el acceso a la justicia como garantía de los derechos ECONÓMICOS, sociales y culturales.  estudio de los ESTÁNDARES fijados por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos

V.       EL CONTENIDO DEL DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA EN MATERIA DE DERECHOS SOCIALES

235.          Un cuarto obstáculo importante para la exigibilidad de los derechos económicos, sociales y culturales es la falta de mecanismos judiciales adecuados para su tutela.  Las acciones judiciales tipificadas por el ordenamiento jurídico han sido pensadas, tradicionalmente, para la protección de los derechos civiles y políticos clásicos.  La falta de recursos adecuados y efectivos en el orden jurídico interno de los Estados para tutelar los derechos económicos, sociales y culturales, vulnera las normas de los instrumentos internacionales de derechos humanos que consagran el derecho de acceder a tales recursos, y en consecuencia, a aquellos derechos. Estas normas establecen, en definitiva, el derecho del titular de un derecho, a tener una acción para su tutela.

236.          El reconocimiento de derechos impone la creación de acciones judiciales o de otro tipo, que permitan a su titular reclamar ante una autoridad judicial u otra con similar independencia, ante la falta de cumplimiento de su obligación por parte del sujeto obligado.  Por ello, el reconocimiento de derechos es también el reconocimiento de un campo de poder para sus titulares y en ese sentido, puede actuar como una forma de restablecer equilibrios en el marco de situaciones sociales marcadamente desiguales.  De esta manera, el reconocimiento de derechos económicos, sociales y culturales conduce a reconocer la necesidad de contar con mecanismos adecuados y efectivos de reclamo de estos derechos de índole individual y colectiva.

237.          Un aspecto de importancia es el tema de los recursos judiciales de naturaleza colectiva o acciones de clase en materia de derechos sociales.  Estos derechos tienen una clara dimensión colectiva y su vulneración suele presentarse como afectación de grupos o colectivos más o menos determinados.  La incidencia colectiva de la mayoría de los derechos económicos, sociales y culturales, provoca problemas de legitimación activa, que no se limitan a la etapa de formulación de la acción, sino que se prolongan durante las diferentes etapas del proceso, ante la ausencia de mecanismos de participación adecuada de los sujetos colectivos o de grupos numerosos de víctimas en las diferentes diligencias e instancias procesales^[183].  Esta circunstancia pone en evidencia que las acciones y los procedimientos están previstos para dilucidar conflictos individuales.

238.          Es de destacar que, los diversos mecanismos de acceso a la justicia de naturaleza colectiva permiten la fiscalización de las políticas públicas por diversos actores sociales, en especial grupos o comunidades afectadas por situaciones estructurales que vulneran sus derechos. Así, las acciones de amparo colectivo, las acciones de tutela, mandatos de seguranca y de injuncao brasileños, acciones de clase, acciones declarativas de certeza, acciones de inconstitucionalidad, acción civil pública, actúan como vías para el control social de las políticas y al mismo tiempo sirven para activar procesos de rendición de cuentas y sistemas de freno y contrapeso entre los mismos órganos del Estado.  En estas acciones, organizaciones ambientales, de usuarios, pueblos indígenas, organizaciones de mujeres y de derechos humanos, o en ocasiones funcionarios públicos legitimados para representar actores colectivos --como el Ministerio Público o el Defensor del Pueblo-- han logrado incidir a través de la actuación de instancias judiciales, de maneras muy diversas, en la orientación de políticas sociales.  Este tipo de acciones ha impulsado procesos de discusión de diversas políticas públicas con relación a los lineamientos de reformas de la seguridad social; de políticas masivas de reducción de pensiones y salarios; de políticas de provisión de medicamentos frente al HIV/SIDA; de sistemas de cupos para la población afrodescendiente en el ámbito de la educación; de la distribución de partidas presupuestarias para la educación pública; de la exclusión de sectores sociales del alcance de planes asistenciales alimentarios; de prácticas de discriminación de inmigrantes en el acceso a servicios sociales y planes de vivienda; y del incumplimiento de las políticas sociales para la población desplazada en un conflicto armado.  Estas acciones, además, han contribuido a fiscalizar empresas que prestan servicios públicos a fin de tutelar los derechos de los usuarios, o empresas y grupos privados que realizan explotaciones económicas con efectos ambientales.  También han servido para reclamar información y demandar mecanismos de participación en los procesos previos a la formulación de políticas, o al otorgamiento de concesiones de actividades económicas potencialmente nocivas^[184].

