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D.        LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION Y LA DEFENSORIA DEL PUEBLO

          La nueva Constitución de Colombia establece, fuera de la Organización del Poder Judicial contenida en el título VIII de la Rama Judicial y dentro del X de los Organos de Control, junto con las funciones de control fiscal de la Contraloría General de la República, las del Procurador General de la Nación, que se detallan en el capítulo 2, del Ministerio Público, quien es elegido por el Senado para un período de 4 años, de una terna integrada por candidatos del Presidente de la República, la Corte Suprema y el Consejo de Estado.  Las principales funciones asignadas por la Constitución al Procurador General de la Nación son las siguientes:

                   Vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos; Proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad, con el auxilio del defensor del pueblo; Defender los intereses de la sociedad; Defender los intereses colectivos, en especial el ambiente; Velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas; Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; Ejercer preferentemente el poder disciplinario; Adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley; Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales; Rendir anualmente informe de su gestión al Congreso; Exigir a los funcionarios públicos y a los particulares la información que considere necesaria.

                   Dentro de lo que se conoce como el Sistema Jurídico de Protección de los Derechos Humanos en Colombia existe, bajo la organización del Ministerio Público, la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos Humanos, cuya tarea investigativa se orienta a reivindicar el valor de tales derechos y garantías de la persona.  Dicha Procuraduría Delegada asume una función de control e investiga y sanciona disciplinariamente las violaciones a los derechos humanos.  Corresponden a la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos Humanos las siguientes funciones y competencias:

          a.       mediación y búsqueda de solución de conflictos que se ocasionen por violación de la Ley 74 de 1968 (aprobatoria del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y de Derechos Civiles y Políticos) y demás convenios internacionales que sobre esta materia haya aprobado el Congreso de la República, entre los que cabe mencionar:  la Convención contra la tortura y otros tratos crueles, adoptada por las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1984 y aprobada por la Ley 70 de 1986; la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ratificada por la Ley 16 de 1972 y los Convenios de Ginebra, aprobados por la Ley 5a. de 1960;

          b.       la acción disciplinaria en única instancia por la participación en actos que configuren genocidios, tortura y desapariciones de personas y conexos, en que incurran en el ejercicio de sus funciones los miembros del Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares, Policía Nacional, los funcionarios o personal de los organismos de seguridad adscritos o vinculados a esas instituciones, y los demás funcionarios y empleados;

          c.       tramitar ante las autoridades competentes las denuncias que formulen los organismos nacionales o internacionales sobre violación de los derechos humanos;

          d.       promover y divulgar la defensa de los derechos humanos y dar respuestas a los informes que soliciten los organismos nacionales o internacionales sobre la violación de los derechos humanos y libertades fundamentales;

          e.       tramitar las peticiones para que se reclamen de Gobiernos extranjeros y por conducto de las autoridades diplomáticas colombianas y en favor de los nacionales colombianos, el cumplimiento de las obligaciones que impone el derecho internacional y en especial de las acordadas en favor de las personas sometidas a juicio;

          f.        velar por la defensa de los derechos humanos en los establecimientos carcelarios, judiciales, de policía y de internación psiquiátrica, a fin de que los reclusos sean tratados con el respeto debido a su dignidad, no sean sometidos a tratos crueles, degradantes e inhumanos y tengan oportuna asistencia jurídica, médica y hospitalaria.  En este campo y verificada la violación la Delegada deberá promover las acciones correspondientes.

