A. GARANTÍAS JURÍDICAS E INSTITUCIONALES EN LA REPÚBLICA DEL ECUADOR

La República del Ecuador tiene como su fundamento el principio de la democracia constitucionalmente establecida. El Artículo 1 de su Constitución define la organización jurídica y política del Estado. El Presidente, cabeza de la rama ejecutiva, se elige directamente por el pueblo por un período de cuatro años. El Congreso forma la rama legislativa y sus miembros son elegidos directamente por el pueblo para períodos de dos años. El poder judicial consta de la Corte Suprema, los Tribunales Distritales de lo Fiscal y Contencioso Administrativo, las cortes superiores, y más juzgados dependientes de aquella; los demás tribunales y juzgados que las leyes establezcan; y el Consejo Nacional de la Judicatura.

La actual Constitución del Ecuador se halla en vigencia desde 1979, con enmiendas promulgadas en 1982, 1992 y 1996. Debe señalarse que el proceso más reciente de reforma constitucional se realizó en un entorno de rápido cambio en la situación política del país. Durante 1995 y principios de 1996, las relaciones entre las distintas ramas del Gobierno fueron tensas, y el partido en ese entonces en el poder, ocupaba de las 77 bancas en el Congreso, menos de diez. Durante este período del Gobierno del Presidente Durán Ballén se reemplazó alrededor de dos docenas de ministros; la decisión del Congreso de emitir un voto de censura contra varios ministros; la renuncia y salida del país del Vicepresidente y la destitución por el Congreso del Presidente de la Corte Suprema y de dos magistrados de la Corte Suprema.

1. Protección Constitucional de los Derechos y Libertades del Individuo

Las reformas constitucionales adoptadas en 1996 son muestra de un énfasis renovado y más profundo en el reconocimiento y protección de los derechos y libertades de las personas. En las disposiciones de la Constitución que tratan de los derechos y deberes del individuo, ha quedado ahora establecido que "el más alto deber del Estado" es respetar y hacer respetar los derechos humanos garantizados en ella. A su vez los individuos tienen el deber de respetar los derechos de sus compatriotas, así como de fortalecer la unidad nacional y promover el bien común. Todas las garantías constitucionales tienen plena vigencia y pueden invocarse ante cualquier juez, tribunal o autoridad pública. El Estado garantiza a todas las personas bajo su jurisdicción el pleno y libre ejercicio de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales que han sido establecidos por las declaraciones, convenciones y demás instrumentos internacionales vigentes.1

El Artículo 22, que abarca los derechos, deberes y garantías de los habitantes del país, establece en su primera sección las libertades del individuo. Éstas incluyen, inter alia: el derecho a la vida y a la integridad personal; a vivir en un medio ambiente libre de contaminación; el derecho a la honra; a la libertad de opinión y expresión, así como el derecho a la rectificación, y el derecho a vivir libre de discriminación. Entre las modificaciones que se incluyen en esta sección está la prohibición de discriminar por razones de edad y la estipulación de la igualdad de los sexos ante la ley. Se establece expresamente que el Estado deberá tomar medidas para eliminar toda forma de discriminación. Una reforma adicional, bajo el título de hábeas data, establece el derecho a tener acceso a determinado tipo de información en la esferas pública y privada, y a recurrir a los tribunales para obtener reparación en caso de que tal información sea errónea o infrinja ilegalmente un derecho.

Otras garantías básicas incluyen la libertad de conciencia y religión; el derecho a la inviolabilidad del domicilio y de la correspondencia; a transitar libremente dentro del territorio del país y el derecho de los ciudadanos de entrar y salir del mismo; el derecho a dirigir peticiones a las autoridades; la libertad de trabajo y el derecho a no ser obligado a realizar trabajos forzosos y la libertad de asociación y reunión. El Artículo 22 también reconoce el derecho a un nivel de vida suficiente para satisfacer las necesidades básicas, el derecho a guardar reserva sobre las propias convicciones religiosas y políticas y el derecho a participar en la vida cultural de la comunidad. Este último punto ha sido enmendado para incorporar algunas protecciones al derecho de propiedad intelectual.

El derecho a la libertad y la seguridad personales, que garantiza la Constitución, prohíbe la esclavitud y la servidumbre, el encarcelamiento por deudas y la sanción por leyes posteriores a los hechos, e incluye el requisito de que en caso de duda la ley penal se interpretará en el sentido más favorable para el acusado. Esta sección ha sido enmendada para indicar que la legislación penal establecerá la debida proporcionalidad entre la infracción y la sanción. Las garantías del proceso penal incluyen el derecho a ser juzgado por un tribunal ordinario y a contar con un defensor. La reforma extiende este derecho a personas a quienes se imputa un hecho pero que no han sido enjuiciadas. Toda persona se presume inocente mientras no se haya declarado su culpabilidad mediante sentencia ejecutoriada. Nadie puede ser privado de su libertad salvo mediante una orden escrita por la autoridad competente, con las formalidades prescritas por la ley, o en el caso de delito flagrante. A toda persona detenida se le informará inmediatamente la causa de su detención y ningún detenido podrá ser incomunicado por más de 24 horas. Esta sección incluye también el derecho a indemnización para la persona que haya sido sometida a pena pero cuya sentencia fuera posteriormente modificada o revocada. Esta última disposición ha sido ampliada para indicar que el Estado será civilmente responsable cuando un error judicial cause la encarcelación o detención arbitrarias de una persona inocente.2

2. Garantías Institucionales de los Derechos y Libertades del Individuo

Las reformas introducidas en la Constitución en 1996 transformaron y ampliaron algunas garantías para proteger los derechos de la persona. El derecho a acogerse al recurso de hábeas corpus, garantizado a toda persona que considere que ha sido detenida ilegalmente, forma ahora parte de otra sección sobre garantías.3 Se ha creado un derecho adicional al amparo, el cual permite recurrir a los tribunales a fin de prevenir, mediante una orden judicial la comisión, o remediar inmediatamente las consecuencias, de un acto de la autoridad pública violatorio de una protección constitucional y susceptible de causar daño inminente, grave e irreparable.

