asistencia sea necesaria para un juicio justo, y el
derecho a no declarar contra sí mismo. También se protege el derecho del
condenado a ser informado sobre los recursos judiciales y de otra índole y
de los plazos para hacer uso de ellos, incluido el derecho de apelación
ante un tribunal superior. 20.
Es posible que, en situaciones de emergencia, haya ciertos aspectos
limitados del derecho a un juicio justo que puedan suspenderse
legítimamente, siempre que los Estados cumplan estrictamente las
condiciones que rigen las cláusulas de derogación dentro del marco de los
instrumentos internacionales de derechos humanos y que no incurran en la
denegación de protecciones individuales más favorables que sean
inderogables conforme a otros instrumentos internacionales aplicables. Las
protecciones potencialmente derogables son, por ejemplo, el derecho a un
juicio público y el derecho del acusado a examinar o hacer que se examine
a los testigos de cargo, si las limitaciones de esos derechos son
necesarias para asegurar la salvaguardia de jueces, abogados, testigos u
otros participantes en la administración de justicia. Sin embargo, esas
medidas nunca podrán justificarse cuando puedan comprometer las
protecciones inderogables del debido proceso de un acusado, incluido el
derecho a la preparación de una defensa y a ser juzgado por un tribunal
competente, imparcial e independiente. 21.
El derecho a la vida es
objeto de un trato similar y distintivo en el derecho internacional de los
derechos humanos y en el derecho humanitario. Bajo ambos regímenes, el uso
de fuerza letal por los agentes del Estado debe ceñirse a los principios
de la proporcionalidad y la distinción, conforme a su definición en cada
campo del derecho. Por consiguiente, en las situaciones de conflicto
armado, las partes en pugna deben distinguir entre objetivos militares y
civiles u objetivos civiles, y sus ataques deben dirigirse sólo a los
primeros. De la misma forma, en tiempos de paz los agentes del Estado deben
distinguir entre las personas que en virtud de sus acciones constituyan una
amenaza inminente de muerte o lesiones graves, o una amenaza de
consumación de un delito especialmente grave que conlleve una amenaza
grave a la vida, y las personas que no plantean una amenaza así, y usar la
fuerza sólo contra las primeras. Al mismo tiempo, a los combatientes
privilegiados en situaciones de conflicto armado no les está vedado el uso
de fuerza letal contra combatientes enemigos que no hayan depuesto las
armas o hayan sido puestos fuera de combate (hors de combat),
y la muerte de un combatiente en esas circunstancias no constituye una
violación del derecho a la vida, cuando se interpreta a la luz de las
normas o costumbres de la guerra. 22.
También guarda relación con el derecho a la vida, la imposición de
la pena de muerte como castigo por delitos relacionados con el terrorismo.
Independientemente de que esta medida sea impuesta en tiempos de paz o en
situaciones de conflicto armado, los Estados deben garantizar que sus
disposiciones legislativas cumplan con ciertas condiciones que limitan la
capacidad del Estado para aplicar la pena capital por ciertos tipos de
delitos, o a ciertos delincuentes. Los Estados también deben garantizar
que los procedimientos a través de los cuales se impone la pena de muerte
cumplan estrictamente con los requisitos procesales y estén sujetos a un
riguroso control de las garantías judiciales mínimas. Sin
llegar al punto de abolir la pena de muerte, los instrumentos
interamericanos imponen restricciones concebidas con objeto de delimitar
estrictamente su aplicación y alcance, a fin de reducir la aplicación de
esta pena y abrir cauce a su desaparición paulatina. 23.
También el derecho a la libertad y la seguridad personales conlleva
requisitos distintos según se trate de su observancia en tiempo de paz, en
situaciones de emergencia y en casos de conflicto armado, bajo el derecho
internacional de los derechos humanos o bajo el derecho internacional
humanitario. Sin embargo, de conformidad con las normas internacionales
prevalecientes en materia de derechos humanos, bajo circunstancias
limitadas los Estados pueden privar a las personas de su libertad, en
relación con la investigación y el castigo de delitos y también en
virtud de la administración de la autoridad del Estado en otros campos
donde sean estrictamente necesarias medidas de esta índole.
Esto puede incluir, por ejemplo, la detención administrativa por
razones imperiosas relacionadas con aplicación de la ley, la salud u otros
fines públicos. Esas medidas, empero, deben ceñirse a las normas dictadas
bajo los regímenes de derecho internacional aplicables. 24.
Cuando no se trate de situaciones de conflicto armado, los
estándares que rigen el derecho a la libertad personal incluyen la
necesidad de garantizar que los motivos y los procedimientos de la
detención estén prescritos por ley, el derecho a ser informado de las
razones de la detención, el acceso sin dilaciones a un abogado defensor, a
los familiares y, cuando fuere necesario o aplicable, a la asistencia
médica y consular, los límites estipulados para los plazos de detención
y el mantenimiento de un registro central de detenidos. La Comisión
también hace hincapié en que se disponga de mecanismos de examen judicial
necesarios para supervisar las detenciones, inmediatamente después del
arresto o detención y a intervalos razonables mientras ésta se prolongue.