          Existe un procedimiento administrativo disciplinario, no jurisdiccional, que se lleva a cabo ante la Procuraduría General de la Nación, gracias al cual han logrado esclarecerse algunos hechos delictuosos y violatorios a los derechos humanos y sancionarse, aunque sea en forma mínima, a algunos de los autores de tales violaciones.  El procedimiento es el siguiente:

          1.       Cualquier persona puede presentar una queja en contra de un empleado público o de empresa pública.  Este procedimiento de queja se canaliza a través de alguna de las siguientes Procuradurías Delegadas:  para la vigilancia administrativa, para la vigilancia judicial, para la vigilancia policial, para la vigilancia de las Fuerzas Militares, para los derechos humanos (para los casos de desapariciones, torturas, y muerte y genocidio, pero no para los casos de ejecuciones sumarias) y, desde el año 1990, a través de la Oficina de Investigaciones Especiales, que conoce de casos de enriquecimiento ilícito, de graves violaciones a los derechos humanos y de otras que le asigne el Procurador General.  Esta última sin embargo no sanciona disciplinariamente y sólo hace investigación previa.

          2.       Presentada la queja se presentan dos alternativas: a)  Con motivo de la investigación previa se abre proceso disciplinario o, b)  se archiva.

          3.       En caso de iniciarse proceso administrativo disciplinario el primer paso es la presentación del pliego de cargos contra el funcionario público cuestionado.

          4.       Seguidamente viene la presentación de los descargos, por parte de la persona cuestionada.

          5.       Práctica de pruebas (especie de estado probatorio);

          6.       Decisión: a)  De no sancionar o, b)  De sancionar disciplinariamente con multas, suspensiones hasta por 60 días o destitución.  La decisión debe de ser mediante una resolución motivada.

          7.       Impugnación, que puede venir mediante recursos de reposición o apelación, lo que genera la revisión de dicha decisión y, en consecuencia, una nueva resolución confirmatoria o rectificatoria.

          Es importante aclarar que el presente procedimiento no tiene carácter confidencial sino que, por mandato expreso de la ley de 1985, es de carácter público.  Sin embargo, los diversos Procuradores Delegados y en particular la Oficina de Investigaciones Especiales, le viene dando carácter de reserva a sus actuaciones.  Ello no obstante se pueden solicitar copias de sus actuaciones en los casos en que sea necesario.

          Un reciente informe de la Procuraduría General de la Nación, dado a conocer en el mes de junio de 1993, casi dos años después del primer informe de este organismo, realiza, como el anterior, una evaluación crítica sobre la conducta de los agentes del Estado en materia de violación a los derechos humanos y llega a la conclusión de que el número de violaciones perpetradas por agentes estatales ha disminuido en el último año y que las de la guerrilla han seguido aumentando.  Expresa que los índices de violación de derechos humanos en los cuales están involucrados agentes del Estado pone en evidencia que la violencia estatal es, por lo menos en parte, el reflejo de una violencia social que la desborda y que en gran parte también determina los excesos de los agentes estatales.  Reporta que las instituciones públicas que han incurrido en violación de derechos humanos, durante el período a que se refiere este segundo informe son las siguientes:  Policía Nacional, Fuerzas Militares, Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, y Cuerpo Técnico de Policía Judicial.  Señala que esta última entidad tiene el registro más bajo de violaciones comparativamente con años anteriores desde que está subordinada a la Fiscalía General de la Nación.  Da cuenta asimismo que la Procuraduría emitió 55 fallos sobre los casos en los que estaban involucrados agentes de las Fuerzas Militares, de los cuales un 56% resultaron en absolución y un 44% en sanción.  Asimismo, la Procuraduría ha proferido 1.000 pliegos de cargos contra la Policía Nacional, equivalentes al 73% del total de pliegos de cargos corridos por la institución durante 1992 y que sus integrantes han sido encontrados culpables de los hechos imputados en un 60% de los fallos proferidos por la Procuraduría General de la Nación.

