ACCESO A LA JUSTICIA E INCLUSIÓN SOCIAL:
EL CAMINO HACIA EL FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA EN BOLIVIA

RESUMEN EJECUTIVO

1.                  Por invitación del gobierno, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante también "la Comisión Interamericana", "la Comisión" o "la CIDH") realizó una visita a la República de Bolivia entre el 12 y el 17 de noviembre de 2006 con la finalidad de observar la situación de los derechos humanos en ese país, en ejercicio de su función primordial de promover la observancia y la defensa de los derechos humanos en los Estados americanos y de las atribuciones que le otorga el artículo 41 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante también "la Convención" o "la Convención Americana")[1].

2.                  La Comisión se reunió con autoridades y funcionarios del Poder Ejecutivo, del Poder Legislativo y del Poder Judicial, así como del Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo. También se llevaron a cabo reuniones con diversos sectores de la sociedad civil. Una delegación de la Comisión visitó la Penitenciaría de Chonchocorro en la ciudad de El Alto; y la Cárcel de San Pedro y el Centro de Orientación Femenina Obrajes, ambos en la ciudad de La Paz. Asimismo, se mantuvieron reuniones de trabajo sobre casos y medidas cautelares en trámite ante la Comisión y se ofreció una conferencia sobre los mecanismos de protección de los derechos humanos en el sistema interamericano.

3.                  Durante su visita la Comisión observó de cerca los problemas relacionados con la vigencia de los derechos humanos en Bolivia, así como el contexto político y social de los últimos años que, caracterizado por la fragilidad institucional y la persistencia de los conflictos sociales, ha dificultado el diseño e implementación de medidas tendientes a superar dichos problemas, principalmente la falta de acceso a la justicia y la exclusión social.

4.                  La Comisión reconoce que las temáticas identificadas sobre la situación de los derechos humanos en Bolivia han sido heredadas de años anteriores y que el proceso y escenario político actual representan el inicio de un importante proceso de democratización y de inclusión social, que puede facilitar que la mayoría de la población que ha estado históricamente excluida, participe activamente en la toma de decisiones sobre cuestiones políticas, económicas y sociales que la afectan directamente.

5.                  Aunque se tomó conocimiento de las importantes propuestas de transformación del actual gobierno, se continúan verificando conflictos sociales y políticos que evidencian la profunda polarización en los distintos sectores de la sociedad boliviana y la necesidad de encontrar canales de diálogo para el consenso y la negociación.

6.                  En efecto, la Comisión tomó conocimiento de que durante el año 2006 y hasta la fecha de publicación del presente informe, las movilizaciones, huelgas, bloqueos y paros cívicos, continuaron como el principal medio de presión y manifestación, derivando en algunas ocasiones en hechos de violencia. El más emblemático de estos eventos fue el conflicto minero de Huanuni ocurrido entre el 5 y 6 de octubre de 2006 entre cooperativistas y trabajadores asalariados, con un saldo de 16 muertos y decenas de heridos.

7.                  Por otra parte, tras la promulgación de la Ley Especial Nº 3364 de Convocatoria a la Asamblea Constituyente el 6 de marzo de 2006, se facilitó el impulso y la concreción de 2 procesos democráticos de especial relevancia para el momento que vive Bolivia: i) La creación y conformación de la Asamblea Constituyente; y ii) El referendo autonómico. Sin embargo, en el marco de estos procesos también se ha reflejado la profunda polarización y conflictividad social, resultando en algunos casos en nuevos hechos de violencia.

8.                  Cabe mencionar por ejemplo que la fuerte discusión sobre el sistema de votación llevó a que algunos miembros de la Asamblea Constituyente adoptaran medidas extremas tales como la huelga de hambre durante noviembre de 2006 por parte de sectores de la oposición, seguida de algunos eventos violentos en manifestaciones de grupos afines a ambos grupos. Asimismo, la Comisión observó con preocupación que con posterioridad al referendo autonómico realizado en junio de 2006, las reivindicaciones sobre estos temas resultaron en hechos de violencia tales como los sucedidos entre el 14, 15 y 16 de diciembre en la localidad de San Julián, Departamento de Santa Cruz, y entre el 11 y 16 de enero de 2007 en la ciudad de Cochabamba con el saldo de dos muertos y decenas de personas heridas.

