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...continuación Derecho a la libertad y protección contra la privación arbitraria de la libertad 49. Con frecuencia, los migrantes irregulares o indocumentados son detenidos por las autoridades migratorias. En el año 2001, la Comisión Interamericana tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la detención de un grupo específico de migrantes por parte de los Estados Unidos de América.[20] Este caso se refiere a una petición presentada en abril de 1987 por varias organizaciones de derechos humanos, en nombre de un grupo de nacionales cubanos que formaban parte de la “Flotilla Libertad” del Mariel. Este grupo de personas salió de Cuba hacia los Estados Unidos en 1980. La petición inicial se hizo en nombre de 335 personas bajo el nombre de Rafael Ferrer-Mazorra y otros, los cuales en ese momento se encontraban privados de su libertad. 50. Es importante mencionar que dentro de las pruebas recogidas en este caso, la Comisión Interamericana realizó diversas inspecciones in situ a lugares de detención de nacionales cubanos, como las víctimas de este caso. La finalidad de estas inspecciones in situ era evaluar las condiciones generales de detención de estas personas y recibir información de los funcionarios del Estados y de las personas que se encontraban detenidas. En el informe, la Comisión describe sus observaciones a partir de la visita. La Comisión observó que en razón de tratarse de una detención administrativa, los peticionarios, quienes se llaman a sí mismos como los cubanos del Mariel, “se encuentran en una situación de significativa desventaja en comparación con otras personas privadas de la libertad que cumplen penas de prisión”.[21] Por ejemplo, las personas bajo detención administrativa no tienen derecho a beneficiarse de programas de reforma y rehabilitación, tales como educación y trabajo. 51. En el análisis de los argumentos de las partes, la Comisión responde al argumento del Estado en torno a que la detención de los cubanos del Mariel no se encuentra amparada por la Declaración Americana. La Comisión puntualiza que, si bien, los Estados tienen un amplio margen de discrecionalidad en materia migratoria, ello no implica que esa facultad no se encuentre sujeta a las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos. La Declaración Americana debe interpretarse y aplicarse de forma que se protejan los derechos básicos de los seres humanos, independientemente de su nacionalidad, en los Estados en los que dicho instrumento es fuente de obligaciones internacionales. La Comisión sustenta su posición en el preámbulo de la Declaración Americana, donde se establece que “los Estados Americanos han reconocido que los derechos esenciales del hombre no nacen del hecho de ser nacional de determinado Estado sino que tienen como fundamento los atributos de la persona humana”. Otros artículos de la Declaración reiteran este postulado básico, tales como los artículos II y XVII. En concreto, los Estados miembros de la OEA están obligados a garantizar los derechos protegidos por la Declaración Americana “a todas las personas que se encuentren bajo su autoridad y control, recayendo sobre el Estado la carga de probar la existencia de una disposición o una reserva permisible que explícitamente limite o excluya la aplicación de algunas o de todas las disposiciones del instrumento a una clase determinada de personas, como los extranjeros excluibles”. La Comisión encuentra que el Estado no identificó o demostró que exista una disposición o reserva en este sentido. Los peticionarios y en general los cubanos del Mariel, se encuentran bajo la jurisdicción de los Estados Unidos, ya que no sólo se encuentran físicamente en el territorio de dicho Estado desde 1980, sino que, además, han sido objeto de procedimientos y medidas administrativas y judiciales. El Estado está obligado a garantizar y proteger los derechos de los peticionarios conforme a la Declaración Americana, incluyendo la libertad personal. 52. La Comisión continúa desarrollando en su informe que los Estados no pueden aducir disposiciones de su legislación interna como fundamento para incumplir sus obligaciones internacionales. En este caso, pese a que los tribunales nacionales consideren que los “extranjeros excluibles” nunca ingresaron al territorio de Estados Unidos para efectos de la legislación interna, ello no puede servir de justificación para el incumplimiento de la obligación de garantizar los derechos establecidos en la Declaración Americana, incluso para con los “extranjeros excluibles”, si éstos se encuentran bajo la jurisdicción de los Estados Unidos. El trato que el Estado prodiga a los peticionarios, incluyendo su detención, no se encuentra al margen de la Declaración, sino que, por el contrario, debe concordar con dicho instrumento internacional. Lo anterior no obsta para que el estatus migratorio de estas personas no pueda tenerse en cuenta al momento de evaluar la manera en que el Estado garantiza y protege sus derechos humanos. En cualquier caso, dicha garantía y protección debe por lo menos garantizar “las protecciones fundamentales” establecidas en la Declaración Americana. Por todo lo anterior, la Comisión es competente para conocer este caso. 53. Los peticionarios indican haber agotado todos los recursos internos, incluso acudieron ante la Corte Suprema de Estados Unidos mediante un recurso de certiorari que fue desestimado el 14 de octubre de 1986. De otra parte, agregan los peticionarios que el recurso de habeas corpus no constituye un recurso judicial efectivo por cuanto los tribunales federales de Estados Unidos determinaron que los “extranjeros excluibles” no tienen derecho a la protección constitucional de la Quinta y Sexta Enmiendas a la Constitución. Asimismo, agregan que la revisión de la detención mediante el plan de revisión no constituye un recurso efectivo, ya que no garantiza los elementos del debido proceso establecidos por la Declaración Americana. El Estado considera que no se han agotado todos los recursos, ya que los peticionarios se han beneficiado y siguen beneficiándose de los planes de revisión. 