Las reformas constitucionales a las disposiciones relativas a la función judicial indican, por una parte, una ampliación de estas, en cuanto ahora se reconocen algunas formas de solución alternativa de conflictos; pero por el otro lado, hubo una disminución en la protección, ya que actualmente se establece expresamente que la "justicia es gratuita" sólo en cinco clases de casos: penales, laborales, de alimentos, de menores y en materias de orden público. El Congreso Nacional fijará el monto que deberá pagarse por otros tipos de acciones. Una reforma a la función judicial, digna de mención, estipula que nadie puede ser interrogado por la policía u otra autoridad sin la asesoría de un abogado defensor privado, o de un defensor público en caso de que la parte interesada no pueda designar un abogado. Se especifica además que toda medida judicial, preliminar o administrativa que se adopte violando este requisito carecerá de valor probatorio.

3. Mecanismos Institucionales de Protección de los Derechos y Libertades de la Persona

La rama judicial está encabezada por la Corte Suprema de Justicia e incluye las cortes superiores y otros tribunales de jurisdicción menor establecidos conforme a la ley. Las reformas de 1996 reconocen ciertos tribunales administrativos dentro de esta función.

Estas últimas reformas eliminan el Tribunal de Garantías Constitucionales y lo reemplazan con el Tribunal Constitucional. Compete a este tribunal, inter alia, conocer de las demandas sobre leyes, decretos o actos administrativos de toda autoridad pública considerados inconstitucionales, y sus facultades son mucho más decisivas que las de su predecesor. El Tribunal Constitucional es de última instancia y sus decisiones tienen carácter ejecutorio. Con todo, la posición del individuo ante este Tribunal es un poco más restringida que la que tenía en el sistema anterior, en el que cualquier persona podía objetar un acto de una autoridad pública. Ahora las demandas ante el Tribunal Constitucional podrán ser presentadas por el Presidente, el Congreso, y la Corte Suprema, en ciertos casos; por petición de 1000 ciudadanos, o por cualquier persona, previo informe favorable del Defensor del Pueblo sobre la procedencia de la demanda.

Aunque el nuevo Tribunal Constitucional tendrá jurisdicción sobre demandas de inconstitucionalidad, debe observarse que la Constitución confiere al Congreso la autoridad final para determinar la interpretación de cualquier disposición contenida en las mismas. En casos de duda en cuanto al alcance de una norma, sólo el Congreso en pleno, en dos debates, en días distintos, puede interpretarla mediante una ley especial que entra en vigencia al ser aprobada por las dos terceras partes de los votos.

Además de la función de la rama judicial, la cual se describe y explora más ampliamente en la sección relacionada con el derecho a la protección judicial, el Congreso Nacional tiene asignada también una tarea en la vigilancia de la situación de los derechos humanos en el país. Durante la segunda mitad de 1986 se estableció una Comisión Especial de Derechos Humanos, con el propósito de recibir, analizar y tratar de solucionar las denuncias, difundir información acerca de los derechos humanos y proponer reformas legales para fortalecerlos. Esta tarea fue subsecuentemente institucionalizada con la creación de la Comisión Permanente, la que, en efecto, suministró información importante a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos durante su visita in loco.

Creación de la Oficina del Defensor del Pueblo

Las enmiendas constitucionales de 1996 establecieron la Oficina del Defensor del Pueblo para derechos humanos. El Defensor del Pueblo, elegido por el Congreso, promoverá o auspiciará el derecho de hábeas corpus o de amparo cuando se requiera, y vigilará el cumplimiento de los derechos fundamentales garantizados por la Constitución. Sin embargo, es preciso dictar legislación habilitante para establecer la oficina y definir plenamente el alcance de su mandato.

En sus observaciones del 19 de marzo de 1997, el Gobierno informó a la Comisión que el Congreso había adoptado la "Ley Orgánica del Defensor del Pueblo", publicada el 20 de febrero de 1997. El Defensor del Pueblo informará al Congreso anualmente sobre la situación de los derechos humanos en el país y sobre las actividades de su oficina. El papel del Defensor del Pueblo es incluir participación en la presentación de demandas de inconstitucionalidad, mediar en conflictos individuales o entre otras organizaciones populares y la administración pública, promover la capacitación sobre derechos humanos, visitar centros penales de rehabilitación, procesar casos individuales y promover el cumplimiento de las normas internacionales de los derechos humanos. El nombramiento del Defensor del Pueblo continúa pendiente. Dada la primacía de los mecanismos nacionales en la tarea de promover y proteger los derechos humanos, la Comisión espera recibir información adicional sobre la evolución de esta Oficina.

Establecimiento de la Comisión Verdad y Justicia

El 17 de septiembre de 1996, el Ministro de Gobierno emitió la resolución ministerial No. 012 que establece a nivel nacional la Comisión Verdad y Justicia. La resolución observa que el derecho a la vida, la libertad y la integridad de la persona, así como sus garantías constitucionales e internacionales, constituyen el paradigma de la vida democrática y que el respeto a los derechos humanos es un deber fundamental del Gobierno. La resolución reconoce que desde el restablecimiento de la democracia en 1979, grupos diversos han hecho graves acusaciones de violaciones a los derechos humanos y ordena que se establezcan los hechos, se sancione a los responsables y se indemnice a las víctimas.