9.                  La Comisión lamenta la continuidad de estos eventos que por su carácter violento desnaturalizan la utilización de los mecanismos democráticos de participación y manifestación, e insta al Estado boliviano a adoptar todas las medidas necesarias, dentro del estricto respeto a los derechos humanos, para prevenir que se repitan hechos similares y para investigar los sucedidos de manera seria y diligente.

10.              Sin perjuicio de lo anterior, la Comisión valora los canales de diálogo que permitieron la negociación sobre el sistema de votación en la Asamblea Constituyente y espera que el proceso no siga siendo obstaculizado por la persistencia de posiciones antagónicas, y que por el contrario, sigan impulsándose los mecanismos de concertación que deben imperar en este importante escenario de representación política de todos los sectores de la sociedad boliviana.

11.              Correlativamente a la profundización de los canales de diálogo, negociación y concertación, la Comisión reitera que en el proceso de inclusión social que se pretende llevar a cabo,  es fundamental el fortalecimiento institucional y la plena independencia de los poderes públicos, particularmente, la garantía de imparcialidad del Poder Judicial, el acceso a la justicia, la exigibilidad de los derechos reconocidos constitucional e internacionalmente, el estricto cumplimiento del debido proceso sin discriminación alguna, la existencia de políticas de coordinación entre la justicia comunitaria y la justicia oficial y, muy especialmente, la lucha contra la grave situación de impunidad de violaciones de derechos humanos. 

12.              Durante su visita, la Comisión prestó especial atención a cada una de estas temáticas y observó de cerca las circunstancias generales y de acceso a la justicia de algunos grupos de la sociedad que requieren especial atención por parte del Estado dada su situación particular, a saber, personas privadas de libertad, pueblos indígenas y comunidades campesinas, mujeres, niños y niñas, y personas solicitantes de refugio. Las siguientes son las temáticas que la Comisión estima que requieren atención prioritaria por parte del gobierno en el marco de las reformas que se están llevando a cabo y cuyas consideraciones detalladas se encuentran plasmadas en el informe con indicación de la normativa internacional aplicable, los estándares internacionales relevantes y las recomendaciones respectivas.

Administración de justicia

13.              La Comisión tomó nota de los cambios de tipo normativo e institucional que se han venido dando en los últimos años. Sin embargo, se observó que la mayoría de estas reformas y disposiciones legales no han sido implementadas adecuadamente pues su promulgación y entrada en vigencia no han venido acompañadas del despliegue presupuestario y de recursos humanos necesario para garantizar su aplicación efectiva.

14.              Con relación a la cobertura de los servicios de justicia, la Comisión observó con profunda preocupación la escasa presencia de operadores del Poder Judicial, del Ministerio Público y de la Defensoría Pública en el territorio nacional. Por ejemplo, se tomó conocimiento de que de los 327 municipios de Bolivia tan sólo 180, es decir el 55%, cuenta con algún juez; tan sólo 76, es decir el 23%, cuenta con algún fiscal; y tan sólo 11, es decir el 3%, cuenta con algún defensor público.

15.              En cuanto a las garantías de independencia, imparcialidad, idoneidad y transparencia del Poder Judicial, la Comisión recibió información relacionada con la persistencia de vacancias por largos períodos en las más altas autoridades judiciales, así como la amplia utilización de la situación de “interinato” para suplir las deficiencias en los nombramientos de aquéllas según los procedimientos constitucionales. Asimismo, se recibieron denuncias de irregularidades en el sistema de ingreso y ascenso de jueces y de falencias en la implementación de la carrera fiscal. Esta situación se encuentra agravada por los vacíos jurídicos e irregularidades en la aplicación de los sistemas disciplinarios de jueces y fiscales.