54. La Comisión encuentra que se han agotado los recursos internos existentes en los Estados Unidos. Con respecto al argumento del Estado respecto de los planes de revisión, la Comisión encuentra que precisamente uno de los argumentos de fondo de los peticionarios es que dichos procedimientos desconocen la protección de derechos fundamentales establecida en los artículos I, II, XVII, XVIII, XXV y XXVI de la Declaración Americana. Por lo anterior, la decisión respecto de este punto concreto se difiere a la consideración de los méritos de este caso, lo cual se hace más adelante en el mismo informe. La Comisión encuentra que los demás requisitos de admisibilidad fueron cumplidos por los peticionarios. 55. En cuanto a los méritos del caso, la Comisión encuentra que hay dos problemas fundamentales. El primero hace referencia a considerar si la detención de los cubanos del Mariel está sujeta a la Declaración Americana. Si la respuesta es afirmativa, la segunda cuestión se refiere a determinar si el Estado protegió y garantizó los derechos humanos de los peticionarios. La Comisión encontró que el Estado es responsable de proteger y garantizar los derechos de los peticionarios a partir del momento en que ellos quedaron bajo su autoridad y control en 1980. 56. Antes de referirse al segundo punto, la Comisión considera necesario pronunciarse sobre la forma en que los peticionarios fueron privados de su libertad y dejados en libertad. Debido a que no recibió información precisa respecto de cada uno de los 335 peticionarios de la petición adicional, la Comisión opta por hacer referencia a la información proporcionada por las partes, pese a que ésta a veces sea general y no necesariamente sea relevante para los peticionarios. 57. Entre abril y septiembre de 1980, alrededor de 125,000 personas de nacionalidad cubana arribaron a Estados Unidos como parte de la “Flotilla Libertad” del Mariel. Pese a que la mayoría de estas personas no tenía documentación, fueron puestas en libertad casi inmediatamente. Este grupo era de alrededor de 117,000 personas. Los restantes 8,000 cubanos fueron remitidos a campamentos de reasentamiento para un proceso más complejo de selección de inmigración. En 1981 culminó este proceso, y alrededor de 6,200 cubanos quedaron en libertad. Los restantes 1,800 continuaron detenidos en razón de su comportamiento, porque se sospechaba o ellos mismos admitieron que tenían antecedentes penales, por lo cual no podían ingresar a los Estados Unidos de acuerdo a la legislación migratoria, o porque sufrían de enfermedades mentales. Los peticionarios hacen parte de los 125,000 cubanos que llegaron a Estados Unidos como parte de la “Flotilla Libertad” del Mariel. Al momento de presentar el caso los 335 peticionarios continuaban privados de su libertad desde su llegada al país o habían sido detenidos nuevamente por haber cometido delitos o violar las condiciones de su libertad condicional. Posteriormente, en desarrollo del plan de revisión establecido por las autoridades estadounidenses, varios de los cubanos del Mariel fueron puestos en libertad. Asimismo, algunos de los que habían sido liberados violaron las condiciones de la libertad condicional o cometieron delitos y nuevamente fueron privados de su libertad. Por todo lo anterior, el número de cubanos del Mariel privados de la libertad fluctúa. 58. En 1988 el Estado estimaba que entre 100 y 150 de los cubanos del Mariel continuaban detenidos desde su llegada a Estados Unidos. En 1999 el Estado afirmó que todos los peticionarios habían obtenido la libertad condicional por lo menos una vez. No obstante, la Comisión no recibió información respecto de cuál fue el tiempo de detención de cada uno de los peticionarios de este caso. A partir de la información parcial presentada por el Estado, la Comisión encuentra que cuatro personas se encontraban privadas de su libertad entre 1988 y 1999, es decir durante 11 años; otras dos personas se encontraban detenidas desde 1994, y otras cuatro habían estado detenidas desde 1996. Durante el tiempo que estuvieron privadas de la libertad, estas personas o bien debieron tener acceso al proceso de revisión para que se les otorgara la libertad condicional, la cual les fue negada, o no tuvieron acceso al mismo. 59. Con respecto al segundo problema jurídico que hace referencia a si el Estado garantizó y protegió los derechos humanos de los peticionarios, la Comisión desarrolla el siguiente análisis. El derecho a la libertad y la protección contra el arresto o la detención arbitraria se encuentra en los artículos I y XXV de la Declaración. Todas las personas que se encuentren bajo la jurisdicción de un Estado tienen derecho a la libertad, sin distinción alguna. Este derecho no es absoluto, los Estados puedan privar a una persona de su libertad en ciertas condiciones. 60. Los órganos internacionales de derechos humanos han indicado en su jurisprudencia que las razones para la privación de la libertad no se relacionan con la investigación y sanción de delitos solamente. Los Estados detienen a las personas con el propósito de control en el ingreso y residencia de extranjeros en su territorio,[22] en razón de su salud mental,[23] y durante las ocupaciones de territorio bajo la figura de internación de población civil conforme al derecho internacional humanitario.