Esta labor la llevará a cabo una comisión de siete miembros, integrada por el Ministro o su representante, tres representantes nombrados por organizaciones internacionales de los derechos humanos que trabajan en el país y tres representantes, también nombrados, de instituciones nacionales de derechos humanos. La Comisión recibirá las denuncias de violaciones de los derechos humanos, comenzando desde 1979, especialmente las relacionadas con el derecho a la vida, la libertad y la seguridad de la persona; llevará a cabo las investigaciones y, cuando sea del caso, someterá las pruebas allegadas al poder judicial. La Comisión tiene plazo de un año para realizar sus investigaciones e informar sobre sus conclusiones, aunque este plazo puede prorrogarse si es necesario. La Comisión también puede emitir informes sobre algún tema o caso en particular, cuando lo considere pertinente. La resolución estipula que el Estado proveerá el apoyo y las instalaciones que necesite la Comisión Verdad y Justicia y se han fijado unas pocas reglas para su funcionamiento.

La CIDH considera que la investigación de las denuncias de violaciones de los derechos humanos y el esclarecimiento de los hechos es de importancia crucial para las víctimas y sus familiares, y para la sociedad en general y que son parte integral del proceso de hacer realidad el derecho a conocer la verdad sobre violaciones pasadas. Es igualmente importante que se tomen medidas para lograr que las personas implicadas en pasadas violaciones de derechos humanos sean sometidas a los procesos judiciales y las sanciones debidas. La investigación y esclarecimiento de los hechos, el encausamiento y sanción de los responsables y la indemnización por daños y perjuicios son elementos indispensables para combatir la impunidad. La CIDH acoge con satisfacción el establecimiento de la Comisión Verdad y Justicia e insta a todas las instituciones del Gobierno ecuatoriano a tomar las medidas necesarias para garantizar que este mandato se cumpla cabal y efectivamente.

De acuerdo con informes de los medios de comunicación a principios del año 1997, varios miembros de la Comisión Verdad y Justicia han expresado que sin los recursos, equipos necesarios y personal capacitado, su labor no podría fructífera. Los informes indican que dicha Comisión rompió su relación con el Gobierno el 3 de febrero de 1997.

La Policía Nacional y las Fuerzas Armadas

La función de las fuerzas de seguridad pública en relación con los derechos humanos ha sido una cuestión de alta relevancia en Ecuador, a raíz de las investigaciones, a principios de la década de los noventa, de la desaparición de los hermanos Restrepo a manos del Servicio de Investigación Penal de la Policía Nacional, y de otros casos de desaparición supuestamente llevados a cabo por miembros de las fuerzas de seguridad.

Durante la visita de la Comisión, las autoridades ecuatorianas proporcionaron información acerca de las medidas adoptadas para incrementar el respeto de los derechos humanos por parte de las fuerzas de seguridad, incluida la incorporación de la capacitación en materia de derechos humanos en los programas profesionales de la policía y las fuerzas armadas. En una reunión con la Comisión, el Ministro de Defensa, General José Gallardo, enfatizó que los altos mandos de las fuerzas armadas obran bajo el principio de que sus fuerzas existen para preservar los derechos humanos del pueblo.

La Comisión ha tomado nota de los programas de capacitación de los miembros de la policía y de las fuerzas armadas relacionados con su instrucción sobre los derechos humanos. Por ejemplo, el 19 de julio de 1993, el Ministro de Defensa y la oficina en Quito de la Asociación Latinoamericana para los Derechos Humanos firmaron un acuerdo para garantizar que las fuerzas armadas reciban capacitación adecuada en lo que respecta a los derechos humanos. El programa de dos años que se llevó a cabo bajo este arreglo fue diseñado para incluir a todos los miembros de una fuerza de aproximadamente 85.000 hombres, desde el alto comando hasta el soldado recién ingresado. Esta actividad fue financiada por el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas, y la capacitación se llevó a cabo por instructores y académicos expertos en derechos humanos. La Comisión tomó conocimiento también de algunos esfuerzos, en menor escala, para capacitar al cuerpo de policía en esta materia.

Un tema importante mencionado durante la visita de la Comisión fue la práctica de llevar a juicio a los miembros de la policía y de las fuerzas armadas acusados de violar los derechos humanos, ante sus respectivos sistemas procesales de fuero especial, en lugar de los tribunales civiles ordinarios. Cada una de estas instituciones es básicamente responsable de su propia disciplina, ya que los tribunales especiales de la policía y el ejército están investidos de la facultad de procesar a sus miembros en sesiones a puerta cerrada. Se informó a la Comisión que los veredictos, cuando se pronuncian, no se hacen públicos. Las autoridades civiles están facultadas para llevar estos casos a los tribunales de jurisdicción ordinaria, pero ello sucede muy rara vez.

Se expresó preocupación acerca de los métodos que se emplean actualmente para combatir el crimen. En virtud de un decreto de emergencia, promulgado en septiembre de 1994 (del cual se tratará nuevamente más adelante), se movilizó a las fuerzas armadas para participar en actividades contra el crimen en todo el país. En algunos casos, ello implica la cooperación entre los militares y la policía; en otros los militares están autorizados para llevar a cabo determinadas actividades, cuando la policía no puede realizarlas. Éstas han incluido patrullaje por miembros del ejército, así como allanamientos, investigaciones, arrestos, detenciones y una serie de redadas. Grupos defensores de derechos humanos expresaron profunda preocupación por los efectos que puedan tener en los derechos de los civiles que se vean involucrados en estas operaciones.