16.              Por otra parte, se tomó conocimiento de dificultades en la implementación del sistema procesal penal acusatorio, en términos generales por falta de capacitación, de apoyo técnico, de infraestructura, de coordinación institucional, de distinción clara de competencias en la práctica, de distribución equitativa de causas y de adopción de medidas destinadas a solucionar el gravísimo retardo procesal.  Asimismo se observó la falta de implementación del Servicio Nacional de Defensa Pública, su mínima cobertura y las falencias en la calidad del servicio.

17.              La Comisión también identificó algunos factores de la situación de impunidad en la que se encuentran graves violaciones de derechos humanos tales como las desapariciones forzadas ocurridas en los períodos de las dictaduras militares, y las muertes y lesiones causadas en el control policial y militar de movilizaciones sociales. Estos factores pueden resumirse en la falta de coordinación institucional, las falencias en la recolección de la prueba, la ausencia de protocolos de investigación adecuados, la obstaculización por parte de las instituciones a las cuales pertenecen los presuntos responsables y, en general, el retardo procesal.   

18.              A continuación la Comisión esbozará las problemáticas generales que aquejan a los grupos identificados (supra párr. 12), resaltando frente a algunos de ellos las temáticas observadas en cuanto a su situación particular de acceso a la justicia.

Condiciones de los centros penitenciarios y derechos de las personas privadas de libertad

19.              La Comisión identificó algunos problemas de especial preocupación en cuanto a las personas privadas de libertad en Bolivia a través de las visitas efectuadas a algunos centros penitenciarios. En primer lugar se observó la grave sobrepoblación carcelaria y hacinamiento - que en la Cárcel de San Pedro alcanza un 400% - situación que se encuentra directamente relacionada con la excesiva aplicación de la medida cautelar de detención preventiva. Sobre este punto la Comisión tomó conocimiento de que el 74% de las personas privadas de libertad se encuentran aguardando por sentencia. Asimismo se recibió información sobre la persistencia de algunos criterios de aplicación de detención preventiva, tales como “el peligro para terceros” o “el peligro de reincidencia”, que podrían ser contrarios a los estándares internacionales sobre la materia.

20.              Por otra parte se verificó que persiste la falta de criterios de separación y distinción de la población carcelaria por categorías. Particularmente se observó que no existe distinción entre condenados y procesados, ni entre menores de 18 años y adultos. También se tomó conocimiento de que en términos de seguridad, el personal policial de las cárceles no cumple con los estándares en cuanto a capacitación y entrenamiento, y que la seguridad interna está generalmente a cargo de las mismas personas privadas de libertad.

21.              La Comisión observó también precarias condiciones de vida que, de conformidad con la normativa internacional, podrían equivaler a tratos inhumanos y degradantes. Asimismo se tomó nota de que los centros penitenciarios no cuentan con programas de estudio y trabajo dirigidos a la reinserción social de los condenados. Dadas todas estas problemáticas, la Comisión manifestó preocupación por la convivencia de las familias de las personas privadas de libertad en algunos centros penitenciarios bolivianos.

Derechos de los pueblos indígenas y comunidades campesinas

22.              Con relación a la situación de los derechos de los pueblos indígenas y las comunidades campesinas, la Comisión resalta tanto el marco institucional constituido por Ministerios y Viceministerios que tienen como prioridad el tema, como el marco legal iniciado con la ratificación del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (en adelante también “Convenio 169 de la OIT”) y con la autoproclamación constitucional de Bolivia como un país multiétnico y pluricultural. Sin embargo, el ejercicio de estos derechos no ha logrado efectivizarse plenamente. Un ejemplo de ello lo constituye la continuidad de prácticas discriminatorias en cuanto al acceso y calidad de los servicios relacionados con los derechos a la salud y educación.

23.              En cuanto al acceso a la tierra, la Comisión recibió información sobre el tráfico de influencias, las prácticas irregulares y la falta de reconocimiento de personerías jurídicas, entre otros, como los factores que han venido obstaculizando los procesos de saneamiento y distribución de tierras. Asimismo, la Comisión tomó nota de la aprobación y promulgación de la Ley 3545 de Reconducción de la Reforma Agraria de 28 de noviembre de 2006 y manifiesta su expectativa de que en la aplicación de la misma se tienda a la eliminación de las dificultades observadas.