Bajo ninguna circunstancia los Estados pueden prolongar la detención de
una persona en carácter de incomunicada. Aspectos de los requisitos
mencionados también deben considerarse inderogables, en virtud de su papel
integral en la protección de los derechos inderogables de los detenidos,
como el derecho a un trato humano y el derecho a un juicio justo, así como
la necesidad de
asegurar que los detenidos o prisioneros no queden totalmente a
merced de sus custodios. 25.
Cuando se susciten situaciones de emergencia, puede justificarse que
los Estados deroguen ciertos aspectos limitados del derecho a la libertad y
la seguridad personales. Esto puede incluir, por ejemplo, el sometimiento
de las personas a períodos de detención preventiva o administrativa más
largos que los permisibles en circunstancias ordinarias. Sin
embargo, como es del caso en todas las derogaciones, cualquier
detención prolongada debe ser estrictamente necesaria de acuerdo con las
exigencias de la situación, debe mantenerse subordinada a las protecciones
inderogables ya indicadas y en ningún caso podrá ser indefinida. 26.
Cuando los actos terroristas puedan provocar un conflicto armado
internacional o, de alguna manera, producirse en el contexto de un conflicto
armado internacional, el cumplimiento por el Estado del derecho a la
libertad de las personas detenidas en el curso del conflicto debe ser
evaluado a la luz de la mencionada lex
specialis sobre presunciones y mecanismos prescritos en el derecho
internacional humanitario. En el caso de los conflictos armados
internacionales, esta metodología establece que los combatientes
privilegiados que caen en poder del enemigo pueden en general ser internados
hasta su repatriación al cese de las hostilidades activas. Los combatientes
no privilegiados también pueden ser internados y, además, pueden ser
sujetos a procesamiento por su beligerancia no privilegiada. En cualquiera
de las circunstancias, la detención debe ser objeto de supervisión por los
mecanismos prescritos en el derecho internacional humanitario, incluido el régimen
de Potencias protectoras y el acceso del Comité Internacional de la Cruz
Roja. 27.
Los enemigos no nacionales en territorio de una parte en un conflicto
armado internacional o los civiles en territorio ocupado no pueden ser
detenidos o internados administrativamente, excepto cuando sea absolutamente
necesario por razones de seguridad de la Potencia en cuyo poder estén.
Cuando se imponga dicha detención o internación, debe estar sujeta a
reconsideración o apelación con la menor demora posible y, de continuar,
debe estar sujeta a revisión periódica por un órgano, corte o tribunal
adecuado o competente y designado al efecto. 28.
Tal como sucede con el derecho a un trato humano, pueden suscitarse
circunstancias en las que las normas y procedimientos del derecho
internacional humanitario sean inadecuados para salvaguardar en forma
apropiada los estándares mínimos de derechos humanos de los detenidos.
Esto puede ocurrir, por ejemplo, cuando la existencia constante de
hostilidades activas se torne incierta o cuando una ocupación beligerante
se extienda por un período prolongado. En todo momento, la consideración
primordial debe seguir siendo la protección eficaz de los derechos humanos
de los detenidos y, en esas circunstancias, puede ser necesario que los
mecanismos de supervisión bajo el derecho internacional de los derechos
humanos o bajo el derecho doméstico, reemplacen al derecho internacional
humanitario a fin de salvaguardar los derechos fundamentales de los
detenidos. 29.
La Comisión también analizó el derecho a la libertad de expresión,
que muestra un grado menor de coincidencia entre el derecho internacional de
los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, pero prescribe,
sin embargo, controles fundamentales sobre las iniciativas del Estado contra
el terrorismo. En este sentido, la Comisión ha hecho hincapié en que el
respeto y la protección del derecho a la libertad de expresión en las Américas
revisten especial importancia por el papel esencial que cumple en el
refuerzo de la democracia y la garantía de los derechos humanos, al ofrecer
a los ciudadanos un instrumento indispensable para una participación
informada. Además, la Comisión destaca que durante las situaciones de
amenaza terrorista, un público informado puede constituir un instrumento
efectivo de control y prevención de los abusos de la autoridad pública. 30.
Varias normas y protecciones concernientes al derecho a la libertad
de expresión merecen un comentario particular en relación con el
terrorismo. En situaciones que no alcancen a ser de estado de emergencia no
debe usarse la censura previa para impedir la difusión de ideas e información.