4. Suspensión de Garantías Constitucionales

El Presidente de la República está investido, según el Artículo 103.ñ de la Constitución, de la facultad de declarar el estado de emergencia nacional y de ejercer determinados poderes específicos, entre los cuales está el de suspender ciertas garantías constitucionales. Está expresamente prohibida la suspensión del derecho a la vida y a la integridad personal, así como la expulsión de ciudadanos del país o su confinamiento lejos de su lugar de residencia. El Congreso Nacional, si se encuentra en sesión, tiene la facultad de revocar dicha declaración y el Tribunal Constitucional tiene competencia para examinar la validez de la misma.

El período bajo revisión se ha caracterizado por la repetida utilización de tales medidas excepcionales. En enero de 1992, justamente unos 6 meses antes de que el Presidente Durán Ballén asumiera el poder, el entonces Presidente Borja ordenó la movilización de tropas en la región de Guayas en respuesta a la violencia callejera generada por la decisión de una autoridad municipal de destituir miles de trabajadores municipales. En septiembre de 1992, el presidente Durán Ballén expidió el decreto-ley 86, movilizando la policía y las fuerzas armadas en previsión de manifestaciones de protesta por los planes de austeridad entonces contemplados. En diciembre de 1993, el Gobierno decretó nuevamente un estado de emergencia en respuesta a la prolongada huelga realizada por la Unión Nacional de Educadores.

El 22 de junio de 1994, el Presidente Durán Ballén declaró el estado de emergencia y de movilización en relación con la sublevación de las comunidades y pueblos indígenas en protesta por una ley de reforma agraria de vigencia nueva. Los pueblos indígenas se habían organizado para bloquear el tránsito en algunos trechos de la carretera Panamericana y, según informes, habían ocupado algunos edificios gubernamentales y tres instalaciones petroleras en el Oriente. Se tuvo noticia de varias confrontaciones violentas.

El 27 de septiembre de 1994, el Presidente invocó la facultad que le otorga la Constitución en épocas de emergencia nacional para autorizar la intervención de las fuerzas armadas en el "control, prevención y represión" del crimen en todo el territorio nacional. Según el Decreto 2128, se ordena al ejército intervenir para proteger la seguridad personal, así como los bienes públicos y privados. Debe observarse que este decreto exime expresamente a los miembros de las fuerzas armadas, movilizados por el mismo, de los procesos penales ordinarios y de sus sanciones correspondientes, a excepción de lo previsto en el Artículo 134 (actualmente Artículo 165) de la Constitución. El Decreto también contempla que cuando la policía no pueda actuar, las fuerzas armadas, actuando de conformidad con el decreto, están autorizadas para detener a las personas hasta por un máximo de 48 horas antes de entregarlas a un juez.

Como consecuencia de la situación de conflicto en la región de la frontera de Ecuador con Perú, el 27 de enero de 1995 el Presidente Durán Ballén invocó la autoridad que le otorga la Constitución y declaró el estado de emergencia nacional mediante Decreto Ejecutivo No. 2487. Eventualmente este decreto fue revocado por el Tribunal de Garantías Constitucionales por Resolución No. 201-95-CP, emitida en octubre de 1995, debido a que había determinado que los motivos que ocasionaron las medidas ya no existían y que por lo tanto el perjuicio a las libertades del individuo no podía seguir justificándose.

En enero de 1996, el Presidente Durán Ballén ordenó el estado de movilización para estar en condiciones de impedir que los trabajadores de las compañías estatales de electricidad que protestaran la privatización parcial del sector interrumpieran los servicios.

En agosto de 1996, se informó que una de las primeras medidas adoptadas por el Presidente Bucaram al asumir el poder fue decretar un estado de emergencia nacional que contempla la adopción de medidas extraordinarias para combatir la delincuencia. El Decreto N1 30 continúa atribuyendo competencia a las fuerzas armadas en los esfuerzos contra la criminalidad.

El artículo 27 de la Convención Americana permite a un Estado parte suspender obligaciones contraídas según ésta "[e]n caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad" del Estado. Las condiciones para este tipo de excepción están específicamente estipuladas y son estrictas. Primero, las circunstancias que se invoquen para justificar las medidas excepcionales deben ser graves y constituir una amenaza inminente para la vida de la nación. Segundo, las disposiciones tomadas debido a una declaración de emergencia son válidas "en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación", y sólo cuando éstas no significan discriminación alguna y no son incompatibles con otras obligaciones internacionales. Tercero, los garantías individuales contemplados en el artículo 27.2 no pueden ser suspendidos de ninguna manera ni bajo circunstancia alguna. Cuarto, las demás garantías sólo pueden ser suspendidas de acuerdo a criterios muy estrictos enumerados en el punto segundo anterior. Cinco, el Estado parte que desee valerse de esta prerrogativa debe notificar inmediatamente a los demás Estados partes por intermedio del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos. Dicha notificación debe incluir: a) las garantías que hayan sido suspendidas, b) las razones para ello y, c) la fecha en que terminará tal suspensión.

En cada una de las ocasiones citadas anteriormente, el Gobierno ha dejado de cumplir con el requisito estipulado en el artículo 27.3 de información inmediata, del uso de la facultad de suspensión, por conducto del Secretario General. La única información substantiva del Gobierno sobre estas declaraciones de emergencia fue una nota del 13 de diciembre de 1995, enviada como respuesta a una solicitud de información formulada por la Comisión, en la que se notifica que en enero de 1995 el Tribunal de Garantías Constitucionales había revocado la declaración.