[24] En cualquier caso de privación de la libertad de una persona, ésta debe llevarse a cabo bajo las garantías y limitaciones establecidas en el artículo XXV de la Declaración. Este artículo hace referencia a la legalidad de la detención, es decir, que se haya llevado a cabo de acuerdo a los procedimientos establecidos por leyes preexistentes de acuerdo con las normas sustanciales y procesales del derecho interno. Es importante aclarar que dichas normas deben estar de acuerdo con el propósito fundamental del artículo XXV: la protección contra la privación arbitraria de la libertad. Por todo lo anterior, “el derecho interno debe ser justo y previsible y, por tanto, no puede ser arbitrario”.[25] 61. La Comisión encuentra que es posible derivar tres requisitos a partir del artículo XXV: a) la detención preventiva con fundamento en la seguridad pública debe tener fundamento legal; b) la detención no puede ser arbitraria; y c) debe existir un control judicial de supervisión expedito, en condiciones de detención continuada, lo cual implica la supervisión a intervalos regulares. Los procedimientos de revisión de la detención deben cumplir con las normas de justicia procesal: adjudicador imparcial, oportunidad de presentar pruebas, derecho de defensa y derecho a representación legal.[26] 62. Los peticionarios están o estuvieron detenidos en razón de su condición de “extranjeros excluibles”, conforme con la legislación migratoria estadounidense. En general, las personas que hacen parte de esta clasificación migratoria son devueltas a sus países de origen. En este caso, ello no ha sido posible porque el Gobierno de Cuba se niega a aceptar su regreso. El artículo XXV de la Declaración se aplica a los peticionarios por encontrarse o haber estado bajo detención administrativa, con relación a su estatus migratorio. A juicio de la Comisión, las circunstancias de la detención, incluyendo la ley que autoriza dicha detención no cumplen con los requisitos de los artículos I y XXV de la Declaración. La legislación interna no reconoce ningún derecho a la libertad en cabeza de los peticionarios, lo cual viola el artículo I de la Declaración y por tanto incide sobre la ley que autoriza la detención y sobre los mecanismos disponibles para determinar la legalidad de la misma. 63. En concreto, la Ley de Inmigración y Naturalización, fundamento legal de la detención de los peticionarios, otorga amplias facultades al Procurador General para detener a los “extranjeros excluibles” en tanto son deportados, así como para otorgarles la libertad condicional dentro de los Estados Unidos, la cual no modifica su condición de “excluible”. En otras palabras, bajo la legislación estadounidense un “extranjero excluible” no tiene derecho a la libertad. A su vez, los tribunales estadounidenses coincidieron con la interpretación de la legislación respecto a que ésta hace la ficción de que los “extranjeros excluibles” no ingresaron al territorio nacional, lo cual junto con el carácter administrativo de su detención determina que estas personas sean privadas de su libertad, y que no tengan derecho al debido proceso y a un recurso judicial efectivo. Lo anterior llevó a los tribunales estadounidenses a la conclusión de que los extranjeros excluibles pueden estar detenidos indefinidamente, dado que la ley no establece un límite de tiempo en este sentido. 64. Por todo lo anterior, la Comisión considera que la legislación estadounidense que fundamenta la detención de los peticionarios es “en esencia la antítesis de las protecciones prescritas en los artículos I y XXV de la Declaración pues no reconoce ningún derecho a la libertad de parte de los peticionarios pese a su presencia física dentro del territorio del Estado”. [27] Esta norma establece la presunción de detención, en lugar de la de libertad, la cual es incompatible con el objetivo y propósito del derecho a la libertad (artículo I) y el derecho a no ser privado arbitrariamente de la libertad (artículo XXV). 65. La Comisión concluye que los procedimientos mediante los cuales los peticionarios fueron detenidos y se determinó la legalidad de su detención no son congruentes con los requisitos del artículo XXV de la Declaración por varias razones. Estos procedimientos son arbitrarios porque no definen con suficiente detalle los fundamentos para la privación de la libertad; invierten la carga de la prueba para el detenido, quien debe justificar por qué debe ser puesto en libertad; se encuentran sujetos a un amplio margen irrazonable de discrecionalidad por parte de los funcionarios; y no ofrecen garantías de revisión de la detención a intervalos razonables. Concluye entonces la Comisión que la ley y los procedimientos por los cuales los peticionarios fueran privados de su libertad son violatorios de los artículos I y XXV de la Declaración. 66. A continuación, la Comisión procedió a determinar si los peticionarios tuvieron un derecho efectivo para determinar la legalidad de su detención ante los tribunales. Uno de los elementos del artículo XXV es la existencia de un control judicial de revisión, y en caso de que la detención continúe, la decisión de mantener a la persona privada de libertad debe ser objeto de revisiones periódicas. Dicho control se dirige a evitar que la persona detenida se encuentre a merced de la autoridad que ordenó su privación de la libertad. La Comisión encuentra que el Estado no cumplió con el elemento descrito del artículo XXV porque los tribunales aceptaron la validez de la ficción de la no entrada del “extranjero excluible” como fundamento para la detención de los peticionarios y para negarles la protección constitucional de su derecho a la libertad y a no ser privado arbitrariamente de ésta. Tanto la revisión judicial como los planes de revisión parten de la premisa que los peticionarios no tienen derecho a no estar detenidos. Por lo anterior, la revisión judicial no garantiza efectiva y adecuadamente los derechos mencionados. 