          Cabe destacar además, entre otras, las consideraciones contenidas en el informe de la Procuraduría General sobre las motivaciones que inducen a algunos miembros de las fuerzas militares a cometer violaciones graves a los derechos humanos, 1)  la confusión mental a la que son inducidos, lo que denomina la hipótesis del error y que se debe a que los agentes de "los organismos de seguridad y defensa del Estado están entrenados para perseguir a un enemigo colectivo" y actuando bajo la premisa de quitarle el agua al pez, establecen "relación directa entre, por ejemplo, los movimientos sindicales o de reivindicación campesina con los efectivos de la subversión y cuando se llevan a cabo acciones contraguerrillas estos sujetos pasivos no son idetificados como víctimas independientes sino como parte del enemigo", lo que da lugar a que "agradan los derechos humanos de sujetos pasivos independientes porque cometen el error de considerarlos o enemigos o aliados del enemigo"; 2)  por considerarlos enemigos ideológicos, lo que lleva a la Procuraduía a recomendar que "no debe haber, por ningún motivo, enemigos ideológicos sino exclusivamente enemigos militares.  El enemigo es sólo aquel que confronta al Estado estando armado. Las simpatías tácitas o explícitas no convierten a ningun individuo o grupo en enemigo militar"; y, 3)  porque en las fuerzas militares sus agentes, "en virtud de su educación para la guerra, tienen la tendencia a atentar más contra el derecho a la vida y la intregridad que contra la libertad:  suelen no emplear tácticas intimidatorias o disuasivas sino que más bien optan por la eliminación del que consideran enemigo".  Además, considera que en la mayoría de los casos los autores de las violaciones son subalternos o mandos medios que actúan con poco control, operan por su cuenta y no bajo el principio de obediencia debida y que al tomar por sí mismos decisiones acarrean violaciones a los a los derechos humanos.[1]

          El Defensor del Pueblo

          A él se refieren los artículos 281 y siguientes de la Constitución en el Título X, que le asignan las siguientes funciones:  orientar e instruir a los habitantes del territorio nacional y a los colombianos en el exterior, en el ejercicio y defensa de sus derechos ante las autoridades competentes o entidades de carácter privado; divulgar los derechos humanos y recomendar las políticas para su enseñanza; invocar el derecho de habeas corpus e interponer las acciones de tutela, sin perjuicio del derecho que asiste a los interesados; organizar y dirigir la defensoría pública en los términos que señale la ley; interponer acciones populares en asuntos relacionados con su competencia; presentar proyectos de ley sobre materias relativas a su competencia; rendir informes al Congreso sobre el cumplimiento de sus funciones; las demás que determine la ley.

          La Defensoría del Pueblo es un organismo que forma parte del Ministerio Público, ejerce sus funciones bajo la suprema dirección del Procurador General de la Nación, y le corresponde esencialmente velar por la promoción, el ejercicio y la divulgación de los derechos humanos.  La Defensoría del Pueblo tiene autonomía administrativa y presupuestal.

          Además de las atribuciones señaladas en la Constitución, el Defensor del Pueblo tendrá las siguientes:  diseñar y adoptar con el Procurador General de la Nación las políticas de promoción y divulgación de los derechos humanos en el país; dirigir y coordinar las labores de las diferentes dependencias que conforman la Defensoría del Pueblo; hacer las recomendaciones y observaciones a las autoridades y a los particulares en caso de amenaza o violación a los derechos humanos y para velar por su promoción y ejercicio (el Defensor podrá hacer públicas tales recomendaciones e informar al Congreso sobre la respuesta recibida); presentar anualmente al Congreso un informe sobre sus actividades, en el que se incluirá una relación del tipo y número de las quejas recibidas, de las medidas tomadas para su resolución, de la mención expresa de los funcionarios renuentes y de las recomendaciones de carácter administrativo y legislativo que considere necesarias; auxiliar al Procurador General para la elaboración de informes sobre la situación de derechos humanos en el país; demandar, impugnar o defender ante la Corte Constitucional, a solicitud de cualquier persona y cuando fuere procedente, normas relacionadas con los derechos constitucionales; diseñar los mecanismos necesarios para establecer comunicación permanente y compartir información con las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales nacionales e internacionales de protección y defensa de los derechos humanos, y celebrar convenios con establecimientos educativos y de investigación nacionales e internacionales, para la divulgación y promoción de los derechos humanos.