Además, sólo pueden imponerse sanciones ulteriores por la difusión de
ideas e información, en virtud de leyes claras y previsibles y no
excesivamente amplias o vagas. Asimismo, las sanciones deben guardar
proporción con la clase de perjuicio que procure prevenirse por su
intermedio. Los Estados,
asimismo, deben abstenerse de promulgar leyes que penalicen en forma amplia
o general la defensa pública (apología) del terrorismo o de las personas
que puedan haber cometido actos terroristas sin exigir que se demuestre que
esas expresiones tenían por objeto incitar a la violencia o cualquier otra
acción ilegal similar, y que era altamente probable que se diera dicho
resultado. Con respecto al acceso a la información que obre en poder del
gobierno y al derecho de habeas data,
debe existir una presunción de publicidad, con restricciones sólo cuando
la difusión de la información en cuestión pueda provocar perjuicios
graves a la seguridad nacional. Sobre los Estados recae la carga de probar
la necesidad de esas restricciones. 31.
La Comisión observa que, en situaciones de estado de emergencia, el
derecho a la libertad de expresión es derogable temporalmente y en la
medida que estrictamente lo exija la situación.
En este sentido, la Comisión observa concretamente que por medio de
la derogación en tiempos de emergencia pueden ser admisibles las leyes que
imponen la censura previa sobre la publicación o difusión de informaciones
u opiniones relacionadas con el terrorismo. También puede justificarse que,
en situaciones de emergencia, los Estados impongan restricciones adicionales
a la libertad de expresión y al acceso a la información. Empero, también
en estos casos recae sobre los Estados la carga de la prueba de que las
derogaciones no sean excesivas a la luz de lo que exija la situación. 32.
Con respecto a las situaciones de conflicto armado, la Comisión pone
énfasis especial en la obligación de las partes en un conflicto de brindar
a los periodistas y a los medios de información instalaciones cuya protección
sea la que les acuerda el derecho internacional humanitario y que,
presumiblemente, es la misma acordada a los civiles y a los objetivos
civiles. 33.
La Comisión reconoce que las personas que se encuentran en el
territorio de un Estado del que no son nacionales, incluidos los
trabajadores migrantes, los refugiados y las personas que buscan asilo
contra la persecución, son
particularmente vulnerables a la violación de los derechos humanos en la
formulación y ejecución de medidas antiterroristas. Por tanto, este
informe aborda varios derechos humanos fundamentales específicamente en lo
que se relaciona con los extranjeros en el contexto de las estrategias
antiterroristas, incluido el derecho a la libertad y seguridad personales,
el derecho a un trato humano, el derecho al debido proceso y a un juicio
justo, y la prohibición absoluta e inderogable contra la discriminación.
Para asegurar que las medidas adoptadas concernientes a la situación de los
extranjeros no se formulen o apliquen de una manera que transgreda esos
derechos humanos fundamentales, los Estados deben evitar especialmente esas
prácticas injustificadas y las detenciones prolongadas, la omisión de
informar a los detenidos acerca de su derecho a la asistencia consular, las
deportaciones masivas de extranjeros y la ausencia o ineficacia de
procedimientos de revisión de procesos judiciales o administrativos
concernientes a los extranjeros. Además, la Comisión recalca que, en los
procedimientos que conlleven la expulsión o deportación de estas personas,
es preciso tener en cuenta y dar efecto al principio de non-refoulement
reflejado en las disposiciones del artículo 33 de la Convención de las
Naciones Unidas sobre el Estatuto de Refugiado, el artículo 3(1) de la
Convención de las Naciones Unidas sobre la Tortura, el artículo 13 de la
Convención Interamericana para prevenir y sancionar la tortura, y el artículo
22(8) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 34.
Finalmente, en su análisis la Comisión reconoce que las iniciativas
de los Estados miembros contra el terrorismo pueden ir en detrimento de una
amplia variedad de otros derechos humanos adicionales a los considerados
anteriormente, incluidos el derecho a la libertad de asociación y reunión,
el derecho a la libertad de conciencia y religión, el derecho de propiedad,
el derecho a la privacidad y el derecho a participar en el gobierno. En
consecuencia, en un capítulo separado del presente informe, la Comisión
incluye un análisis abreviado de estos derechos. Con ello, la Comisión
recalca que, aunque estos derechos pueden estar sujetos a ciertas
restricciones, conforme a las disposiciones convencionales respectivas, toda
medida que adopten los Estados miembros para restringirlos debe cumplir
estrictamente con los requisitos procesales y sustantivos que rigen las
restricciones de esta naturaleza en el sistema interamericano. Ello exige
que toda restricción sea necesaria para la seguridad de todos
y acorde con las justas exigencias de una sociedad democrática, y
que debe ser el medio menos restrictivo posible para lograr el imperioso
interés público. Además, toda restricción de ese tipo debe estar
prescrita por ley aprobada por el Poder Legislativo y ajustada al
ordenamiento jurídico interno, y no puede estar sujeta a la discreción de
un gobierno o de sus agentes. 35.
El informe de la Comisión concluye con una serie de recomendaciones
concretas que tienen por objeto orientar a los Estados miembros en cuanto a
la aplicación de las normas y los principios consignados en el análisis de
la Comisión. |