24.              La Comisión también tomó conocimiento del diseño y ejecución de proyectos de explotación de recursos naturales sin la debida participación de los pueblos indígenas afectados por ellos y particularmente sin la realización de una consulta previa dirigida a obtener su consentimiento libre e informado. Asimismo, la Comisión recibió información sobre la continuidad de proyectos de explotación de recursos que se encuentran contaminando el medio ambiente de manera tal que mantienen en situación de riesgo la vida e integridad personal de un alto número de familias tanto indígenas como campesinas.

25.              Por otra parte, la Comisión observó con profunda preocupación la continuidad de diversas formas de servidumbre por deudas, análogas a la esclavitud, con algunos elementos de trabajo forzoso, no obstante la prohibición absoluta e inderogable de situaciones semejantes en el marco normativo internacional del cual Bolivia es parte. La gravedad de esta situación se ve exacerbada por la falta de respuesta estatal tanto en las instancias administrativas como judiciales, así como por la ausencia de políticas integrales dirigidas a solucionar la problemática con toda la complejidad que ella comporta.

26.              Finalmente, la Comisión observó que los pueblos indígenas y comunidades campesinas tienen dificultades para acceder a la justicia oficial la cual, en las pocas zonas rurales en las cuales tiene cobertura, sigue siendo impartida de manera discriminatoria sin tener en cuenta las particularidades de estos grupos y su situación especial. Por otra parte, se tomó conocimiento del vacío normativo en cuanto a las pautas de coordinación de la justicia oficial con la justicia comunitaria y las graves confusiones que ello ha generado a nivel interno donde amplios sectores continúan interpretando los “linchamientos” como reflejo de la administración de justicia indígena, o donde se le sigue considerando como un mecanismo alternativo o supletorio de solución de conflictos.

Derechos de las mujeres

27.              Sobre los derechos de las mujeres, la Comisión observó que se ha venido consolidando un marco normativo importante a partir de la ratificación de los instrumentos internacionales sobre la materia, así como de diversas normas internas dirigidas a garantizar la participación política de la mujer, a permitir su acceso a la tierra y a prevenir y sancionar la violencia intrafamiliar, entre otros aspectos. No obstante lo anterior, aún continúan en vigencia normas laborales, de familia e incluso penales que tienen un lenguaje discriminatorio y que mantienen la exclusión de la mujer en diversos ámbitos de la vida nacional y en el ejercicio de derechos tales como la educación, salud, trabajo, entre otros.

28.              Con relación a la participación de la mujer en la función pública, la Comisión recibió información en virtud de la cual la legislación relacionada con los porcentajes, aún no ha sido implementada de manera efectiva y no se ha logrado garantizar su estricto cumplimiento. Asimismo se tomó conocimiento de una situación de “acoso político” contra las mujeres que finalmente logran acceder a los cargos de elección popular.

29.              Por otra parte, la Comisión fue informada de alarmantes cifras relacionadas con casos de violencia contra la mujer, tanto en los denominados casos de “feminicidio” [2] como de violencia intrafamiliar o doméstica y violencia sexual, incluyendo formas de violencia física y/o psicológica. A esta situación se suma la ausencia de políticas integrales y constantes de prevención y sanción de este tipo de conductas, además de la escasa denuncia, la falta de registros oficiales y la disparidad de cifras que evidencian la invisibilización en la que aún se encuentra el tema.

30.              A este panorama se suman los altos índices de impunidad. Algunos de los factores identificados como causa de esta situación son, entre otros, la inducción a las conciliaciones para la terminación prematura del proceso; la interpretación oficial de que los delitos contra la libertad sexual, al ser públicos a instancia de parte, hacen necesario que la víctima le dé el impulso probatorio respectivo; el trato inadecuado que reciben las víctimas por parte de los funcionarios ante los cuales deben presentar la denuncia que en muchos casos hace que se desista de la misma; y en general, la desinformación sobre los mecanismos legales disponibles y la presión social que continúa pesando sobre las mujeres que acuden a denunciar este tipo de delitos.