          Reglamentada la Defensoría del Pueblo por la ley 24 de 1992, su estructura definitiva contempla cuatro áreas:  divulgación, trámite de quejas, interposición de recursos judiciales y defensoría pública.  Además, se crean delegadas en algunas materias, como los derechos de la tercera edad y defensores regionales.

          E.            LA ACCION DE TUTELA

          La acción de tutela a que se refiere el artículo 86 de la norma constitucional, es un procedimiento legal que suministra a los ciudadanos una vía de acción rápida en casos de injusticia o arbitrariedad cometidos contra los derechos garantizados en la Constitución.  Las características de la acción de tutela son las siguientes:  puede ser presentada por la parte afectada o por un intermediario a su solicitud; el Defensor del Pueblo puede participar colaborando con la parte afectada; puede ser presentada en cualquier momento, incluyendo los fines de semana; puede ser interpuesta ante cualquier juez o tribunal que posea jurisdicción sobre el lugar donde ocurrieron los hechos; la parte afectada sólo necesita describir los hechos en que basa la petición, e incluir su nombre y dirección; no hay formalidades legales, por lo que puede hacerse en forma verbal o escrita; si se requiere información adicional, el juez puede pedírsela al peticionario dentro de los tres días siguientes al depósito de la acción; la parte contraria tiene también tres días para presentar su defensa ante el juez; el juez debe proferir sentencia en diez días y dentro de los tres días siguientes puede presentarse una apelación; la decisión sobre la apelación debe producirse en veinte días; las decisiones sobre acciones de tutela son revisadas por la Corte Constitucional según selección discrecional de ésta.[2]

          F.         PRINCIPALES PROBLEMAS QUE AFECTAN A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA

          Son varias las formas como la administración de justicia en Colombia se ve afectada para el cumplimiento de las funciones que le asignan la Constitución y las leyes.  La impunidad, el fuero militar, la violencia contra jueces y abogados, la existencia de grupos de justicia privada, son algunas de ellas.

          a.          La impunidad

          Una de las principales manifestaciones de la crítica situación de derechos humanos en Colombia es la precariedad de su sistema judicial que se caracteriza por una notoria impunidad.  Según el Ministerio de Justicia, aproximadamente el 20% de los delitos que se cometen en Colombia llegan a conocimiento de las autoridades.  De ese 20% de hechos, escasamente el 4% obtiene una solución final mediante sentencia.[3]  En tales condiciones, los colombianos no tienen suficiente confianza en su justicia para resolver pacíficamente sus problemas cotidianos.

          El Gobierno la atribuye generalmente a la falta de recursos presupuestales, a la falta de capacitación y de recursos técnicos de los investigadores, a la morosidad en el trámite de los procesos, a la congestión de los despachos judiciales, al bajo salario de los jueces, a fenómenos de corrupción y violencia contra los jueces y a la adopción de mecanismos de justicia privada por parte de los ciudadanos, que no acuden a la justicia ni prestan adecuada colaboración con las respectivas investigaciones.  Con base en este diagnóstico, el Gobierno ha tomado medidas como el drástico incremento de los salarios judiciales y el crecimiento del presupuesto de justicia, el apoyo técnico y presupuestal a la Fiscalía General, la sistematización y el mejoramiento administra­tivo de la justicia y a medidas legislativas para disminuír la congestión.  Estas medidas se suman a la reforma del sistema judicial expedida por la Constitución, que dio total autonomía administrativa y de manejo presupuestal a la propia rama judicial, y que cambió el sistema investigativo para crear la Fiscalía General.

          Pero hay otras consideraciones que deben tenerse en cuenta y que afectan el funcionamiento de la justicia, como el recurso a legislación de estado de sitio para modificar el sistema judicial y la existencia de un modelo de justicia que permite mantener el secreto de los jueces y los testigos en los casos de terrorismo y narcotráfico.