239.          En este sentido, la vigencia de mecanismos adecuados de reclamo de derechos sociales, resulta un tema central a considerar en la agenda de reformas judiciales en la región para fortalecer el acceso a la jurisdicción y la participación social y política en el ámbito de la justicia, así como para la fiscalización de las políticas estatales y de la actuación de actores privados, que impactan con sus acciones en el ejercicio de aquellos derechos básicos.  En este marco, el SIDH ha reconocido la trascendencia de desarrollar recursos judiciales efectivos e idóneos para la tutela de derechos económicos sociales y culturales y ha comenzado a trazar estándares en materia de la formulación y puesta en práctica de mecanismos adecuados de exigibilidad de estos derechos.

A.        El derecho a la tutela judicial efectiva en la Convención Americana sobre Derechos Humanos

240.          La Convención Americana instituye el derecho a una garantía judicial específica, destinada a proteger de manera efectiva a las personas frente a la violación de sus derechos humanos. Básicamente, el artículo 25 del instrumento consagra el derecho a contar con recursos sencillos, rápidos y efectivos contra la vulneración de derechos fundamentales.

241.          La Convención Americana a) establece una obligación estatal de crear un recurso sencillo y rápido, primordialmente de carácter judicial, aunque otros recursos son admisibles en la medida en que sean efectivos, para la tutela de  “derechos fundamentales” contenidos en la Convención, en la Constitución o en la ley; b) exige que el recurso sea efectivo; c) estipula la necesidad de que la víctima de la violación pueda interponerlo; d) exige al Estado asegurar que el recurso será considerado; e) señala que el recurso debe poder dirigirse aún contra actos cometidos por autoridades públicas, por lo que el recurso también es susceptible de ser dirigido contra actos cometidos por sujetos privados; f) compromete al Estado a desarrollar el recurso judicial; y g) establece la obligación de las autoridades estatales de cumplir con la decisión dictada a partir del recurso.

242.          Las obligaciones estatales en este punto emanan de la vinculación entre los alcances de los artículos 2, 25 y 1.1 de la Convención Americana[185]. Esto, en tanto y en cuanto, el artículo 2 de la CADH requiere que el Estado adopte medidas, incluidas las legislativas, para garantizar los derechos establecidos por ese instrumento que aún no lo estuviesen.  Esto incluye el derecho a un recurso efectivo en caso de afectaciones individuales o colectivas a derechos económicos, sociales y culturales.

243.          En este sentido, se ha destacado que los Estados Partes se encuentran obligados, por los artículos 25 y 1.1 de la Convención Americana, a establecer un sistema de recursos internos sencillos y rápidos, y a dar aplicación efectiva a los mismos.  Si de facto no lo hacen, debido a supuestas lagunas o insuficiencias del derecho interno, incurren en violación de los artículos 25, 1.1. y 2 de la CADH[186].

244.          Se evidencia así que la Convención Americana postula la obligación de proveer recursos sencillos, rápidos y efectivos contra la vulneración de derechos humanos.  Es dable detenerse, brevemente, entonces, sobre los alcances de tales caracteres de la garantía.

B.         La obligación de proveer recursos sencillos, rápidos y efectivos

245.          De acuerdo con la jurisprudencia del SIDH^[187], es posible establecer que el concepto de "efectividad" del recurso presenta dos aspectos.  Uno de ellos, de carácter normativo, el otro de carácter empírico^[188].