La imposición de un estado de excepción es, según la legislación interna ecuatoriana, y el derecho internacional general, un mecanismo autorizado constitucionalmente para atender a una situación de ataque externo o de grave quebranto del orden público que no puede ser controlada con medidas ordinarias. Como lo ha indicado el Tribunal de Garantías Constitucionales del Ecuador, el uso de medidas excepcionales implica que los procesos normalmente aplicables no son suficientes para solucionar la presunta amenaza para el país. La Comisión ha examinado y analizado regularmente los estados de emergencia y ha reiterado en innumerables oportunidades que toda suspensión de garantías debe cumplir con el criterio de necesidad y proporcionalidad indicados en el artículo 27 de la Convención. Varios de los decretos emitidos por el Poder Ejecutivo durante el Gobierno del Presidente Durán Ballén son, prima facie, motivo de preocupación.

Los grupos de defensa de los derechos humanos, y representantes de la sociedad civil, han expresado seria preocupación en cuanto a la disposición del decreto 2128 que exime a los miembros del ejército de juicio penal en relación con el desempeño de sus tareas excepcionales. En una reunión con la Comisión, celebrada durante su visita de observación in situ, el Ministro de Defensa explicó que según dicha disposición los miembros de las fuerzas armadas estaban sometidos únicamente a los términos del Código Penal Militar que, según dio a entender, en algunos casos era más estricto que el Código Penal. Poco antes de la visita de la Comisión, un periodista afirmó que el Ministro de Defensa había declarado que luego de otorgarse determinados poderes a las fuerzas armadas, ciertas prerrogativas eran necesarias para que las fuerzas pudieran actuar eficazmente. Declaró además, que el personal de las fuerzas armadas ha sido entrenado de manera tal que no cometerá ni excesos ni abusos.

La Comisión ha expresado con anterioridad la opinión que las disposiciones que permiten al ejército desempeñar funciones policiales dan lugar a una profunda preocupación. Primero, la misión del ejército es obviamente diferente de la de las fuerzas de policía. La movilización de las fuerzas armadas para contrarrestar el crimen común implica colocar tropas, entrenadas para el combate, en situaciones que requieren capacitación especializada en la aplicación de la ley. El personal encargado de hacer cumplir la ley está entrenado para la interacción con los civiles, en tanto que las tropas están entrenadas para luchar contra un enemigo específico. Es más, el uso de las fuerzas armadas, sujetas a la autoridad del Ejecutivo, para llevar a cabo investigaciones penales, que son actividades que deben estar bajo la autoridad exclusiva de la rama judicial, suscitan una grave duda institucional en cuanto a la separación de poderes.

El artículo 27.2 de la Convención Americana prohíbe expresamente cualquier suspensión de las garantías judiciales indispensables para la protección de los derechos humanos inderogables. Además, las disposiciones excepcionales son válidas sólo en la medida y por el tiempo estrictamente necesarios según lo demande la situación. La Corte Interamericana ha declarado que ello requiere "que en todo estado de excepción subsistan medios idóneos para el control de las disposiciones que se dicten, a fin de que ellas se adecuen razonablemente a las necesidades de la situación y no excedan de los límites estrictos impuestos por la Convención o derivados de ella". Por consiguiente, el derecho al recurso judicial para protegerse contra la violación de un derecho inderogable no puede ser suspendido. Como lo ha manifestado la Comisión en varias oportunidades, el recurso judicial idóneo y eficaz para supuestas violaciones de los derechos humanos lo brinda el proceso que se realiza por medio de los procesos de justicia ordinaria. La preclusión de la acción penal establecida en el Decreto de Movilización suspende en efecto el derecho a este tipo de recurso judicial para quienes puedan llegar a necesitarlo.

CONCLUSIONES

La Comisión ve con beneplácito el compromiso renovado de fomentar y proteger los derechos de los habitantes del país, demostrado por el número de enmiendas constitucionales adoptadas en 1995. Estas medidas deberían ser fortalecidas con otras (tratadas en otras secciones de este informe), con el fin de lograr una protección más efectiva de los derechos y libertades individuales consagrados en la Convención Americana. La Comisión confía en que la creación de la Oficina del Defensor del Pueblo proveerá el ímpetu necesario para la adopción de tales medidas y para obtener nuevos avances en la protección de los derechos humanos.

La Comisión reconoce también la importancia de los esfuerzos del Gobierno en promover el respeto de los derechos humanos entre los miembros del cuerpo de policía y de las fuerzas armadas, mediante capacitación especializada. Es esencial que las autoridades nacionales tomen conciencia de la importancia de la capacitación y de que ésta sea complementada con medidas jurídicas e institucionales adicionales para lograr una verdadera institucionalización, dentro de la policía y el ejército, del concepto del respeto a los derechos humanos.

RECOMENDACIONES

La Comisión recomienda que se tomen medidas, en cumplimiento del artículo 2 de la Convención Americana, para garantizar que las denuncias de violaciones a los derechos humanos sean investigadas pronto y a fondo, y toda persona implicada en la comisión de tal violación, sea civil o miembro de las fuerzas de seguridad pública, debe estar sometidas al proceso apropiado en la justicia ordinaria.

La Comisión recuerda que, de acuerdo a las condiciones establecidas en el artículo 27 de la Convención Americana, la declaración de una situación de emergencia requiere satisfacer ciertos criterios; hay ciertas garantías que nunca pueden ser suspendidas, y las demás pueden ser limitadas sólo de acuerdo a los criterios de la Convención. Teniendo en cuenta que la declaración de emergencia es una medida absolutamente excepcional, la Comisión quiere enfatizar a las autoridades que los poderes normalmente atribuidos al Estado deben ser utilizados para resolver la inmensa mayoría de las situaciones.

