CAPÍTULO V

 DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

A.           INTRODUCCIÓN 

1.                 La Convención Americana señala en su preámbulo que "sólo puede realizarse el ideal del ser humano libre, exento del temor y de la miseria, si se crean condiciones que permitan a cada persona gozar de sus derechos económicos, sociales y culturales, tanto como de sus derechos civiles y políticos". Al respecto, la Comisión señaló recientemente que “ciertamente, los requerimientos del derecho humano a una vida digna trascienden los contenidos igualmente fundamentales del derecho a la vida (entendido en su sentido mas estricto), del derecho a la integridad personal, del derecho a la libertad personal, de los derechos relacionados con el sistema de democracia representativa y de los demás derechos civiles y políticos”.[1]  

2.                 La Comisión resaltó asimismo que el preámbulo del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San Salvador” reconoce en forma expresa “la estrecha relación que existe entre la vigencia de los derechos económicos, sociales y culturales y la de los derechos civiles y políticos, por cuanto las diferentes categorías de derechos constituyen un todo indisoluble que encuentra su base en el reconocimiento de la dignidad de la persona humana, por lo cual exigen una tutela y promoción permanente con el objeto de lograr su vigencia plena, sin que jamás pueda justificarse la violación de unos en aras de la realización de otros”. La CIDH, asimismo, citó al actual Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Profesor Antonio A. Cançado Trindade, quien ha señalado que  

la denegación o violación de los derechos económicos, sociales y culturales, materializada, por ejemplo, en la pobreza extrema, afecta a los seres humanos en todas las esferas de su vida (inclusive civil y política), revelando así de modo evidente la interrelación o indivisibilidad de los derechos humanos. La pobreza extrema constituye, en última instancia, la negación de todos los derechos humanos. Cómo hablar del derecho a la libre expresión, sin derecho a la educación? Cómo concebir el derecho a entrar y salir (libertad de circulación), sin derecho a una vivienda? Cómo contemplar el derecho a una libre participación en la vida pública, sin derecho a alimentarse? Cómo referirse al derecho a la asistencia jurídica, sin tener presente, al mismo tiempo, el derecho a la salud? Y los ejemplos se multiplican. En definitiva, todos experimentamos la indivisibilidad de los derechos humanos, en la cotidianeidad de nuestras vidas, y ésa es una realidad que no puede ser dejada de lado. Ya no hay lugar a la compartimentación, se impone una visión integrada de todos los derechos humanos.[2] 

3.                 En esta oportunidad la Comisión amplía las mencionadas consideraciones, así como otras que la Comisión ha efectuado sobre el tema, tomando en cuenta, en especial, la grave situación económica que atraviesa Paraguay, y la repercusión que tal situación económica tiene en el disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales en ese país.  

          4.          Con el transcurso del tiempo se ha ido reconociendo la indivisibilidad e interdependencia entre los derechos económicos, sociales y culturales, y los derechos civiles y políticos. Teniendo en cuenta esa indivisibilidad de los derechos humanos, la Comisión desea puntualizar que la violación de los derechos económicos, sociales y culturales generalmente trae aparejada una violación de derechos civiles y políticos.  En efecto, una persona que no recibe adecuado acceso a la educación puede ver mermada su posibilidad de participación política o su derecho a la libertad de expresión. Una persona con escaso o deficiente acceso al sistema de salud verá disminuido en diferentes niveles, o violado de un todo, su derecho a la vida. Esta situación puede darse en diferentes grados, según la medida de la violación de los derechos económicos, sociales y culturales, pudiendo sostenerse en términos generales que a menor disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales, habrá un menor disfrute de los derechos civiles y políticos. En este contexto, una situación de máxima violación de los derechos económicos, sociales y culturales significará una máxima violación de los derechos civiles y políticos. Ello es lo que sucede cuando nos encontramos con una situación de pobreza extrema. 

5.          En efecto, una de las situaciones generales de derechos humanos más preocupantes en el hemisferio es la relacionada con la pobreza extrema que afecta a un número cada vez mayor de personas. Lo extenso y complejo del problema, así como la necesidad de buscar soluciones, ha sido reconocido no sólo por algunos Estados y por la sociedad civil, sino inclusive por instituciones y organizaciones internacionales, tales como las Naciones Unidas (ONU), el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, entre otros. En el marco de la Comisión de Derechos Humanos de  la ONU se destaca que  

La extrema pobreza es la denegación de todos los derechos humanos. La extrema pobreza establece por consiguiente un vínculo indivisible entre cada uno de los derechos de la persona. Los Estados tienen la responsabilidad primaria de aplicar el conjunto de derechos de los más pobres.

(…)

La pobreza extrema es incompatible con el ejercicio del derecho a un nivel de vida adecuado (artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos) y habida cuenta de que todos los aspectos de la vida son interdependientes, las personas extremadamente pobres están privadas del conjunto de sus derechos. La mayoría de las veces carecen de presencia en la sociedad y por ende son excluidos de la vida económica y social y no pueden ejercer sus derechos, en especial los relativos a sus necesidades más esenciales. La pobreza extrema constituye, por consiguiente, el ejemplo más ilustrativo del vínculo indivisible que une los distintos derechos humanos.[3]  

6.          En un informe conjunto preparado por el Banco Africano de Desarrollo, el Banco Asiático de Desarrollo, el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, para la reunión del denominado Grupo de los 8, celebrada en Okinawa, Japón, en julio de 2000, se señala lo siguiente: 