246.          El primero de los aspectos mencionados se vincula con la llamada "idoneidad" del recurso.  La "idoneidad" de un recurso representa su potencial "para establecer si se ha incurrido en una violación a los derechos humanos y proveer lo necesario para remediarla"[189], y su capacidad de "dar resultados o respuestas a las violaciones de derechos humanos". La Corte IDH ha analizado este tema ya desde sus primeros pronunciamientos.  Así, en el Caso Velásquez Rodríguez[190], la Corte entendió que, de acuerdo a los principios del derecho internacional generalmente reconocidos, los recursos judiciales deben existir no sólo formalmente, sino que deben ser efectivos y adecuados.  El tribunal destacó lo siguiente:

Que sean adecuados significa que la función de esos recursos, dentro del sistema de derecho interno, sea idónea para proteger la situación jurídica infringida. En todos los ordenamientos existen múltiples recursos, pero no todos son aplicables en todas las circunstancias (…) Así lo indica el principio de que la norma está encaminada a producir un efecto y no puede interpretarse en el sentido que no produzca ninguno o su resultado sea manifiestamente absurdo o irrazonable (...) Un recurso debe ser, además, eficaz, es decir, capaz de producir el resultado para el que ha sido concebido[191].

247.          El análisis se sitúa  en el plano del diseño normativo del recurso: éste debe brindar la posibilidad de plantear como objeto la vulneración de un derecho humano, y de lograr remedios adecuados frente a esas violaciones. En este punto, concretamente, la Corte IDH ha reiterado lo siguiente:

Para que el Estado cumpla con lo dispuesto en el citado artículo [25] no basta con que los recursos existan formalmente, sino que los mismos deben tener efectividad, es decir, debe brindarse a la persona la posibilidad real de interponer un recurso que sea sencillo y rápido, en los términos del artículo 25 de la Convención…[192].

248.          Por su parte, la CIDH también ha delineado estándares tendientes a la caracterización de un recurso como efectivo, con especial hincapié en su aspecto normativo.  En este sentido, en su informe de fondo en el Caso Loren Riebe y otros[193]­­ --que ha sido abordado en particular en el tercer acápite de este trabajo-­-­ la Comisión estableció que al efecto de determinar la sencillez, rapidez y efectividad del amparo presentado por los tres sacerdotes contra la decisión del Estado mexicano de expulsarlos de su territorio, debía tenerse en cuenta: a) la posibilidad del recurso para determinar la existencia de violaciones a derechos fundamentales; b) la posibilidad de remediarlas; c) la posibilidad de reparar el daño causado y de permitir el castigo de los responsables[194].  Teniendo en cuenta estos parámetros, la CIDH concluyó en el caso:

Resulta claro que el recurso judicial no cumplió con los requisitos arriba mencionados, sino todo lo contrario: la decisión final estableció, sin mayor fundamentación en derecho, que las actuaciones de los funcionarios gubernamentales se ajustaron a la ley. De tal forma, quedaron convalidadas las violaciones a los derechos humanos de los demandantes y se permitió la impunidad de los violadores. En otras palabras, se negó a los sacerdotes el amparo de la justicia mexicana ante hechos violatorios de sus derechos fundamentales, en transgresión de la garantía de la tutela judicial efectiva. (…) La Comisión, con base en todo lo anterior, concluye que el Estado mexicano violó el derecho a la protección judicial previsto en el artículo 25 de la Convención Americana, en perjuicio de los sacerdotes Loren Riebe Star, Jorge Barón Guttlein y Rodolfo Izal Elorz…[195]. (el destacado es propio)

249.          Debe destacarse que en dicho caso la CIDH llegó a la conclusión de que ha habido una vulneración al artículo 25 de la CADH, tomando en cuenta, entre otras cuestiones, el alcance de la revisión judicial de la decisión administrativa de expulsión.  Ahora bien, como se mencionara en el tercer apartado de este trabajo, en otras oportunidades tal cuestión ha sido analizada por la CIDH haciendo referencia también, a la virtualidad del artículo 8 de la CADH.  Se detecta así una cierta oscilación entre las violaciones que quedan enmarcadas en el artículo 8 y aquellas que hacen al quebrantamiento del artículo 25 y, fundamentalmente, la estrecha relación que la CIDH y la Corte IDH han establecido entre los derechos y garantías consagrados en ambos artículos de la Convención Americana.