Derechos de los niños y niñas

31.              Con relación a los derechos de los niños y las niñas en Bolivia, se observó la persistencia de situaciones que preocupan a la Comisión y que, no obstante el marco normativo vigente, se encuentran invisibilizadas por la ausencia de información y la disparidad de datos disponibles.

32.              Según información recibida, un alto número de niños y niñas continúan sin acceso al registro civil, especialmente en las áreas rurales, a pesar de que la legislación interna establece su gratuidad. Por otra parte, la Comisión recibió información sobre algunas cifras preocupantes relacionadas con la cantidad de niños y niñas que se encuentran insertos en el mercado laboral bajo condiciones que desconocen los estándares internacionales sobre la materia. Asimismo, se tomó conocimiento de la existencia de un alto número de casos de trata de personas y explotación sexual, así como de violencia física y psicológica contra niños y niñas en los diversos ámbitos.

33.              Por otra parte, la Comisión fue informada de algunos aspectos preocupantes de la aplicación de la justicia penal a niños y niñas, especialmente en cuanto al retraso de los procesos, la ausencia de autoridades especiales para el conocimiento de tales causas, y la aplicación masiva del encarcelamiento como sanción y de la detención preventiva bajo criterios de “peligrosidad para terceros”.

Derechos de las personas solicitantes de refugio

34.              La Comisión también recibió denuncias relacionadas con la situación de las personas solicitantes de refugio en Bolivia, particularmente en cuanto a las garantías del debido proceso en los respectivos procedimientos administrativos. Específicamente se tomó conocimiento de irregularidades en la conformación de la Comisión Nacional de Refugiados, dificultades en la presentación de pruebas, insuficiencia en la motivación de las decisiones que rechazan o revocan el estatus de refugiada de una persona, falencias en las notificaciones de las resoluciones a los afectados y obstáculos en la presentación de recursos.

35.              Por otra parte, se recibió información sobre la adopción de decisiones en el marco de trámites de deportación y/o extradición que podrían ser contrarias a la garantía de no devolución de personas con estatus de refugiadas.

Recomendaciones

36.              En virtud de las consideraciones vertidas a lo largo del informe sobre las temáticas mencionadas en este resumen ejecutivo y a fin de contribuir al fortalecimiento de la defensa y protección de los derechos humanos en un contexto democrático en Bolivia, la Comisión efectuó recomendaciones específicas al Estado, que serán objeto de atento seguimiento.

37.              Sobre la situación de la administración de justicia la Comisión planteó recomendaciones relacionadas con el incremento de la cobertura de jueces, fiscales y defensores públicos en todo el territorio boliviano; el incremento presupuestario para superar los graves problemas institucionales del Poder Judicial; el fortalecimiento de los mecanismos de publicidad y difusión de los derechos de los ciudadanos y de las acciones judiciales disponibles para hacerlos efectivos; la consolidación y estricto cumplimiento de la carrera judicial y fiscal; la garantía de transparencia en los procesos de designación de altas autoridades del Poder Judicial; el fortalecimiento del sistema disciplinario de jueces y fiscales; la adopción de medidas para garantizar la efectiva implementación del sistema procesal penal acusatorio; el fortalecimiento del Sistema Nacional de Defensa Pública; y el impulso a las investigaciones de graves violaciones de derechos humanos. 

38.              Con relación a la situación de las personas privadas de libertad, la Comisión incluyó recomendaciones dirigidas a corregir la excesiva aplicación de la detención preventiva; disminuir el grave retraso procesal que persiste en los procesos penales; reducir la sobrepoblación carcelaria; mejorar las condiciones de infraestructura de las cárceles; garantizar la adecuada capacitación del personal encargado de la administración, supervisión, operación y seguridad en las cárceles; asegurar la debida separación de las categorías tanto de procesados y condenados, como de menores de 18 años y adultos; garantizar el acceso a atención médica adecuada; proporcionar y facilitar oportunidades educativas y laborales a las personas privadas de libertad; asegurar que cuando los hijos e hijas sean alojados en los centros de detención junto con su padre o madre, se tenga en cuenta el interés superior de los niños y niñas al establecer las políticas respectivas; garantizar que los jueces de ejecución penal y en general los jueces penales controlen adecuadamente las condiciones de detención de las personas condenadas y procesadas respectivamente; y disponer de recursos de índole tanto individual como colectiva para el control judicial adecuado de las condiciones de detención.