La pobreza trasciende la falta de ingreso, e implica dimensiones económicas, sociales y de gobernabilidad. Económicamente, los pobres no sólo están privados de ingresos y recursos, sino también de oportunidades. Los mercados y los empleos son normalmente difíciles de acceder, debido a bajas capacidades y a la exclusión geográfica y social. El acceso limitado a la educación afecta la posibilidad de los pobres de obtener trabajo y de acceder a información que pueda mejorar su calidad de vida. Las deficiencias en la salud debido a nutrición inadecuada, higiene y servicios de salud limitan aún más sus perspectivas de trabajo y de realizar al máximo su potencial físico y mental. Tal situación frágil es exacerbada por la inseguridad. Al vivir en condiciones marginales, sin recursos en que apoyarse, se hace difícil o imposible superar ciertos impactos. La situación se hace peor por la estructura de las sociedades y las instituciones que tienden a excluir a los pobres de participar en el proceso de toma de decisiones respecto al desarrollo social y económico.[4] 

7.          En relación al derecho internacional de los derechos humanos, la pobreza, especialmente la pobreza extrema, tiene un impacto muy importante en el disfrute de los derechos humanos. Se ha dicho al respecto que “la pobreza es más amplia que la falta de ingresos. Es una privación en muchas dimensiones. Si el ingreso no es la suma total de la vida humana, la falta de ingreso no puede ser la privación total de la vida humana... La pobreza se define como la privación de las cosas valiosas que una persona puede hacer o ser” y que “los derechos humanos expresan la idea audaz de que todos están facultados para reclamar medidas sociales que los protejan de los peores abusos y privaciones, y que garanticen la libertad para vivir una vida digna”.[5] 

8.          Los problemas relacionados con la pobreza no se solucionan, ciertamente, con la mera ratificación de tratados internacionales o con la promulgación de leyes a nivel nacional. En el Informe sobre Desarrollo Humano 2000, ya citado, se menciona acertadamente que “la legislación por sí sola no puede garantizar los derechos humanos. Se necesitan además instituciones para apoyar el proceso jurídico, así como una cultura de normas y ética sociales para reforzar, no amenazar, las estructuras jurídicas. También es esencial una atmósfera económica propicia. Pero con una base de pobreza extrema y de ingreso muy bajo es difícil constituir una estructura que baste para garantizar todos los derechos humanos a todos los habitantes”.[6] 

9.          Se ha señalado que “la pobreza humana es invasiva, afecta a la cuarta parte de la población del mundo en desarrollo. Lo que es peor, las desigualdades están aumentando en muchos casos, no sólo en cuanto a los ingresos y la riqueza, sino también en el acceso a los servicios sociales y los recursos productivos. Esas desigualdades crecientes amenazan con debilitar las libertades civiles y políticas tan arduamente conquistadas, especialmente en América Latina… La pobreza y la desigualdad inhabilitan a las personas, las exponen a la discriminación en muchos aspectos de la vida y a violaciones adicionales a sus derechos”.[7]  

10.          Un primer paso fundamental es otorgar al grave problema de la pobreza su debida importancia. “La tortura de un solo individuo despierta la indignación de la opinión pública con justa razón. Pero la muerte de más de 30.000 niños por día por causas fundamentalmente prevenibles pasa inadvertida. Por qué? Porque esos niños son invisibles en la pobreza”.[8]  

11.          En una sentencia reciente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos se señala lo siguiente:  

En los últimos años, se han ido deteriorando notoriamente las condiciones de vida de amplios segmentos de la población de los Estados partes de la Convención Americana, y una interpretación del derecho a la vida no puede hacer abstracción de esa realidad.

(…)

El proyecto de vida es consustancial del derecho a la existencia, y requiere para su desarrollo condiciones de vida digna, de seguridad e integridad de la persona humana.

(…)

Una persona que en su infancia vive, como en tantos países de América Latina, en la humillación de la miseria, sin la menor condición siquiera de crear su proyecto de vida, experimenta un estado de padecimiento equivalente a una muerte espiritual; la muerte física que a ésta sigue, en tales circunstancias, es la culminación de la destrucción total del ser humano. Estos agravios hacen víctimas no sólo a quienes los sufren directamente, en su espíritu y en su cuerpo; se proyectan dolorosamente en sus seres queridos, en particular en sus madres, que comúnmente también padecen el estado de abandono.

(…)

El derecho a la vida implica no sólo la obligación negativa de no privar a nadie de la vida arbitrariamente, sino también la obligación positiva de tomar las medidas necesarias para asegurar que no sea violado aquel derecho básico.

(…)

Creemos que hay diversos modos de privar a una persona arbitrariamente de la vida: cuando es provocada su muerte directamente por el hecho ilícito del homicidio, así como cuando no se evitan las circunstancias que igualmente conducen a la muerte de personas.

(…)

La privación arbitraria de la vida no se limita, pues, al ilícito del homicidio; se extiende igualmente a la privación del derecho de vivir con dignidad. Esta visión conceptualiza el derecho a la vida como perteneciente, al mismo tiempo, al dominio de los derechos civiles y políticos, así como al de los derechos económicos, sociales y culturales, ilustrando así la interrelación e indivisibilidad de todos los derechos humanos.[9]  

12.          A menudo se sostiene que lo reducido de los recursos públicos constituye un impedimento para la plena realización de los derechos económicos y sociales.  Al respecto debe tenerse en cuenta que es frecuente que los recursos destinados por el Estado para tales rubros sean insuficientes, pero además debe tomarse en cuenta, que no sólo se trata de cuánto se destina a gastos sociales, sino también la manera en que los fondos son utilizados. 