          Otras consideraciones como la violencia contra jueces y abogados; la existencia de una justicia en estado de sitio; la privatización de la justicia, como se denomina a la práctica de hacerse justicia por cuenta propia; y ciertas características del modelo de justicia vigente en Colombia, como el de ser secreto para muchas situaciones, deben ser tenidas en cuenta en miras de superar la impunidad.  Algunos de estos factores se tratan en los acápites siguientes.

          b.       La legislación del estado de sitio

          Una circunstancia que alteraba la capacidad de administración de justicia del poder judicial, bajo la vigencia de la antigua Constitución Política era que, durante los estados de emergencia, los procedimientos seguidos contra los delitos de narcotráfico y terrorismo y los delitos políticos eran trasladados a la jurisdicción especial de los juzgados de orden público.  A partir de la promulgación de la nueva Constitución, por la labor de la Comisión Especial Legislativa realizada entre el 15 de julio de 1991 y el 30 de noviembre del mismo año, quedaron convertidos en ley permanente de la República el Estatuto para la Defensa de la Democracia (Ley 180 de 1988) y el Estatuto para la Defensa de la Justicia, expedido en 1991.  El primero creó nuevos delitos, tipificó algunas conductas como terroristas y elevó considerablemente sus penas. El segundo fusionó en una sola y reestructuró las jurisdicciones de orden público y especializada que antes conocían por separado los delitos de terrorismo y narcotráfico.

          La decisión de la Comisión Legislativa de mantener vigentes las penas y delitos establecidos por decreto de estado de sitio en 1988 y la de conservar en existencia la de jueces separados para terrorismo y narcotráfico antes vigentes, va en contravía de los principios democráticos que inspiran la Carta Política, y en especial del título II que regula los derechos fundamentales.  Del análisis racional de la Constitución no es factible deducir que ésta admita la perpetuación del régimen de excepción.  El artículo 214, numeral 2^o de la Constitución, prohibe al legislador de excepción suspender los derechos y libertades fundamentales.  Sin embargo, algunas partes de la legislación de excepción desconocen importantes garantías judiciales.  Un ejemplo de lo anterior fue la declaratoria de conmoción interior decretada el 9 de julio de 1992, con base en la cual se expidió el decreto 1156 de 1992 que restringió la posibilidad de hacer uso del recurso de habeas corpus para los sindicados de delitos de narcotráfico o terrorismo, como se indicó en el Capítulo III.

          Igualmente procupante es el hecho de que la Ley 15 de 1992, expedida por el Congreso de la República, haya convertido en norma permanente lo establecido en el citado decreto 1156 de 1992, estableciendo que el habeas corpus sólo es procedente para casos en los cuales se capture a una persona con violación de sus garantías legales y constitucionales o se prolongue indebidamente la privación de la libertad.  De este modo, el Gobierno ha vuelto a limitar el derecho del habeas corpus, como lo había hecho ya en 1988 y 1989, mediante normas que, en lo relativo al habeas corpus, habían dejado de tener vigencia con la aprobación de la nueva Constitución.

          La Convención Americana sobre Derechos Humanos prohibe la limitación a las garantías básicas, entre las que se cuenta el recurso de habeas corpus.  Sería deseable que en el futuro el Gobierno de Colombia se abstenga de utilizar los estados de excepción para hacer modificación o limitación de garantías, porque tales medidas afectan la independencia y autonomía que debe tener la administración de justicia.[4]

          De la misma manera, si la Carta limita el campo de acción del legislador de excepción, con mayor razón debe entenderse limitado el campo de acción del legislador ordinario, dado el carácter permanente de la normatividad a ser expedida por éste.  El nuevo código de procedimiento penal incorpora a la legislación permanente algunas prácticas que, en la legislación de estado de sitio, presentaron problemas para la situación de los derechos humanos.