39.              En cuanto a la situación de los pueblos indígenas y comunidades campesinas, la Comisión consideró pertinente hacer recomendaciones sobre la implementación efectiva del Convenio 169 de la OIT; la adopción de medidas necesarias para erradicar todo tipo de discriminación basada en la condición indígena y/o campesina de las personas sujetas a su jurisdicción; la compatibilidad de todas las medidas adoptadas a favor de estos grupos con su cosmovisión particular e identidad cultural; la implementación efectiva de la nueva normativa en materia de reforma agraria a fin de superar los obstáculos que se han verificado en el pasado; la participación efectiva de los pueblos indígenas y las comunidades afectadas en los proyectos de exploración y explotación de los recursos naturales; la solución a los graves problemas ambientales que han causado le ejecución de algunos proyectos sin el debido cumplimiento de las normas ambientales; y la erradicación de las situaciones de servidumbre y/o trabajo forzoso.

40.              Sobre la situación de las mujeres, se realizaron recomendaciones dirigidas a implementar la legislación nacional y las políticas públicas existentes para proteger a las mujeres contra la violencia y discriminación; diseñar una política estatal integrada y coordinada para que las víctimas de la violencia tengan acceso a la protección judicial; difundir mediante campañas el deber de respetar los derechos de las mujeres en todos los ámbitos; capacitar a los empleados públicos para abordar de manera integral el derecho de las mujeres a vivir libres de violencia y discriminación; asegurar el cumplimiento del marco legal relacionado con la participación de las mujeres en la función pública; crear y mejorar los sistemas de registro de información sobre violencia contra la mujer; fortalecer la capacidad institucional de las instancias correspondientes para combatir el patrón de impunidad frente a dichos casos; y garantizar el trato adecuado a las víctimas por parte de los funcionarios encargados de las investigaciones.

41.              Con respecto a la situación de los niños y niñas, la Comisión incluyó recomendaciones sobre la ejecución de políticas públicas integrales para prevenir las violaciones de derechos humanos en su contra; el acceso efectivo al registro civil de manera gratuita; la adopción de medidas para ampliar en la mayor medida posible el acceso y la calidad en la educación pública; la cobertura de las Defensorías de la Niñez y la Adolescencia y de otras instituciones para su protección; la erradicación del trabajo de niños y niñas menores de 14 años tanto en el sector rural como en el urbano; la prevención, investigación y sanción de toda forma de explotación sexual de niños y niñas; la aplicación exclusivamente excepcional tanto de la privación de libertad en tanto  sanción, como de la detención preventiva; el cumplimiento de las garantías especiales del debido proceso consagradas en favor de los niños y niñas; y la eliminación de las disposiciones del Código del Niño, Niña y Adolescente en las cuales se establece el “peligro para terceros” como un criterio para la aplicación de la detención preventiva.

42.              En cuanto a las personas solicitantes de refugio, la Comisión hizo recomendaciones dirigidas a eliminar los obstáculos con los cuales se encuentran las personas solicitantes de refugio en Bolivia; facilitar la tramitación de los documentos de identidad en su favor; garantizar el cumplimiento de todos los extremos del debido proceso en los trámites de refugio; abstenerse de devolver a su país de origen a personas que tengan vigente su estatus de refugiadas, garantizando que antes de adoptar cualquier decisión sobre su posible deportación y/o extradición, se evalúe y determine la vigencia del riesgo en un procedimiento que garantice el derecho de defensa y el acceso a recursos efectivos.

 ÍNDICE