13.          En este sentido se señala, en general, que “a escala mundial el gasto público en los derechos económicos y sociales es insuficiente y está mal distribuido… El déficit mundial para lograr la prestación universal de servicios básicos en los países en desarrollo asciende a 80 mil millones de dólares por año. El pacto 20:20 exhorta a que se destine el 20% del presupuesto nacional y el 20% del presupuesto de la ayuda a la satisfacción universal de las necesidades básicas. Pero el gasto suele ser muy inferior, con un promedio del 12 al 14% en treinta países según un estudio reciente… Los donantes bilaterales asignan como promedio sólo el 8,3%”.[10]  No obstante lo anterior, hay que tener en cuenta que “no existe un vínculo automático entre recursos y derechos. Un ingreso elevado no garantiza que los países ricos estén libres de violaciones graves de derechos humanos, así como un ingreso bajo no impide que los países pobres hagan progresos impresionantes… Existe una amplia correlación entre el ingreso y los logros en materia de derechos económicos y sociales. Pero la variedad es enorme y países con ingresos similares pueden obtener logros totalmente diferentes en lo que respecta a eliminar privaciones básicas como el analfabetismo y la mortalidad evitable de lactantes”.[11]  

14.          En el mencionado informe sobre desarrollo humano se señala que “muchas democracias no protegen ni promueven los derechos humanos. Aunque la transición mundial hacia regímenes democráticos es indudablemente un progreso, los problemas relacionados con los derechos humanos no se resuelven sencillamente porque un sistema electoral haya sustituido a un régimen autoritario. La transición hacia un nuevo orden entraña cuestiones complejas de derechos humanos. En casos extremos de democracia mayoritaria no liberal los derechos humanos de diversos grupos se han deteriorado. En otros casos la comunidad mundial ha sido demasiado tolerante con las violaciones de los derechos humanos en el marco de los sistemas democráticos”, y que 

los países pobres necesitan un crecimiento más rápido para generar los recursos con el fin de financiar la erradicación de la pobreza y la realización de los derechos humanos. Pero el crecimiento económico no basta por sí solo. Necesita ir acompañado de reformas de política que destinen fondos a la erradicación de la pobreza y al desarrollo humano, así como a la formación de instituciones, la formulación de normas y la reforma legislativa para promover los derechos humanos.

(…)

un nivel de vida decoroso, una nutrición adecuada y los logros en materia de atención de salud y otros logros sociales y económicos no son sólo objetivos del desarrollo. Son derechos humanos inherentes a la dignidad y la libertad humana.

(…)

El Estado, como principal responsable, tiene que hacer todo lo posible por eliminar la pobreza mediante la adopción y ejecución de políticas apropiadas. Y es preciso definir el cumplimiento de la responsabilidad del Estado en términos de la ejecución de las políticas.[12] 

15.          La Comisión Interamericana está consciente de que no todas las variables relacionadas con la lucha contra la pobreza se encuentran bajo dominio del Estado, lo cual no implica disminución de su responsabilidad de hacer lo máximo posible por eliminar la pobreza, a través de medidas políticas y económicas apropiadas. Como bien se ha señalado 

El Estado no puede abandonar su responsabilidad de adoptar políticas para erradicar la pobreza. Pero no puede ser el único responsable de ese deber. En una economía de mercado y sociedad abierta el progreso socioeconómico que conduce a la erradicación de la pobreza depende de las acciones de los agentes privados, de las actividades empresariales y la sociedad civil, a saber, las comunidades, las familias, los sindicatos, los empleadores, las organizaciones no gubernamentales, los grupos religiosos y otros.

(…)

Y en la medida en que avanza la integración económica mundial disminuye la autonomía del Estado en la formulación de políticas, limitada por acuerdos multilaterales, por la necesidad de mantener economías competitivas en el mercado mundial y, para muchos países pobres dependientes de la financiación externa, por acuerdos con los acreedores. Los actores mundiales –y los Estados que actúan colectivamente en las instituciones mundiales- tienen hoy mayores responsabilidades en lo que respecta a ayudar a que los pobres de los países tanto ricos como pobres puedan gozar de sus derechos económicos y sociales.[13] 

16.          En las políticas económicas debe tenerse en cuenta que el crecimiento económico debe beneficiar a toda la población, tanto ricos como pobres. Como se ha apuntado, “el crecimiento por sí solo no basta. Puede ser despiadado, dejando a los perdedores en la pobreza abyecta. Sin trabajo, creando pocos empleos. Sin voz, sin garantizar la participación de las personas. Sin futuro, destruyendo el medio ambiente para las generaciones futuras. Y desarraigado, destruyendo las tradiciones culturales y la historia”.[14] 

          17.          La Comisión Interamericana de Derechos Humanos considera que la pobreza extrema constituye una violación generalizada a todos los derechos humanos, tanto civiles y políticos como sociales, económicos y culturales. Los requerimientos del derecho humano a una vida digna trascienden los contenidos igualmente fundamentales del derecho a no ser ejecutado arbitrariamente, del derecho a la integridad personal, del derecho a la libertad personal, de los derechos relacionados con el sistema de democracia representativa y de los demás derechos civiles y políticos. Además de destinar recursos públicos por un monto suficiente para los derechos sociales y económicos, los Estados deben velar por el uso apropiado de tales recursos. La experiencia demuestra que la pobreza extrema puede afectar seriamente la institucionalidad democrática, pues constituye una desnaturalización de la democracia y hace ilusoria la participación ciudadana, el acceso a la justicia y el disfrute efectivo, en general, de los derechos humanos. 