67. La Comisión concluye que los peticionarios estuvieron o se encuentran detenidos por el Estado en violación de los derechos establecidos en los artículos I y XXV de la Declaración Americana. 68. Con respecto al derecho a la igualdad (artículo II), al reconocimiento de la personalidad jurídica (artículo XVII) y a la protección judicial (artículo XVIII), la Comisión desarrolla el siguiente análisis. El concepto de igualdad de la Declaración se relaciona a la aplicación de derechos sustantivos y a la protección de los mismos. El derecho a la igualdad incluye el requisito de una justificación objetiva y razonable como fundamento de una distinción. 69. La aplicación del derecho a la igualdad en el contexto de la migración implica que, si bien se admiten diferencias de trato entre nacionales y extranjeros con respecto al ingreso y permanencia en el territorio de un país, el Estado debe demostrar que las distinciones de este tipo son razonables y proporcionadas con el objetivo que persiguen. 70. En este caso, la Comisión observa que los peticionarios, al igual que otros “extranjeros excluibles”, han estado sometidos a un régimen legal diferente al de otras personas bajo la autoridad y control del Estado. El fundamento de la distinción es la condición de inmigración de los peticionarios, para la cual la legislación prevé esas consecuencias. El Estado presentó el siguiente argumento para fundamentar su decisión: Liberar a los peticionarios enviaría el mensaje a “los Estados para que exiliaran a sus nacionales no deseados pero peligrosos sabiendo que los mismos tendrían que ser liberados en las comunidades de otros Estados, independientemente de su condición legal de excluibles”.[28] La Comisión considera que esta diferenciación no es razonable y que el Estado no presentó pruebas que sugirieran que la condición jurídica de “extranjeros excluibles” tenía algún efecto en las políticas migratorias de otros Estados. De otra parte, si bien el Estado tiene la facultad de regular el acceso de los extranjeros a su territorio, y para ello puede imponer controles a la libertad física y de movimiento de personas, dichas restricciones no pueden ser arbitrarias y deben estar sujetas a una revisión inmediata y periódica. El Estado no argumentó por qué ello no era posible en el caso de los peticionarios, quienes están privados de su derecho a la libertad, sujetos a la discreción casi ilimitada del Ejecutivo. Por todo lo anterior, la Comisión considera que el tratamiento de los peticionarios como “extranjeros excluibles” es desproporcionado, y por lo tanto viola el artículo II de la Declaración. Por las razones expuestas anteriormente, la Comisión considera que la privación de la libertad de los peticionarios contraría los artículos XVII y XVIII de la Declaración. 71. La Comisión determinó que los Estados Unidos habían violado los artículos I, II, XVII, XVIII y XXV de la Declaración Americana en relación con la privación de libertad de las personas arriba mencionadas. 72. El informe fue aprobado por la Comisión y transmitido al Estado, el cual tenía un plazo de tres meses para informar a dicho órgano sobre las medidas que tomaría en cumplimiento de las recomendaciones formuladas. El Estado solicitó una prórroga de 90 días en razón de la complejidad del caso, insistiendo en que buena parte de las 335 personas no se encontraban detenidas. El 1º de febrero de 2001, la Comisión le otorgó un plazo adicional de un mes. La Comisión no recibió respuesta durante ese plazo. La Comisión recibió la respuesta del Gobierno el 14 de noviembre de 2001.[29] 73. Por otra parte, la Comisión expresó su inquietud respecto a un aspecto de las condiciones de detención de los peticionarios, a partir las visitas in loco. La Comisión observó que los cubanos del Mariel no tiene derecho a beneficiarse de los programas de rehabilitación que se ofrecen en los centros de reclusión. Al respecto, “la Comisión insta al Estado a que ofrezca a los cubanos del Mariel que siguen detenidos, o que pudieran ser detenidos en el futuro, algunas actividades mínimas de desarrollo personal, tales como las que se ofrecen a los delincuentes penales”. 74. La Comisión hizo las siguientes recomendaciones a los Estados Unidos de América:
Evolución Jurisprudencial 75. La Relatoría observa con optimismo que la jurisprudencia en temas relativos a trabajadores migratorios y sus familias del sistema interamericano de protección de los derechos humanos se ha incrementado. Las decisiones de la Corte y la Comisión son útiles para interpretar el alcance y contenido de las obligaciones estatales de garantizar y proteger los derechos humanos de los trabajadores migratorios y sus familias. 76. Los casos examinados por el sistema interamericano en el año 2001 versan sobre diferentes aspectos de los procedimientos migratorios de ingreso, permanencia y expulsión de extranjeros. Lo anterior parecería indicar que los Estados deben hacer esfuerzos para contar con normas migratorias y aplicarse de manera que se garanticen y protejan los derechos humanos de los extranjeros. Por lo anterior, es relevante la sección sobre los elementos de debido proceso en los procedimientos migratorios del Informe de esta Relatoría del año 2000. 77. Las reglas jurídicas que pueden extraerse de las decisiones presentadas son las siguientes:
IV. CONSECUENCIAS ECONÓMICAS DE LA MIGRACIÓN 78. El debate sobre las repercusiones económicas de la migración es un tema álgido y que genera amplia controversia en diversos sectores. Diferentes grupos usan argumentos relacionados con este tema para justificar medidas tendientes a estimular, o bien controlar los flujos migratorios. Sectores proclives a la inmigración, por ejemplo, puntualizan que los Estados deberían fomentar la inmigración ya que ésta contribuye al aumento de la productividad e incide positivamente en el crecimiento económico de los países. Son los grupos contrarios a la inmigración, empero, los que más comúnmente citan las repercusiones económicas como un argumento para restringir la migración. Estos sectores argumentan que la inmigración tiene efectos negativos sobre la economía y que por ende es necesario restringirla. El argumento más comúnmente usado por estos grupos es que la inmigración genera desempleo, baja los salarios, recarga los servicios sociales ofrecidos por el Estado y en general redunda negativamente en la productividad del país. Estos sectores manifiestan su inquietud especialmente durante ciclos negativos caracterizados por contracción económica. De manera similar, en los países emisores, existe una reñida discusión entre diversos grupos sobre si la emigración produce efectos positivos o negativos en la economía. Grupos proclives a la emigración enfatizan la importancia de las remesas que envían los emigrantes, mientras que grupos contrarios a la emigración enfatizan que ésta deja a los países sin las personas más calificadas y genera dependencia económica. 79. Pese a que discutir las repercusiones económicas de la migración representa un verdadero desafío, la Relatoría decidió abordar el tema debido a que éste reviste considerable importancia en la discusión en torno a las políticas migratorias estatales. Con este estudio, la Relatoría pretende presentar algunas de las conclusiones de los expertos en el tema como un punto de partida para iniciar el debate en torno a la protección de los derechos económicos y sociales de los trabajadores migratorios y sus familias. 80. El tema de los efectos económicos de la migración no sólo es controversial porque diversos grupos lo usan como bandera de lucha para promover su visión particular frente al mismo, sino también porque no existen estudios que hayan producido evidencia concluyente sobre las repercusiones económicas de la migración, tanto en países receptores como emisores. Al igual que grupos o partidos políticos proclives o contrarios a la migración, economistas, politólogos y sociólogos dedicados a estudiar el tema se muestran bastante divididos al respecto. Por otra parte, desentrañar las consecuencias económicas de la migración es una tarea extremadamente difícil dada la complejidad de la economía actual caracterizada por un alto nivel de interconexión, interdependencia y sofisticados niveles de tecnologización. Por si esto no fuese suficiente, estudios de este tipo se dificultan por la falta de información adecuada que permita realizar investigaciones que produzcan evidencia irrefutable sobre los efectos de la migración en la economía. Otra debilidad de los estudios en esta materia es que éstos han sido en su gran mayoría llevados a cabo en países desarrollados, por lo que no existe demasiada información sobre las consecuencias de la inmigración en países receptores no desarrollados. Asimismo, no se han realizado demasiados estudios sobre el impacto económico de la emigración en países emisores. [30] 81. En este sentido, hasta ahora las investigaciones sobre las repercusiones económicas de la migración sólo han sido capaces de presentar evidencia parcializada sobre ciertas industrias, sectores, o bien regiones en algunos países. Según un informe publicado por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OECD) que revisó toda la literatura sobre el tema entre 1970 y 1993, los expertos dedicados a estudiar las repercusiones económicas de la migración sólo coinciden en dos cosas: primero, que no hay evidencia concluyente sobre el asunto y que todos los estudios presentan debilidades; y segundo, que más allá de si es negativo o positivo, el efecto de la migración sobre la economía a nivel agregado es marginal.[31] 82. Para situar el debate actual, y dada la importancia que el tema tiene para los derechos humanos de los trabajadores migratorios y sus familias, la siguiente sección del informe examina de manera muy sucinta el debate en la literatura especializada en torno a las consecuencias económicas de la migración. Con respecto a los países receptores, se detalla la discusión sobre la incidencia de la migración en tres aspectos: (a) salarios y empleo; (b) el sistema de seguridad social; y por último (c) crecimiento económico. Con respecto a los países emisores, en tanto, se examinan dos puntos: (a) el efecto de las remesas; y (b) el éxodo de capital humano (fuga de cerebros). Efecto Económico de la Migración en los Países Receptores Empleo y Salarios83. Sin duda uno de los argumentos más recurrentes en torno al efecto económico de la migración es que esta afecta negativamente las tasas de empleo y las remuneraciones en los países receptores. La lógica de este argumento es la siguiente: al inmigrar a un país los trabajadores migratorios entran en directa competencia por las plazas de trabajo con los trabajadores locales. Como los trabajadores migratorios están muchas veces dispuestos a aceptar condiciones de trabajo inferiores, vale decir, salarios más bajos, imposibilidad de afiliación a la seguridad social y sindicalización, los empleadores los prefieren porque de este modo pueden reducir sus costos de operación y así incrementar los márgenes de ganancia. En términos prácticos esto redunda en que los trabajadores migratorios desplazan a los trabajadores del país receptor y de esta manera aumentan el desempleo, inciden negativamente en el nivel de salarios del mercado, o bien provocan simultáneamente desempleo y bajan el nivel de las remuneraciones en el mercado del país receptor. Según esta visión, la migración es especialmente perniciosa durante ciclos recesivos o de desaceleramiento económico. 