Asimismo, todo Estado que adopte las medidas excepcionales en aplicación del artículo 27 de la Convención deberá informar inmediatamente a los otros Estados partes, por conducto del Secretario General, acerca de cuáles garantías ha suspendido, los motivos que hayan suscitado la suspensión y la fecha fijada para terminar tal suspensión. Se recomienda que el Estado adopte medidas para proveer la información requerida y asegurar el pleno cumplimiento de este requisito en el futuro.

B. EL CONTEXTO SOCIOECONÓMICO Y DERECHOS CONCOMITANTES

Durante la visita in loco realizada por la Comisión al Ecuador, las organizaciones de derechos humanos y los representantes de una amplia gama de sectores sociales expresaron profunda preocupación con respecto a la situación socioeconómica del país. Entre las preocupaciones específicas planteadas figuraban los efectos que tienen sobre la población las medidas adoptadas para recortar el gasto social y reducir sustancialmente el número de empleados del sector público, el desempleo en general, el aumento en el precio de los combustibles, y otras medidas tendientes a la modernización y a las privatizaciones. En las discusiones mantenidas con la Comisión, los funcionarios gubernamentales se refirieron a las dificultades inherentes a la determinación de la mejor forma de asignar escasos recursos.

En sus observaciones del 19 de marzo de 1997, el Gobierno recordó los siguientes avances generales, los cuales representan mejoras importantes: entre 1990 y 1994, el promedio de expectativa de vida para las mujeres había aumentado de 67.6 a 71.4, y en los hombres había aumentado de 63.4 a 66.4 años. La mortalidad infantil sobre el mismo período ha disminuido de 63 por 1000 nacidos vivos a 44 por 1000. En cuanto a las tasas de mortalidad materna, éstas también declinaron de 170 a 120 de 100.000 nacimientos vivos.

Con respecto a las condiciones de vida, sin embargo, las cifras del Gobierno indican que alrededor de las dos terceras partes de la población vive en situación de pobreza, mientras que fuentes no gubernamentales estiman que del 75 al 80 por ciento de los habitantes subsiste a niveles inferiores a la línea de pobreza nacional. Estos porcentajes se comparan con las cifras informadas del 47 por ciento en 1975 y del 57 por ciento en 1988. Los datos actuales revelan que más de la mitad de los ecuatorianos carece de ingresos suficientes para cubrir las necesidades básicas (representadas por la "canasta familiar" utilizada para medir el índice de precios minoristas). Si bien la situación de pobreza varía de acuerdo con las localidades, es en general especialmente problemática en las zonas rurales y urbanas del país y en las comunidades marginales de la periferia de las zonas urbanas. El Gobierno indicó en su comunicación del 19 de marzo de 1997 que la pobreza constituye actualmente el más serio obstáculo que impide a los ecuatorianos disfrutar los derechos económicos, sociales y culturales reconocidos en varios instrumentos internacionales de derechos humanos. Para tratar este problema en forma más coherente, el Gobierno ha diseñado el Programa Nacional de la Superación de la Pobreza, el cual busca definir una estrategia social de inversión emergente, para coordinar las políticas y acciones de entidades gubernamentales, y para impulsar colaboración y avances en el sector privado.

Las cifras del Banco Mundial indican que en promedio nacional, el 20 por ciento más rico de las unidades familiares recibe una participación del 53 por ciento del ingreso de las unidades familiares, mientras que el 20 por ciento inferior recibe una participación del 5 por ciento. Estos mismos indicadores revelan que el gasto social como porcentaje del PNB se redujo del 7,1 por ciento en el período comprendido entre 1980 y 1985 al 3,9 por ciento entre 1989 y 1994. La población indígena del país, particularmente en las regiones rurales de la Sierra y el Amazonas, se encuentra en una situación desproporcionadamente desventajosa por la pobreza y la falta de servicios básicos, y las diferencias en los indicadores de educación y salud la identifican como "alarmante".

El desempleo y el subempleo constituyen problemas crónicos. Los trabajadores de diversos sectores, entre ellos la salud, las prisiones, el transporte público, los ministerios, la educación y la energía, han realizado huelga tras huelga durante los últimos años en protesta por los bajos salarios y las deficientes condiciones de trabajo.

La decreciente disponibilidad y calidad de la atención de la salud en el sector público ha sido identificada como una fuente de creciente preocupación. El gasto en salud se ha reducido del 8,6 por ciento del presupuesto general del Estado en 1988, al 7,5 por ciento en 1992 y al 4,9 por ciento en 1995. De acuerdo con el Decreto Ejecutivo 114, los hospitales públicos que anteriormente proporcionaban atención gratuita a las personas necesitadas pueden ahora cobrar sus servicios, lo que deja a los indigentes con un acceso sumamente limitado a la atención de la salud. Varios estudios han identificado que los problemas básicos son la existencia de sustanciales brechas en la provisión de servicios básicos y la "insuficiente calidad de los servicios de salud debido a la mala distribución y la insuficiencia de los recursos". En sus observaciones al presente informe, el Gobierno indicó que había conseguido financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo para aumentar el acceso a los servicios de salud en las áreas rurales.

En su informe de 19 de marzo de 1997, el Gobierno citó datos compilados por la Organización Panamericana de la Salud los cuales indican que el 79.8% de la población tenía acceso a agua potable, 41.3% a alcantarillado y 68.5% a servicios básicos. Para el período de 1990 a 1995, datos de UNDP indican que al nivel nacional, 71% de la población tenía acceso a servicios de agua potable. Desagregadas, las cifras indican que si bien el 75,1 por ciento de la población tenía acceso al agua potable, ésta sólo alcanzaba al 37 por ciento de la población rural. El Gobierno señaló que, de hecho, el acceso rural al agua y alcantarillado se duplicó entre 1980 y 1990. Aunque la cobertura de los servicios básicos continúa siendo limitada, en las áreas rurales se han realizado progresos significativos.