B.                 MARCO JURÍDICO 

18.          La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, instrumento interamericano de derechos humanos que tiene plenos efectos jurídicos y es de cumplimiento obligatorio para todos los Estados miembros de la OEA,[15] contempla derechos económicos, sociales y culturales en sus artículos VII, XI, XII, XIII, XIV, XV, XVI y XXII, algunos de ellos de carácter progresivo, y otros de exigibilidad inmediata, como el contemplado en el artículo VII, relativo al derecho de Protección a la Maternidad y a la Infancia.  

19.          La Convención Americana, por su parte, ratificada por Paraguay el 24 de agosto de 1989, se refiere en su artículo 26 a la obligación de los Estados de "adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos (…) en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados". En tal sentido, la CIDH reitera que: 

si bien el artículo 26 no enumera medidas específicas de ejecución, dejando que el Estado determine las medidas administrativas, sociales, legislativas o de otro tipo que resulten más apropiadas, expresa la obligación jurídica por parte del Estado de encarar dicho proceso de determinación y de adoptar medidas progresivas en ese campo. El principio del desarrollo progresivo establece que tales medidas se adopten de manera que constante y consistentemente promuevan la plena efectividad de esos derechos.[16] 

20.          Con respecto a esta misma materia, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Protocolo de San Salvador, consagra el derecho al trabajo, a la seguridad social, a la salud, a la alimentación, a la educación y a otra serie de derechos que, como el propio Protocolo señala en su Preámbulo, "no nacen del hecho de ser nacional de determinado Estado, sino que tienen como fundamento los atributos de la persona humana".  Tal Protocolo, ratificado por Paraguay en 1997, entró en vigor el 16 de noviembre de 1999, y constituye en la actualidad un instrumento internacional de obligatorio cumplimiento en Paraguay.  

21.          Paraguay es parte asimismo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, adoptado en el marco de la Organización de Naciones Unidas (ONU) en 1966. Dicho Pacto establece en su artículo 11 que:  

Los Estados partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado, para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua en las condiciones de existencia. Los Estados partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.  

22.          En relación a los tratados internacionales antes mencionados, es relevante destacar que conforme al artículo 137 de la Constitución paraguaya, “Ésta, los tratados, convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados, las leyes dictadas por el Congreso y otras disposiciones jurídicas de inferior jerarquía, sancionadas en consecuencia, integran el derecho positivo nacional en el orden de prelación enunciado". 

23.          De acuerdo con lo anterior, los mencionados instrumentos internacionales constituyen importantes fuentes en relación a los derechos económicos, sociales y culturales  en Paraguay.  

C.       VIGENCIA DE LOS DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES EN PARAGUAY 

24.          Aunque el disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales se encuentra más ligado a la voluntad política que al monto de los recursos financieros disponibles, ello no significa que este último aspecto no tenga un impacto muy relevante en la situación. Al respecto, la economía paraguaya se encuentra pasando por una recesión que afecta negativamente el disfrute de tales derechos. Una economista paraguaya explica al respecto que la economía del país “se basa, principalmente, en la actividad agropecuaria, la producción de energía eléctrica y el comercio de re-exportación hacia el Brasil y la Argentina, complementada con una fuerte actividad comercial y de servicios en el mercado interno. El sector agropecuario contribuye con el 26% del PIB y más del 90% de las exportaciones registradas”.[17]     

25.          La Comisión fue informada asimismo que durante 1996 y 1997, por ejemplo, la economía paraguaya creció respectivamente en 1,3% y 2,6% del Producto Interno Bruto (PIB), mientras que en 1998 y 1999 (estimado) tuvo un crecimiento negativo de 0,5%, en un marco de déficit comercial en donde tanto las importaciones como las exportaciones han tenido caídas importantes. A lo anterior se agregaría que  

los ingresos tributarios del Gobierno se redujeron notablemente en 1999, resultado del menor nivel de actividad económica y de la evasión impositiva, que de acuerdo al FMI, se calcula en 63%. Dentro de éstos, el IVA [Impuesto al Valor Agregado] constituye la mayor fuente de recaudación del Fisco, lo cual indica que el sistema tributario paraguayo es altamente regresivo; en otras palabras, que los que ganan menos pagan más.

(…)

No obstante, se puede observar que los gastos sociales del Gobierno han aumentado en la década de los '90 (…). Sin embargo, este crecimiento no se tradujo en una cobertura más amplia de los servicios sociales básicos (educación básica, atención primaria de salud, agua potable), porque la mayor parte del mismo fue a cubrir aumentos salariales del sector.[18] 

26.          La mencionada situación económica en Paraguay tiene un efecto muy trascendente en la situación del desempleo, y, por consiguiente, en la fuente primaria por excelencia para que las personas puedan proveerse por sí mismas respecto a sus derechos económicos y sociales. Así, se ha estimado la tasa de desempleo de la población económicamente activa en un 14,3%, y la de subempleo en 19,1%.[19] 

27.          En relación a la pobreza se ha indicado que Paraguay “figura entre los países de peor distribución de la riqueza, donde el 20% más rico concentra el 62,4% del ingreso y el 10% más pobre apenas el 0,7%… Se estima que entre 1995 y 1998 la pobreza total, a nivel nacional, aumentó de 30 a 32% y la pobreza extrema de 14 a 17% (…). El problema de la pobreza absoluta rural entre los campesinos no propietarios y semipropietarios es crítico para la sociedad paraguaya. Ello sobre todo en razón de su magnitud –entre 600.000 y 700.000 personas- y porque es un factor de expulsión de la población de las zonas rurales a las zonas urbanas marginales, de donde aparece una ola de inmigrantes buscando trabajo, sin poder encontrar más que la vinculación con la economía informal”.[20] 

28.          Algunos de los parámetros que pueden tenerse en cuenta para medir los resultados obtenidos por Paraguay con respecto a los derechos económicos, sociales y culturales durante estos últimos años, son los Índices de Desarrollo Humano (HDI o Human Development Index[21]) del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)[22] y los índices de desarrollo publicados anualmente por el Banco Mundial en su “World Development Report”.[23]  Con base en dichos  parámetros, puede sostenerse en términos generales que durante los últimos años no se han producido avances significativos en Paraguay, en lo relativo a los derechos económicos, sociales y culturales.  