84. Investigadores en diversos países han estudiado el problema para confirmar la validez del argumento presentado anteriormente. En este sentido, la mayoría de los estudios concluyen que, en términos macroeconómicos, el impacto de la migración sobre el empleo y la remuneración en el mercado de trabajo es más bien exiguo. Tras revisar más de una docena de estudios que abordan el tema realizados en Europa, Estados Unidos, Canadá y Australia, la OECD concluye que, a nivel macroeconómico, la llegada de trabajadores migratorios tiene efectos leves, ya sea negativos o positivos, sobre el nivel de empleo y remuneración de los trabajadores locales.[32] Otro estudio de la OECD que trató de medir si la influencia de la migración afectaba de manera negativa la tasa de desempleo durante ciclos recesivos llegó a conclusiones similares. Para comprobar la relación entre la llegada de trabajadores migratorios y el empleo durante ciclos recesivos, los investigadores compararon el impacto migratorio en dos períodos económicos (uno recesivo y otro de crecimiento) en varios países pertenecientes a la OECD.[33] De este modo, intentaban establecer si las tasas migratorias aumentaban el nivel de desempleo. El estudio, sin embargo, no encontró evidencia que indicara que la migración aumenta las tasas de empleo durante ciclos recesivos.[34] 85. Aunque existe evidencia de que en términos macroeconómicos el impacto de la inmigración en el mercado de trabajo y en las tasas de remuneración del país receptor es leve, muchos autores reconocen que la inmigración puede repercutir negativamente en el nivel de salarios y en las tasas de empleo en ciertos sectores o industrias específicas. De hecho, varios autores puntualizan que son los propios inmigrantes las principales víctimas de la llegada de nuevas personas, ya que muchas veces entran en directa competencia entre ellos, lo que lleva a que algunos pierdan sus puestos de trabajo.[35] 86. Más importante que enunciar lo que establecen los estudios es vital explicar por qué la presencia de trabajadores migratorios no influye de manera determinante en el nivel de salarios y en las tasas de desempleo a nivel macroeconómico. Para ello es necesario abordar varios puntos. 87. Primero, las tasas de desempleo y el nivel de salarios están más bien relacionados con ciclos económicos y con la estructura de la economía, y no con el número de personas o la densidad poblacional. En otras palabras, más que el número de personas, la estructura económica y las capacidades de los trabajadores migratorios y los locales realmente determinan si el mercado podrá absorber de forma eficaz la mano de obra foránea sin deprimir las tasas de empleo y remuneración.[36] 88. Segundo, los argumentos que indican que la inmigración repercute de forma negativa en las tasas de empleo y salarios parten de la falacia que trabajadores nacionales y extranjeros son sustituibles (es decir, que un extranjero realiza la misma labor que un nacional) y no complementarios (es decir, que un extranjero ocupe plazas que no son llenadas por locales). Los investigadores enfatizan que esto no es siempre el caso y que en general los trabajadores migratorios complementan y no sustituyen a los trabajadores locales. En este sentido, es vital recordar que en la mayoría de los países receptores, los nacionales simplemente no están dispuestos a hacer ciertos tipos de trabajos en razón de su peligrosidad y el tipo de tarea (por ejemplo labores físicamente extenuantes como la construcción y la recolección de productos agrícolas). Por ende, es bastante común que los trabajadores migratorios ocupan plazas que no son llenadas por la fuerza laboral local. 89. A este respecto, Castles y Miller indican que, en general, la inmigración tiene efectos bastante dispares sobre distintos grupos o estratos sociales insertos en el mercado laboral. Esto tiene que ver, indican, con la segmentación del mercado laboral y con la característica dual de los flujos migratorios. En general, los trabajadores migratorios llegan o bien con un alto nivel de instrucción, y por lo tanto, ocupan plazas de trabajo en el estrato más alto del mercado de trabajo (tales como médicos, abogados, altos ejecutivos, funcionarios de organismos internacionales e investigadores) o, por el contrario, arriban con un nivel de instrucción más bien limitado y por tanto aspiran a ocupar las plazas de trabajo del nivel más bajo del mercado (en ciertos servicios que no requieren mano de obra calificada o bien construcción y agricultura). Castles y Miller indican que los inmigrantes con instrucción por lo general no tienen dificultad en encontrar trabajo porque tienden a tener habilidades complementarias con la fuerza laboral nativa y por ello no compiten por las mismas plazas de trabajo. Los trabajadores migratorios sin instrucción, por el contrario, explican estos autores, tienden por lo general a competir por puestos con trabajadores locales de menor calificación que trabajan en el sector primario, servicios y en la industria de maquilas. Dado que estas personas compiten, en muchas ocasiones los trabajadores migratorios pueden quitarle puestos de trabajo a la población local. En otras palabras, los trabajadores locales con poca calificación son los sectores más afectados en términos de remuneración y trabajo por la llegada de inmigrantes.