Los jóvenes de menos de 25 años de edad constituyen aproximadamente el 60 por ciento de la sociedad ecuatoriana, y los de menos de 15 años representan alrededor del 38 por ciento. El Gobierno del Ecuador ha articulado un compromiso legislativo para asegurar el bienestar de los niños, habiendo ratificado la Convención sobre Derechos del Niño poco después de que se abriera para la firma, y adoptando un nuevo Código de Menores en 1992 con el fin de coordinar la legislación en esta materia y conformarla a los compromisos asumidos en el marco de la Convención de las Naciones Unidas. Los sectores gubernamentales y no gubernamentales han desempeñado un decidido papel atrayendo la atención hacia la situación de los niños y activando esas respuestas.

A pesar de ello, la situación de pobreza que afecta a la mayoría de la población tiene un impacto desproporcionadamente severo sobre los menores. Aunque el Gobierno ha encarado programas que se concentran en los niños, incluida la "Operación Rescate de la Niñez" (que tiene por finalidad combatir la desnutrición y asegurar el acceso a la educación), y las ONG y organizaciones internacionales --entre ellas la UNICEF y el Programa Mundial de Alimentos-- están trabajando activamente en la provisión de servicios a los niños necesitados, tales programas sólo alcanzan a un pequeño porcentaje de la población afectada. Si bien el Gobierno ha mostrado adelantos en la reducción de las tasas de desnutrición infantil, aproximadamente el 45 por ciento de los niños de menos de cinco años de edad están desnutridos.

En cuanto a la educación, mientras que el Ecuador muestra una tasa de alfabetización bastante elevada en comparación con la región en general, casi del 90 por ciento en las zonas urbanas y cerca del 80 por ciento en las zonas rurales, el gasto en educación continúa reduciéndose en términos reales y como porcentaje del PNB. En vista de la bien documentada vinculación que existe entre la educación y la reducción de la pobreza, puede señalarse que si bien la asistencia a la enseñanza primaria es uniformemente elevada, la asistencia a la enseñanza secundaria y las tasas de deserción se correlacionan estrechamente con la pobreza. En sus observaciones del 19 de marzo de 1997, el Gobierno recordó que el artículo 40 de la Constitución establece que cada habitante tiene acceso a la educación, sin discriminación alguna. El Gobierno expresó gran preocupación por el hecho de que este derecho está limitado por la insuficiente asignación en el presupuesto para asegurar el acceso a la educación básica, y también por la situación de pobreza que afecta a mucha parte de la población. Estas limitaciones, señaló, son particularmente pronunciadas en las áreas rurales.

El Gobierno del Ecuador ha formulado varios programas destinados a ampliar el acceso de los necesitados a los servicios básicos. En 1993 se creó por Decreto Ejecutivo el Fondo de Inversión Social del Ecuador (FISE). Dicho fondo se utiliza para financiar programas y proyectos destinados a satisfacer las necesidades básicas de los grupos vulnerables y de quienes viven en las zonas más deprimidas del país, y ha logrado obtener recursos externos de fuentes como el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial. El Ministerio de Bienestar Social está llevando a cabo programas como la Operación Rescate de la Niñez, que tienen por objeto satisfacer las necesidades de los niños desventajados. El Ministerio de Educación y el Instituto Nacional del Niño y la Familia (INNFA) también han encarado programas para asistir a los niños en situación de riesgo. El Ministerio de Salud Pública tiene a su cargo un grupo de programas en su ámbito de competencia, entre los que figuran el Segundo Proyecto Integral de Desarrollo Social: Salud y Nutrición (FASBASE), que cuenta con financiamiento internacional. El sistema de seguridad social se extiende a aproximadamente una tercera parte de la fuerza laboral empleada formalmente, y si bien provee a estas personas una cobertura razonablemente amplia, se halla en crisis.

El Estado ha expresado su compromiso en favor del reconocimiento y el desarrollo de los derechos económicos y sociales mediante la ratificación del Protocolo Adicional a la Convención Americana en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el "Protocolo de San Salvador", que aún no ha entrado en vigencia. Además, el Ecuador forma parte del Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de las Naciones Unidas.

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha analizado la información antes detallada dentro de su mandato en el marco de la Convención Americana, con el fin de evaluar el efecto que la actual situación socioeconómica tiene sobre la capacidad de la población para disfrutar sus derechos y libertades. Como la Comisión ha señalado anteriormente, existe una relación orgánica entre los derechos civiles y políticos por una parte, y los derechos económicos y sociales por la otra, y la comunidad internacional ha reconocido y afirmado la interrelación y la indivisibilidad de estas categorías de derechos.

En el marco de la Convención, cabe hacer particular referencia al artículo 26, que requiere que los Estados Partes adopten "providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional... para lograr progresivamente, por vía legislativa u otros medios apropiados, la plena efectividad" de los derechos económicos, sociales y culturales implícitos en la Carta de la OEA. Si bien el artículo 26 no enumera medidas específicas de ejecución, dejando que el Estado determine las medidas administrativas, sociales, legislativas o de otro tipo que resulten más apropiadas, expresa la obligación jurídica por parte del Estado de encarar dicho proceso de determinación y de adoptar medidas progresivas en este campo. El principio del desarrollo progresivo establece que tales medidas se adopten de manera tal que constante y consistentemente promuevan la plena efectividad de esos derechos.