29.          Lo dicho queda en evidencia al analizar algunos datos concretos. Así, del análisis de los Índices de Desarrollo Humano del PNUD puede concluirse que entre los años 1990 y 1998, el nivel de desarrollo humano de Paraguay aumentó solamente un 0.024%.[24] Estos índices señalan que en 1990 Paraguay ocupaba el lugar 84, con un HDI de 0,706, mientras que en 1998 pasó a ocupar el lugar 81 entre los 174 países del mundo estudiados por dicho Programa, con un HDI de 0,736. Lo anterior refleja un adelanto mínimo, teniendo en cuenta la diferencia de años transcurrida entre la primera y la segunda cifra. 

30.          El análisis de los Índices de Desarrollo elaborados anualmente por el Banco Mundial en su Reporte sobre el Desarrollo Mundial (World Development Report) muestra cifras que representan situaciones positivas en algunos aspectos y negativas en otros. Un aspecto que refleja resultados positivos se refiere a que entre los períodos comprendidos entre 1970-1975 y 1995-2000 el promedio de vida ha aumentado, pasando de 65 a 69 años.[25] Por otra parte, existen aspectos negativos que indican retrocesos, tales como las cifras que indican aumento en la tasa de mortalidad infantil. Así, mientras entre 1980-1996 habían 59 niños muertos por cada mil nacimientos, en 1992-1997 la cifra aumentó a 61 niños muertos por cada mil nacimientos.  

D.       SITUACIÓN DE LA POBLACIÓN CAMPESINA 

31.          La población campesina del Paraguay, que como se mencionó anteriormente comprende aproximadamente el 50% de la población total del país, sufre con mucho rigor la crisis económica que afecta al Paraguay. Al respecto, se ha mencionado que existe 

un creciente deterioro de las condiciones de vida de la población rural, llegando a impactar significativamente en su capacidad de autosostenimiento alimenticio, especialmente de los estratos campesinos con menos de 3 hectáreas (minifundios), donde la incidencia de pobreza extrema alcanzó el 62%. La abrupta pérdida de la capacidad para cubrir las necesidades alimenticias de este estrato de agricultores semi asalariados, en su mayor parte dedicados a tareas agrícolas en la misma zona, estaría asociada con la pérdida de fuentes de trabajo a raíz de la crisis del algodón, junto a las limitaciones en la disponibilidad de tierra y capital para restaurar sus rubros de subsistencia.[26]   

32.          Entre las causas fundamentales del empobrecimiento de la población campesina del Paraguay se menciona la relativa a la falta de acceso a la tierra. Al respecto, se señala que 

Los estratos campesinos se vieron enfrascados de nuevo, en las puertas del siglo XXI, en un atávico proceso de minifundización como consecuencia de la presión demográfica sobre la tierra. Este proceso consiste en las sucesivas subdivisiones de las pequeñas parcelas originales para dar cabida a las nuevas familias que se desprenden de la casa paterna.

(…)

Hay una estrecha correspondencia entre minifundio y extrema pobreza rural, de donde el proceso revela que el empobrecimiento está relacionado, de forma determinante, con la falta de acceso a la tierra.

(…)

El 1.5% de las explotaciones rurales, constituido por latifundios dedicados a ganadería extensiva controla el 79% de las superficies productivas; en el otro extremo, sin embargo, cerca del 88% de las explotaciones rurales del país, en manos de familias campesinas, sólo ocupa el 8% de las superficies. Este patrón de distribución de la tierra coloca al país entre los que poseen la más alta e injusta concentración de la propiedad entre los países del mundo, situación que se agrava teniendo en cuenta que Paraguay es el país con mayor proporción de población campesina de América Latina.

(…)

En la mala distribución de la tierra se concreta el principal mecanismo de exclusión social, que arroja a las grandes mayorías del campo a una vida de privaciones. La reforma agraria sigue siendo un derecho no concretado para más de la de la mitad de la población rural del país.[27] 

33.          A lo anterior se agregan los fundados señalamientos conforme a los cuales, además de aspectos relativos a un sistema apropiado de acceso a la tierra, se requiere que “el Estado impulse políticas efectivas orientadas a la transformación productiva del sector campesino, a través de medidas macro económicas favorables, así como de políticas de recuperación socio productiva que contemplen inversiones en infraestructura y fortalezcan las posibilidades de desarrollo micro–económico de la explotación familiar”, con miras a “recuperar la integridad y la vitalidad de la sociedad campesina, y dotarla de capacidad para afrontar en forma autónoma su ingreso pleno a la modernidad, empezando por romper las relaciones políticas clientelísticas que la someten en la disociación y en la inmovilidad”.[28]  

E.       DERECHO AL TRABAJO, DERECHOS SINDICALES Y DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL  

34.          El derecho al trabajo es un derecho humano de muy especial relevancia que atañe al disfrute de muchos otros derechos. Al respecto, debe señalarse que el derecho al trabajo es el primero de los derechos a que se refiere el Protocolo de San Salvador. Dicho instrumento, en sus artículos 6 y 7, establece que los Estados se comprometen a "adoptar las medidas que garanticen plena efectividad al derecho al trabajo"  y que deben garantizar en sus legislaciones, de manera particular, "una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias". 