250.          Por otro lado, y aún en el plano normativo del recurso, no puede dejar de hacerse notar que la Corte IDH ha destacado la entidad de dos institutos procesales en particular, al referirse al llamado “recurso efectivo” consagrado en el artículo 25 de la CADH.  Así, ha manifestado en reiteradas oportunidades que la institución procesal del amparo y del habeas corpus "reúnen las características necesarias para la tutela efectiva de los derechos fundamentales, esto es, la de ser sencilla y breve"[196].  Frente a esta situación, es dable precisar que el propio artículo 25 de la CADH da cuenta de que puede haber "recursos efectivos" cuya tramitación no resulte sencilla y rápida.  Es posible entender que se trata de recursos frente a situaciones de gran complejidad fáctica o probatoria, o de situaciones que requieran un remedio complejo.

251.          Como se mencionara, el segundo aspecto del recurso "efectivo" es de tipo empírico. Hace a las condiciones políticas e institucionales que permiten que un recurso previsto legalmente sea capaz de "cumplir con su objeto" u "obtener el resultado para el que fue concebido".  En este segundo sentido, un recurso no es efectivo cuando es "ilusorio", demasiado gravoso para la víctima, o cuando el Estado no ha asegurado su debida aplicación por parte de sus autoridades judiciales. Así, la Corte IDH ha resaltado, una y otra vez, que:

No pueden considerarse efectivos aquellos recursos que, por las condiciones generales del país o incluso por las circunstancias particulares de un caso dado, resulten ilusorios. Ello puede ocurrir, por ejemplo, cuando su inutilidad haya quedado demostrada por la práctica, porque el Poder Judicial carezca de la independencia necesaria para decidir con imparcialidad o porque falten los medios para ejecutar sus decisiones; por cualquier otra situación que configure un cuadro de denegación de justicia, como sucede cuando se incurre en retardo injustificado en la decisión; o, por cualquier causa, no se permita al presunto lesionado el acceso al recurso judicial^[197].

252.          Sin necesidad de recurrir a casos extremos --por ejemplo, el de algún determinado país de la región en que no rigiera un verdadero Estado de Derecho-- hay determinados precedentes que permiten ilustrar con claridad el aspecto empírico del recurso efectivo.

253.          A modo de ejemplo, el Caso Maria Da Penha Maia Fernandes^[198] da cuenta de circunstancias estructurales que pueden determinar la ineficacia de los recursos previstos para hacer frente a violaciones a los derechos humanos.  Aquí estaba en juego el actuar del sistema judicial frente a la prohibición de discriminación, en casos que involucran a grupos particularmente vulnerables.

254.          La señora Da Penha denunció ante la CIDH la tolerancia por parte del Estado brasileño de la violencia perpetrada por su marido, durante años de convivencia matrimonial, y que culminara en una tentativa de homicidio. Producto de las agresiones que sufriera durante su matrimonio, la peticionaria padecía de paraplejía irreversible.  En el caso se denuncia, básicamente, la tolerancia estatal por no haber tomado por más de quince años medidas efectivas necesarias para procesar y penar al agresor, pese a las reclamaciones oportunamente efectuadas.

255.          En su informe de fondo, la Comisión concluyó que el Estado violó en perjuicio de la señora Maria da Penha Maia Fernandes los derechos a las garantías judiciales y a la protección judicial, garantizados por los artículos 8 y 25 de la Convención Americana, en concordancia con la obligación general de respetar y garantizar los derechos, prevista en el artículo 1.1 de dicho instrumento y en los artículos II y XVII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, así como el artículo 7 de la Convención de Belém do Pará.  La CIDH concluyó que la violación de derechos en el caso tuvo lugar como parte de un patrón discriminatorio respecto a la tolerancia de la violencia doméstica contra las mujeres en Brasil por ineficacia de la acción judicial[199].  En este orden de ideas, la CIDH estableció:

Es más, como ha sido demostrado previamente, esa tolerancia por los órganos del Estado no es exclusiva de este caso, sino una pauta sistemática. Es una tolerancia de todo el sistema, que no hace sino perpetuar las raíces y factores psicológicos, sociales e históricos que mantienen y alimentan la violencia contra la mujer (…) Dado que esta violación contra Maria da Penha forma parte de un patrón general de negligencia y falta de efectividad del Estado para procesar y condenar a los agresores, considera la Comisión que no sólo se viola la obligación de procesar y condenar, sino también la de prevenir estas prácticas degradantes. Esa inefectividad judicial general y discriminatoria crea el ambiente que facilita la violencia doméstica, al no existir evidencias socialmente percibidas de la voluntad y efectividad del Estado como representante de la sociedad, para sancionar esos actos (…) en este caso emblemático de muchos otros, la ineficacia judicial, la impunidad y la imposibilidad de obtener una reparación por la víctima establece una muestra de la falta de compromiso para reaccionar adecuadamente frente a la violencia doméstica…[200] (el destacado es propio)

256.          De esta manera, la CIDH identifica en el caso un patrón discriminatorio vinculado a la tolerancia de la violencia doméstica contra las mujeres en Brasil, que da lugar a la absoluta inefectividad de las herramientas judiciales con las que las víctimas cuentan para enfrentar la vulneración a sus derechos.

257.          Ahora bien, hay otro tipo de casos que también permite ejemplificar el aspecto empírico del llamado "recurso efectivo".  Así, como se destacara, la inefectividad puede también provenir del retardo injustificado en la toma de una decisión.

258.          El análisis de la CIDH en el Caso Jorge Odir Miranda Cortez y otros Vs. El Salvador[201], permite ilustrar estos supuestos. En este caso, los peticionarios alegaron la violación del derecho a la vida, a la salud y al desarrollo de la personalidad en la medida en que no les suministraban los medicamentos que integran la triple terapia necesaria para tratar el VIH/SIDA. En cuanto resulta aquí relevante, alegaron, a su vez, la vulneración del derecho a las garantías judiciales y a la protección judicial efectiva ante la violación del plazo razonable para la adopción de una decisión sobre el fondo, en el trámite de la acción de amparo que habían interpuesto con miras a garantizar sus derechos fundamentales.  Se arguyó así la falta de toda efectividad de la acción de amparo para la tutela de derechos fundamentales.  Ante esta situación, en el análisis de admisibilidad del caso, la Comisión estableció:

En efecto, los peticionarios plantearon una demanda de amparo el 28 de abril de 1999 ante la Corte Suprema de Justicia de dicho país, en la cual reclaman el suministro de los medicamentos antirretrovirales a los pacientes seropositivos. De acuerdo a la información suministrada por los peticionarios --no controvertida por el Estado salvadoreño-- el 15 de junio de 1999 la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia resolvió admitir la demanda, pero hasta la fecha del presente informe no se ha emitido una decisión definitiva sobre el fondo del reclamo (…)  La CIDH considera que los peticionarios tuvieron acceso al amparo, que es el recurso idóneo de la jurisdicción interna en El Salvador a efectos del presente caso, y que lo interpusieron en tiempo y forma.  Sin embargo, hasta la fecha tal recurso no ha operado con la efectividad que se requiere para atender sus reclamos de presuntas violaciones de derechos humanos. Han transcurrido casi dos años desde que se planteó la demanda sin una decisión final del órgano jurisdiccional salvadoreño…[202]. (el destacado es propio)

259.          Los precedentes hasta aquí expuestos, permiten dar cuenta de que la noción de efectividad[203] del recurso que emana del artículo 25 de la Convención Americana, tanto en su aspecto normativo como empírico, se asocia a la idoneidad del remedio para prevenir, detener, privar de efectos y reparar la afectación al derecho humano de que se trate.  Por ello, la Corte IDH ha concluido, una y otra vez, que "la inexistencia de un recurso efectivo contra las violaciones de los derechos reconocidos por la Convención Americana constituye una transgresión de la misma por el Estado Parte"[204].