Claramente, "la existencia de una difundida extrema pobreza impide el pleno y activo disfrute de los derechos humanos... La extrema pobreza y la exclusión social constituyen una violación de la dignidad humana...". El problema de la extrema pobreza, que impide a las personas satisfacer las necesidades fundamentales, implica una gama de derechos humanos que comienza con el derecho a la integridad física. Como ha declarado la Comisión:

La esencia de la obligación jurídica incurrida por cualquier gobierno en esta materia es procurar el cumplimiento de las aspiraciones económicas y sociales de su pueblo, siguiendo un orden que asigna prioridad a las necesidades básicas de salud, nutrición y educación. La prioridad del "derecho de supervivencia" y las "necesidades básicas" es una consecuencia natural del derecho a la seguridad personal.

Existe un acuerdo internacional acerca de la prioridad que debe darse al progreso en esta materia. Como se establece en el artículo I-25 de la Declaración y Programa de Acción aprobados por la Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos:

es preciso adoptar urgentes medidas para lograr un mejor conocimiento de la pobreza extrema y sus causas, incluidas aquéllas relacionadas con el problema del desarrollo, con el fin de promover los derechos humanos de los más pobres... Es esencial que los Estados promuevan la participación de los más pobres en el proceso de decisiones de la comunidad en la que viven, la promoción de los derechos humanos y los esfuerzos por combatir la pobreza extrema.

La Comisión de Derechos Humanos de la ONU ha afirmado que el pleno respeto de los derechos económicos y sociales:

está inextricablemente vinculado al proceso de desarrollo, cuyo propósito central es la realización del potencial de la persona humana en armonía con la efectiva participación de todos los integrantes de la sociedad en los procesos pertinentes de toma de decisiones como agentes y beneficiarios del desarrollo, así como la equitativa distribución de los beneficios del desarrollo.

Las normas de la Convención Americana, en particular el artículo 23 relacionado con el derecho de participar en la conducción de los asuntos públicos y de tener acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país, y el artículo 24 sobre igualdad ante la ley, corresponden a estos principios de participación popular e igualdad de oportunidades.

También deben mencionarse ciertos principios fundamentales reflejados en la Convención Americana, por ejemplo, la norma de no discriminación, que se refleja en los artículos 1 y 24 de la Convención. El artículo 1 establece la obligación del Estado de respetar y asegurar los derechos establecidos en la Convención en forma no discriminatoria, y el artículo 24 establece el derecho de las personas a igual protección de la ley y ante la ley.

En consecuencia, dentro de este marco, la Comisión expresa por este medio su preocupación acerca de la situación de derechos humanos del gran segmento de la población ecuatoriana que no se halla en condiciones de satisfacer sus necesidades básicas debido a la pobreza. La pobreza inhibe la capacidad de las personas para gozar de sus derechos humanos. Los Estados Partes de la Convención Americana deben en primera instancia respetar todos los derechos y libertades establecidos en la misma de acuerdo con el artículo 1. Además, el artículo 1 obliga a las partes a adoptar medidas razonables para impedir que se produzcan violaciones de esos derechos. Estas obligaciones necesariamente requieren que el Estado asegure condiciones en virtud de las cuales se protejan los derechos de los grupos vulnerables y marginados dentro de la sociedad, como aquéllos desventajados por los efectos de la pobreza. Los principios generales de no discriminación e igualdad reflejados en los artículos 1 y 24 de la Convención requieren la adopción de medidas destinadas a superar las desigualdades en la distribución interna y las oportunidades.

RECOMENDACIONES

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos está consciente de los imperativos que se imponen como resultado de la situación actual del sistema financiero internacional y reconoce que la eliminación de la pobreza y el desarrollo pleno de los derechos económicos, sociales y culturales son problemas complejos que requieren de una acción concertada en el tiempo. Sin embargo, lo anterior no significa que las políticas gubernamentales no puedan ser analizadas teniendo en cuenta su capacidad de implementar progresivamente los derechos humanos económicos, sociales y culturales.

La Comisión recomienda que, en vista de los principios de no discriminación e igualdad de oportunidades reconocidos en la Convención Americana, el Estado asegure que las políticas que adopte no representen una carga desproporcionada sobre los sectores marginados y más vulnerables de la sociedad, en particular aquéllos que se encuentran en situación más desventajosa debido a la pobreza.

Con el reconocimiento que el derecho a la educación, el derecho a entregar y recibir información y a participar en los asuntos públicos son condiciones esenciales para incorporar más plenamente la participación de los sectores empobrecidos de la sociedad en el proceso de toma decisiones, la Comisión recomienda que el Estado adopte medidas para promover avances en los mismos, teniendo en cuenta el objetivo básico del desarrollo integral establecido en el artículo 33 de la Carta de la OEA y la obligación consagrada en el artículo 26 de la Convención Americana de lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales.

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1.   El sistema jurídico ecuatoriano continúa otorgando precedencia, primero, a la Constitución; segundo, a la legislación que el país haya adoptado según los tratados y demás instrumentos internacionales ratificados por el Gobierno y, por último, a la legislación interna y disposiciones legales secundarias. Ecuador es parte de una amplia gama de convenciones internacionales relacionadas con los derechos humanos, varias de las cuales se citan más adelante en las secciones de este informe. Dentro del sistema interamericano, Ecuador es parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la cual ratificó el 28 de diciembre de 1977 y en virtud de su declaración al respecto, reconoce la competencia obligatoria de la Corte Interamericana de Derechos Humanos desde julio de 1984. Ecuador también ratificó el Protocolo Adicional sobre derechos económicos, sociales y culturales, que aún no ha entrado en vigor.