35.          Durante su visita in loco a Paraguay y con posterioridad a ella la Comisión recibió una serie de denuncias sobre aspectos concernientes al derecho al trabajo. En términos generales, se señaló a la CIDH que 

La situación de los derechos laborales del trabajador paraguayo no ha mejorado; por el contrario, la prolongada recesión que sufre la economía, agravada por las crisis políticas, ha empeorado las condiciones de trabajo y de vida de los trabajadores paraguayos. 

Las violaciones de los derechos de los trabajadores en el último año son, en general, las mismas que se vienen repitiendo en la última década, por lo que se puede hablar de un preocupante nivel de impunidad por la falta de castigo e incapacidad de generar medidas correctivas por parte de la sociedad.[29]

36.          Otro de los aspectos problemáticos sobre los cuales la Comisión ha recibido información se refiere al incumplimiento del salario mínimo por parte de empresas y de otros sectores de la economía. Al respecto, se señala que 

El sector patronal utiliza la presión de los informales del mercado de trabajo para flexibilizar de hecho los niveles de remuneración. En fuentes sindicales se registraron menos denuncias de pago por debajo del salario mínimo legal en comparación a años anteriores, pero en contrapartida, aumentaron los casos donde el trabajador tiene una jornada de 10 horas diarias y percibe sólo por 8 horas. 

Existen casos de contratación de mano de obra infantil en condiciones que rayan en la explotación ilegal, por las malas condiciones para la salud y la seguridad, además de la baja remuneración. Según fuentes de la Central Nacional de Trabajadores (CNT), las últimas denuncias provienen del sector servicios, como el caso de supermercados que hacen trabajar por 14 o 16 horas a menores de edad, con remuneraciones ínfimas.

También se constatan violaciones al horario máximo de trabajo, con el caso más patético del sector transporte. Los choferes trabajan hasta 16 horas por día (…) sin recibir los beneficios laborales establecidos en la ley.[30]

37.          La Comisión recibió asimismo denuncias que indican que muchos establecimientos industriales, comerciales y de servicios no otorgan cobertura de los servicios médicos y previsionales, y que no declaran al Instituto de Previsión Social, o no aportan a dicho Instituto, por lo que llegado el momento el trabajador o la trabajadora no tienen acceso a estos servicios. También se indicó a la CIDH que muchas empresas no cumplen con las previsiones mínimas referentes a la seguridad industrial y a la higiene en el lugar de trabajo, con el consiguiente perjuicio a la salud y a la vida, en algunos casos,  de los trabajadores y trabajadoras. 

38.          En relación a los derechos sindicales debe destacarse que el artículo 8 del mencionado Protocolo de San Salvador establece lo siguiente: 

Derechos Sindicales

1.                  Los Estados partes garantizarán:

a.       el derecho de los trabajadores a organizar sindicatos y a afiliarse al de su elección, para la protección y promoción de sus intereses. Como proyección de este derecho, los Estados partes permitirán a los sindicatos formar federaciones y confederaciones nacionales y asociarse a las ya existentes, así como formar organizaciones sindicales internacionales y asociarse a la de su elección. Los Estados partes también permitirán que los sindicatos, federaciones y confederaciones funcionen libremente;

b.       el derecho a la huelga.

2.                  El ejercicio de los derechos enunciados precedentemente sólo puede estar sujeto a las limitaciones y restricciones previstas por la ley, siempre que éstos sean propios a una sociedad democrática, necesarios para salvaguardar el orden público, para proteger la salud o la moral públicas, así como los derechos y las libertades de los demás. Los miembros de las fuerzas armadas y de policía, al igual que los de otros servicios públicos esenciales, estarán sujetos a las limitaciones y restricciones que imponga la ley.

3.                  Nadie podrá ser obligado a pertenecer a un sindicato. 

39.          En su visita in loco al Paraguay, la Comisión se reunió con la Central General de Trabajadores (CGT) del Paraguay, y ésta, al finalizar la reunión, le entregó una carta a la CIDH que señala, entre otros conceptos, lo siguiente: 

Nos permitimos al mismo tiempo… denunciar ante ustedes las persecuciones sindicales de las que son víctimas los Dirigentes de instituciones públicas y privadas en nuestro país, porque creemos que el derecho a organizarse para mejorar las condiciones de vida y de trabajo y luchar por el cumplimiento mínimo de las leyes laborales, son también derechos fundamentales de ser Humanos.

Aquellos por salir en defensa de sus fuentes de trabajo y otros por luchar por mejores condiciones de trabajo, son perseguidos, despedidos, sobrepasando las leyes y la Constitución Nacional, y lo peor de todo desacatan orden judicial de reposición del trabajador. Por ejemplo, la Gobernación de Alto Paraná, el Gobernador señor Jovino Urunaga despide a todos los dirigentes sindicales desmantelando la Organización, mientras tanto los trabajadores desde hace siete meses están sin cobrar su salario. Esto representa sólo uno de los casos que está llevando nuestra central.[31] 

40.          En el mismo sentido, se ha señalado que conforme al registro de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), entre los meses de julio y octubre de 1999 fueron despedidos 213 trabajadores por organizar un sindicato, y que se registran casos de persecución contra dirigentes sindicales para desestimular o directamente incumplir o no renovar contratos colectivos de trabajo. Se agrega que: 