[37] 90. En relación con el índice de desempleo, al menos en países desarrollados, las personas sin trabajo muchas veces prefieren cobrar el seguro de desempleo o continuar buscando empleo hasta encontrar una plaza que les acomode antes que aceptar ciertos trabajos considerados poco atractivos o muy pesados. Por lo tanto, la presencia de trabajadores migratorios dispuestos a tomar plazas de trabajo que los locales no desean no repercute negativamente en la situación de empleo local. Asimismo, como se indicó arriba, trabajadores extranjeros pueden traer ciertos talentos (conocimiento de idiomas, experiencia, formación) o contar con una especialización que es escasa y muy apreciada por la economía local como hoy en día son los conocimientos en programación y en tecnología de la información.[38] 91. Tercero, los inmigrantes no sólo quitan puestos de trabajo sino también los crean. Por un lado la presencia de estas personas incrementa el nivel de consumo agregado tanto de bienes como servicios y, por ende, genera fuentes de trabajo. En este sentido, alrededor de las comunidades de migrantes se crea una vasta red de servicios que emplea tanto a nacionales como a extranjeros. Por otro lado, los trabajadores migratorios tienden a caracterizarse por un espíritu emprendedor, muchas veces forman sus propios negocios y empresas que generan fuentes de empleo.[39] 92. Cuarto, al asumir ciertas labores domésticas, en particular el cuidado de los niños, los trabajadores migratorios pueden indirectamente ayudar a trabajadores locales a insertarse en el mercado laboral. En otras palabras. la presencia de trabajadores migratorios que se encargan de esas labores liberan mano de obra local, sobre todo mujeres muchas veces calificadas, que de otra manera no podrían insertarse en el mercado laboral. Esto es particularmente relevante en países en los que no existen programas estatales o subsidiados para el cuidado de niños en edad pre-escolar.[40] 93. Quinto, la presencia de trabajadores migratorios dispuestos a aceptar una remuneración baja ayuda a mantener a flote a ciertas empresas locales que necesariamente deberían invertir en tecnología para mantener líneas de producción competitivas. Gracias a la presencia de trabajadores migratorios, estas empresas no se ven obligadas a invertir en tecnología y no quiebran. De este modo no se pierden los puestos de trabajo en manos de trabajadores locales que se desempeñan como mandos medios y altos de estas empresas.[41] Efecto de la Inmigración sobre los Sistemas de Seguridad Social 94. Otro de los argumentos comúnmente esgrimidos en torno a las repercusiones económicas de la inmigración es el efecto negativo que la presencia de los inmigrantes tiene sobre los sistemas sociales y de bienestar de los países receptores. El argumento a este respecto es simple: la masiva llegada de inmigrantes y sus familias, muchos de los cuales piden beneficios de salud y educación (para sus hijos), sobrecarga excesivamente los costos del sistema social y genera desajustes en las cuentas fiscales. Esta situación repercute de forma negativa en la economía del país receptor. 95. El estudio de la OECD anteriormente citado indica que no existe evidencia concluyente en torno a la incidencia de la presencia de inmigrantes en el sistema de bienestar de los países receptores.[42] Otros estudios, sin embargo, señalan que los inmigrantes, en especial los que están integrados al mercado del trabajo, más que una carga, representan un beneficio porque aportan al sistema social del país receptor. En Estados Unidos, por ejemplo, un reciente estudio de la Academia Nacional de Ciencias (NAS) concluyó que, si bien en los primeros años los inmigrantes contribuyen a incrementar los costos del sistema de bienestar, sobre todo en educación, en el largo plazo (20 años) estas personas se convierten en contribuyentes netos a través del pago de impuestos. En otras palabras, a través del pago de impuestos los inmigrantes contribuyen más de lo que gastan al sistema social o de bienestar del país receptor.[43] Un estudio similar llevado a cabo por la División Poblacional de Naciones Unidas llegó a la misma conclusión para el caso del Reino Unido.[44] 96. En cuanto a las razones que explican por qué los inmigrantes contribuyen al sistema social de los países receptores, Simon explica que los inmigrantes que se insertan al mercado laboral son en su mayoría personas jóvenes y fuertes que gozan de buena salud y están en sus años más productivos. Por ende, en promedio, no usan beneficios del sistema social, sobre todo salud y pensiones, que son los servicios más costosos. Si bien muchos de los inmigrantes tienen familia, y por ello ocupan recursos del Estado destinados a educación y salud de sus hijos, muchos otros llegan solos y por ende no necesitan de estos servicios. Esto los transforma en contribuyentes netos. Simon también argumenta que los hijos de inmigrantes nacidos en el país receptor no deben ser considerados únicamente como demandantes de servicios ya que una gran parte de ellos devolverá los beneficios recibidos en educación y salud a través del pago de impuestos durante su vida productiva.