          Sin pretender un exhaustivo análisis o consideración del problema, conviene hacer referencia a las siguientes medidas poco respetuosas de las garantías ciudadanas:  La nueva legislación penal colombiana que empezó a regir a partir de julio de 1992 convirtió la jurisdicción especial de orden público en jurisdicción permanente denominándola "jurisdicción regional y tribunal nacional".  Es así como se mantuvieron los jueces secretos, las pruebas y testigos secretos y los experticios también de carácter reservado, todo lo cual quedó recogido en el decreto 2271 de 1991 que convirtió en legislación permanente los decretos 2790 de 20 de noviembre de 1990 y 0099 de 14 de enero de 1991 expedidos como decretos de Estado de Sitio.

          Como resulta confuso saber qué parte de estos decretos quedó sin efectividad por haber sido declarados inaplicables por inconstitucionales por la Corte de Constitucionalidad y cuál se mantiene en vigor, se transcriben a continuación algunas de las normas del decreto legislativo 0099 de 1991, por el cual se modifica y complementa el denominado Estatuto para la Defensa de la Justicia contenido en el Decreto Legislativo 2790 de 20 de noviembre de 1990, vigentes por mandato del Decreto 2271 de 1991 y no impugnadas por la Corte de Constitucionalidad, que se refieren a las pruebas, testigos y peritos secretos:

          Artículo 20.  La controversia del material probatorio se adelantará durante la etapa del juicio.  La Policía Judicial practicará las pruebas, o incorporará al expediente las que se pongan a su disposición y que considere pertinentes, sin expedir acto en que así lo ordene, y a su realización sólo podrá asistir el agente del ministerio público correspondiente.....(no el abogado defensor).

          Artículo 22.  Cuando las circunstancias lo aconsejen  para seguridad de los testigos, se autorizará a que éstos coloquen la huella digital en la declaración en lugar de su firma; pero en estos casos es obligatoria la participación del agente del ministerio público, quien certificará que dicha huella corresponde a la persona que declara.  Se omitirá la referencia al nombre y generales de estas personas en el texto del acta, la que se hará formar parte del expediente correspondiente con la constancia sobre el levantamiento de la identificación y su destino.

          Para efecto de valoración de la prueba testimonial, el juez de orden público podrá solicitar en cualquier momento el acta separada a que se refiere el inciso segundo de este artículo, manteniendo su reserva para las demás partes o intervinientes en el proceso.  Dicha reserva se levantará cuando se descubra o determine que el testigo incurrió en falso testimonio o que lo hizo con fines o propósitos fraudulentos.

            Igual podrá hacerse con los peritazgos o con cualquier otra prueba en relación con la cual sea conveniente guardar identidad de las personas que hayan participado en ella.

          Artículo 27.  Desde el momento mismo de la ocurrencia de los hechos, el agente del ministerio público deberá procurar el recaudo de las pruebas tendientes a establecer la naturaleza y cuantía de los perjuicios causados con la infracción, solicitando para ello la práctica de las pruebas correspondientes a cualquier Juez de la República, salvo a los de orden público, las que no causarán costos de ninguna naturaleza diferentes a las erogaciones necesarias para producirlas y serán trasladadas durante el juicio al expediente.  Los testigos y peritos que intervengan en el trámite previsto en el inciso anterior tendrán, si lo solicitan, las mismas garantías de reserva y seguridad consagradas en el artículo 22 de este decreto.

          Artículo 50.  A fin de garantizar su seguridad, cuando el juez considere conveniente mantener la reserva de su identidad o la de los intervinientes en el proceso, dispondrá que en la práctica de pruebas se utilice cualquier medio o mecanismo adecuado para tal efecto, o que los contrainterrogatorios, solicitud de aclaración de dictámenes o cualquier petición similar, se formulen y tramiten por escrito.

continúa...