Por otra parte, el Ministerio de Justicia y Trabajo no tuvo y tampoco tiene capacidad para hacer cumplir los contratos colectivos; más bien, los sindicatos perciben a las autoridades del trabajo como encubridoras de las violaciones de los derechos laborales cometidas por empresarios, y a los mecanismos de intervención estatales como burocráticos y dilatorios. No obstante, para la CUT este Ministerio mejoró su imagen y funcionamiento en los últimos meses de 1999, con el nombramiento del ex–asesor jurídico de dicha central como Vice–ministro del Trabajo, lográndose una mayor celeridad en los trámites sindicales y mayor credibilidad en las inspecciones del Ministerio.[32] 

41.          En relación a lo anterior debe tenerse en cuenta que la Comisión tiene competencia respecto a denuncias individuales contra Estados parte del Protocolo de San Salvador en relación a ciertos aspectos de los derechos sindicales. En efecto, conforme al artículo 8(1)(a) de dicho instrumento, los Estados partes, entre ellos Paraguay, se comprometen a garantizar el derecho de los trabajadores a organizar sindicatos y a afiliarse al de su elección para la protección y promoción de sus intereses. A su vez, el artículo 19(6) de dicho Protocolo contempla que si el derecho antes mencionado, entre otros, fuese violado por “una acción imputable directamente a un Estado parte del presente Protocolo, tal situación podría dar lugar, mediante la participación” de la CIDH y de la Corte Interamericana a la aplicación del sistema de peticiones individuales establecido en la Convención Americana.   

42.          En relación al derecho a la seguridad social, el artículo 9 del Protocolo de San Salvador establece lo siguiente: 

Derecho a la Seguridad Social

1.                  Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes.

2.                  Cuando se trate de personas que se encuentran trabajando, el derecho a la seguridad social cubrirá al menos la atención médica y el subsidio o jubilación en casos de accidentes de trabajo o de enfermedad profesional y, cuando se trate de mujeres, licencia retribuida por maternidad antes y después del parto. 

43.          La situación concerniente al derecho a la seguridad social en Paraguay revela graves deficiencias. Se ha señalado al respecto, con base en un estudio sobre la situación efectuado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que 

La situación del Derecho a la Seguridad Social en el Paraguay reviste características dramáticas, ya que un porcentaje excesivamente escaso de la población tiene acceso al mismo.

(…)

Entre los principales problemas se encuentran la baja cobertura, los elevados niveles de evasión y la poca transparencia… La falta de protección por invalidez, la atención durante la vejez y la muerte son particularmente dramáticas en el sector rural, pues los ciudadanos más protegidos se concentran en el área metropolitana de Asunción.

(…)

Los niveles de evasión son exageradamente elevados: más del 60%, de acuerdo con las propias autoridades del Instituto de Previsión Social (IPS), principal entidad previsional.

(…)

Respecto al manejo de las entidades, subsiste una absoluta falta de transparencia, tanto en la administración de los fondos como en las informaciones que se presentan sobre la realidad del sistema.[33] 

F.       DERECHO A LA SALUD 

44.          El Protocolo de San Salvador establece en su artículo 10 las siguientes disposiciones concernientes al derecho a la salud: 

Derecho a la salud

1.                  Toda persona tiene derecho a la salud, entendida como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social.

2.                  Con el fin de hacer efectivo el derecho a la salud los Estados partes se comprometen a reconocer la salud como un bien público y particularmente a adoptar las siguientes medidas para garantizar este derecho:

a.                   la atención primaria de la salud, entendiendo como tal la asistencia sanitaria esencial puesta al alcance de todos los individuos y familiares de la comunidad;

b.                   la extensión de los beneficios de los servicios de salud a todos los individuos sujetos a la jurisdicción del Estado;

c.                   la total inmunización contra las principales enfermedades infecciosas;

d.                   la prevención y el tratamiento de las enfermedades endémicas, profesionales y de otra índole;

e.                   la educación de la población sobre la prevención y tratamiento de los problemas de salud, y

f.                    la satisfacción de las necesidades de salud de los grupos de más alto riesgo y que por sus condiciones de pobreza sean más vulnerables. 

45.          En un estudio efectuado por la doctora Esperanza Martínez, del Círculo Paraguayo de Médicos, se sostiene, en relación al derecho a la salud en Paraguay, que  

la oportunidad de acceder a la salud tiene directa relación con la situación económica de la población, con las bajas condiciones sanitarias del contexto y con las políticas públicas del Ministerio de Salud, que concentra el 75% de los recursos destinados a esta área. La segunda entidad responsable es el Instituto de Previsión Social, cuyos recursos financieros superan al del Ministerio de  Salud, con una población asignada de aproximadamente 20% de la población total. Ambas instituciones presentan graves problemas de corrupción, eficiencia, cobertura, calidad y equidad en la prestación de servicios.

(…)

Si se entiende como derecho a la salud la oportunidad que deben tener todos los habitantes del Paraguay de recibir servicios de información, educación, promoción, atención y rehabilitación en el área de la salud, de manera justa y equitativa, tal como lo establece la Constitución Nacional, es fácil concluir que el año 1999 se ha caracterizado por graves retrocesos en relación a las oportunidades de recibir atención en salud por parte de la población en general, y más aún por parte de los sectores más carenciados.