[45] 97. Por otro lado, es preciso subrayar que en muchos países los inmigrantes, sobre todo los indocumentados, o bien no tienen acceso o tienen un acceso restringido a los beneficios estatales (esto es el resultado de políticas sociales que discriminan en contra de los migrantes). Sin embargo, una gran parte de estas personas paga impuestos. Esto los convierte en contribuyentes netos del sistema social del país que los acoge. En relación con este punto, citando estudios realizados en Estados Unidos, Stalker subraya que en promedio, los inmigrantes tienden a hacer mayor uso de los beneficios sociales que los ciudadanos estadounidenses. Sin embargo, explica, esto se debe a que los inmigrantes son en general mucho más pobres que el promedio de la población local. Comparando la tendencia a usar los servicios de bienestar, estudios han determinado que en Estados Unidos los inmigrantes tienden a ocupar menos los beneficios otorgados por el Estado que ciudadanos estadounidenses con ingresos similares. Esto se debe en parte a que el acceso de los trabajadores migratorios es restringido y a que estas personas muchas veces son reacias a usar esos servicios porque le temen a las autoridades o simplemente no tienen información adecuada.[46] 98. Muchos autores también argumentan que la presencia de trabajadores migratorios ayuda al sistema de seguridad social porque contribuye a mejorar la estructura demográfica de los países receptores. Es importante destacar que, en los últimos años, en muchos países desarrollados la población ha envejecido de manera notable. En estos países, la distribución de la población por edades se ha concentrado en el segmento mayor. Esto se debe a una combinación de bajas tasas de fecundidad, derivadas en parte de la mayor participación de las mujeres en el mercado laboral, y del aumento de la expectativa de vida. En muchos países los sistemas de pensiones y de salud se pagan mediante las contribuciones de las personas laboralmente activas (pay as you go system). Esto quiere decir que las personas que se jubilan dependen de quienes siguen trabajando y contribuyendo al sistema. Dado que el creciente envejecimiento de la población amenaza la capacidad del Estado para financiar las pensiones y los sistemas de salud, muchos autores argumentan que la presencia de trabajadores migratorios en los países receptores es muy positiva, ya que aumenta a través de su participación activa en el mercado de trabajo el número de personas que aportan a los sistemas previsionales. Esto permite mantener el nivel de prestaciones a sus afiliados, como jubilaciones o pensiones vitalicias. En otras palabras, la llegada de trabajadores migrantes ayuda a mejorar la proporción entre las personas activas que trabajan y contribuyen al sistema social y los benefactores del sistema como jubilados y personas discapacitadas. Por otro lado, los inmigrantes tienden a rejuvenecer la población porque la mayoría son gente joven que se caracteriza por tener tasas de fertilidad más altas. La presencia de estas personas, entonces, contribuye al sistema de bienestar porque ayuda a balancear la estructura demográfica de los países que los acogen. [
Indice | Anterior | Próximo ] [20] Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe Nº 51/01, Caso 9903, 4 de abril de 2001. [21] Ibid., párrafo 39. [22] CIDH, Informe sobre la Situación de derechos humanos de las personas que buscan asilo dentro del sistema canadiense de determinación de la condición de refugiado, 28 de febrero de 2000, párrafos 134 - 142, citado en Ibid. [23] Corte Europea de Derechos Humanos, Caso Winterwerp, Sentencia del 24 de octubre de 1979, Series A Nº 32 2 E.H.R.R. 387, citado en Ibid. [24] Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe Nº 09/99, Caso 10.951, 29 de septiembre de 1999. [25] Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe Nº 51/01, Op. cit, párrafo 211. [26] Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe Nº 49/99. Caso 11.610, 13 de abril de 1999, citado en Ibid, párrafo 212. [27] Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe Nº 51/01, Op. cit, párrafo 219. [28] Ibid, párrafo 241. [29] Para ver el texto de la respuesta del Estado, ver el Informe de Fondo de dicho caso en el Informe Anual de la Relatoría del 2001. [30] Simon, Julian. 1994. “On the Economic Consequences of Immigration: Lessons from Immigration Policies.” In Economic Aspects of International Migration, edited by Herbert Giersch. Berlin: Springer- Verlag, pp, 223. [31] Tapinos, Georges. 1993. “The Macroeconomic Impact of Immigration: Review of the Literature Published Since the Mid 1970s”, in Trends in International Migration. Paris: OECD, pp, 157-77. [32] Tapinos, Op. Cit. , pp. 161. [33] Los países seleccionados fueron: Estados Unidos, Luxemburgo, Noruega, Suiza, Francia, el Reino Unido y Japón. [34] SOPEMI. 1997. Trends in International Migration. Paris: OECD [35] Stalker, Peter. 2001. The No-Nonsense Guide to International Migration. Oxford: New Internationalist Publications; Stalker, Peter. 2000. Workers Without Frontiers: The Impact of Globalization on International Migration. Boulder. CO. Lynne Rienner Publishers, pp. 84-90. [36] Stalker 2001, Op. Cit., pp., 72-76. Sassen, Saskia. 1998. The Mobility of Labour and Capital. Cambridge: Cambridge University Press,. pp. 91. [37] Stephen Castles y Mark J. Miller. 1998. The Age of Migration (2nd edition). New York: The Guilford Press, pp. 166. [38] Castles y Miller, Op. Cit., pp. 166-7; Stalker 2001, Op. Cit., pp. 66 [39] Simon, Op., Cit., pp. 230-33. [40] Stalker 2001, Op. Cit., pp. 75-77. [41] Ibid., pp., 73-5. [42] Tapinos, Op. Cit., pp. 170 [43] Smith, James y Garry Edmonton.1997. The New Americans: Economic, Demographic, and Fiscal Effects of Immigration. National Academy Press. [44] Naciones Unidas División de Población. 2000. Replacement Migration ? Is it a Solution to Declining and Aging Population? New York: United Nations. [45] Este autor subraya sin embargo que los beneficios entregados por los inmigrantes al sistema de bienestar se anularían en el caso de que se privatizaran la salud y los sistemas de pensiones. Simon, Op. Cit., 233-241. |