El agravamiento de esta situación se debe, sobre todo, al aumento de la pobreza y a la falta de sensibilidad social del Gobierno para apoyar con recursos al sector salud. Asimismo, la corrupción y el prebendarismo político constituyen el mayor cáncer social que imposibilita que los planes, proyectos y recursos asignados en los Presupuestos respectivos sean utilizados adecuadamente y con eficiencia.[34] 

46.          Entre los puntos problemáticos específicos mencionados en el citado estudio se encuentran la detección de brotes epidémicos de varias enfermedades durante el año 1999; aspectos relativos a la salud materno–infantil, en donde se señala que Paraguay ocupa el tercer lugar en casos de muerte materna en Latinoamérica, y que aunque sobre tal punto existe un “Proyecto de Salud Materna y de Desarrollo Integral del Niño”, financiado con préstamos del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo, dicho proyecto “sigue con un bajísimo nivel de cumplimiento de metas y actividades, estando a dos años aproximadamente del inicio del proyecto, con el alto costo financiero que significa para el país”. Se señala asimismo que el año 1999 se “caracterizó por ser el de mayor déficit en la transferencia de recursos al sector salud que, sumado a la mala utilización de los escasos recursos suministrados, ocasiona que los hospitales, centros y puestos de salud estén prácticamente desabastecidos y en "paro técnico", ya que no pueden brindar servicios a la población”.[35] 

G.            RECOMENDACIONES  

47.          De acuerdo con las consideraciones anteriores, la Comisión insta al Estado paraguayo a otorgarle la mayor prioridad y voluntad política a los aspectos relacionados con los derechos humanos de naturaleza social y económica. El Estado paraguayo debe redoblar los esfuerzos en adoptar políticas que procuren un crecimiento económico del país que beneficie a las clases sociales vulnerables. Al respecto, debe tenerse en cuenta lo planteado en el mencionado Informe sobre Desarrollo Humano, respecto a que “se requieren políticas para vincular el crecimiento y los derechos. La asignación de recursos y la modalidad del crecimiento económico deben ser favorables a los pobres, al crecimiento humano y a los derechos humanos. Los recursos generados por el crecimiento tienen que destinarse a la erradicación de la pobreza, al desarrollo humano y al goce de los derechos humanos”.[36] 

48.          Entre las estrategias específicas que se han mencionado deben ser tomadas en cuenta en la lucha contra la pobreza se encuentran: “1) Procurar el crecimiento económico en beneficio de los pobres. Los países de bajos ingresos tienen que acelerar su crecimiento, pero con una modalidad encaminada a favorecer a los que se encuentran sumidos en la pobreza, tanto desde el punto de vista humano como del ingreso. 2) Reestructurar los presupuestos. Para destinar gastos adecuados y no discriminatorios a las cuestiones humanas fundamentales, especialmente en la prestación de servicios básicos, se requiere un examen de las prioridades y la eliminación de la discriminación contra los más desfavorecidos. 3) Garantizar la participación. Los pobres tienen derecho a que se les consulte acerca de las decisiones que afectan su vida. Esto requiere procesos que amplíen el espacio político a fin de dar voz a los pobres y a sus defensores, incluidas las organizaciones no gubernamentales, medios de difusión libres y asociaciones de trabajadores. 4) Proteger los recursos ambientales y el capital social de las comunidades pobres. El medio natural y las redes sociales son recursos de los pobres para ganarse la vida y salir de la pobreza. 5) Eliminar la discriminación –contra las mujeres y los grupos minoritarios. Se requieren reformas sociales para eliminar la discriminación”.[37]  

49.          Es importante asimismo tomar en cuenta que, tal y como se señala en un estudio reciente del Banco Mundial, “las redes de seguridad social, tales como el seguro de desempleo, los derechos de matrícula subvencionados, los programas de creación de empleo y los subsidios de los alimentos son esenciales para que pueda lograrse una recuperación que alcance a todos los sectores de la población”.[38]

50.          También deben tomarse en cuenta, entre otras acciones que se han recomendado al respecto, las siguientes consideraciones:

si el crecimiento económico moderno genera empleos que requieren mayores niveles de preparación, un ingrediente básico de la estrategia de lucha contra la pobreza es mejorar el nivel educativo de la población de menores recursos. Esto significa que no sólo será necesario aumentar el número de oportunidades educativas y la calidad de las mismas, sino que será igualmente imperativo promover la demanda educativa. Esto último quiere decir que se requerirán medidas para fomentar la permanencia de niños y niñas en la escuela, y favorecer el aprovechamiento de los conocimientos impartidos con medidas de apoyo a la salud y nutrición del menor.

(…)

Dado que la pobreza está fundamentalmente vinculada a la falta de acceso adecuado a activos productivos y financieros, las acciones para redistribuir la riqueza son de gran relevancia. Entre las iniciativas más importantes que pertenecen a este ámbito se cuentan la reforma agraria, los impuestos al patrimonio o la herencia, las privatizaciones que conlleven la redistribución de la propiedad y las políticas de vivienda y crédito.

Las acciones para mejorar el acceso de la población de bajos recursos a las oportunidades brindadas por el mercado son también un componente básico de la lucha contra la pobreza. Es esencial corregir las fallas del mercado de crédito, eliminar las prácticas discriminatorias en el mercado laboral y el sistema judicial, reducir las restricciones a la movilidad laboral, y asegurar los derechos de propiedad de la población más pobre.[39] 

51.     En lo relativo a aspectos más específicos, la Comisión Interamericana recomienda al Estado paraguayo que otorgue debida importancia y respeto a todo lo concerniente a los derechos al trabajo, derechos sindicales y derecho a la seguridad social, incluyendo medidas destinadas a garantizar el cumplimiento de la legislación sobre salario mínimo, el cual debe ser suficiente para cubrir el costo de la canasta familiar básica. Asimismo debe otorgarse debida prioridad a la solución de los problemas estructurales relacionados con la situación de la población campesina, y con el derecho a la salud de todas las personas sometidas a la jurisdicción del Estado paraguayo.