C.         Los remedios judiciales para la protección efectiva de los derechos

260.          Una vez establecido de manera somera el marco general sobre el que se asienta el derecho a la protección judicial efectiva, cabe referirse ahora a estándares del SIDH de particular relevancia para la vigencia de los derechos económicos, sociales y culturales.  En esta línea, se abordarán supuestos en los que la CIDH o la Corte IDH se expresaran en relación con los requisitos de idoneidad y efectividad de los diversos tipos de acciones y remedios judiciales para la protección de derechos fundamentales, por ejemplo las acciones de índole cautelar  o preventivo, así como otras acciones y procedimientos de tutela, tanto individuales como colectivos.

1.         Tutela cautelar de derechos

261.          El SIDH ha reconocido que la noción de "efectividad" que surge del artículo 25 de la CADH, requiere que las herramientas judiciales disponibles, incluyan medidas procesales como las medidas precautorias, provisionales o cautelares­ y, en general, recursos judiciales sencillos y rápidos para la tutela de derechos, con miras a impedir que las violaciones se prolonguen en el tiempo^[205]. Lo anterior, aún cuando la determinación acerca del fondo de la cuestión, requiera de un período temporal más extenso.

262.          Cobran particular importancia dos recientes informes de la Comisión Interamericana en los que se hiciera expresa referencia a la relevancia de garantizar la protección cautelar de los derechos: el Informe sobre la Situación de las Defensoras y Defensores de los Derechos Humanos en las Américas^[206] y el informe Acceso a la Justicia para las mujeres víctimas de violencia en las Américas^[207].

263.          En el primero de estos, la CIDH destaca que "el derecho a la tutela judicial genera la obligación estatal de establecer y garantizar recursos judiciales idóneos y efectivos para la protección cautelar de los derechos"^[208].  A continuación, la Comisión, se aboca a puntualizar determinados caracteres con los que deben contar estos recursos, así como ciertas particularidades que debe presentar su trámite.

264.          De esta manera, en virtud de la especial naturaleza de estos recursos y de la necesidad y urgencia con la que deben actuar, la CIDH puntualiza ciertas características básicas que éstos deben presentar a fin de ser considerados "idóneos": a) que se trate de recursos  sencillos, urgentes, informales, accesibles y tramitados por órganos independientes; b) que se cuente con la posibilidad de acceder a instancias judiciales federales o nacionales ante la sospecha de parcialidad en la actuación de los órganos locales; c) que se garantice una legitimación activa amplia; d) que puedan tramitarse como recursos individuales e igualmente como acciones cautelares colectivas (para proteger a un grupo determinado o determinable conforme a ciertos parámetros, afectado o bajo situación de riesgo inminente); y e) que se prevea la aplicación de medidas de protección en consulta con los afectados[209].

265.          En relación con el trámite de estos recursos, la CIDH establece en su informe:

Por tratarse de acciones de protección de derechos fundamentales en casos urgentes, la ritualidad de las pruebas no debería ser la misma que se exige en los procesos ordinarios, pues se trata de que en un breve lapso de tiempo se adopten las medidas conducentes para la protección inmediata de los derechos amenazados…[210].

266.          En paralelo, en el informe Acceso a la Justicia para de las mujeres víctimas de violencia en las Américas, la CIDH identifica el derecho a acceder a una tutela cautelar efectiva como una dimensión particular del derecho a la protección judicial, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 25 de la CADH; al tiempo que, menciona diversos elementos de la clase de recursos que los Estados deben proveer en casos de violencia contra las mujeres[211]. Expresamente, la Comisión remarca:

Una dimensión particular del derecho a la protección judicial, consiste en el derecho a acceder a una tutela cautelar efectiva.   El artículo 8 inciso D de la Convención de Belém do Pará indica algunos componentes del tipo de recursos cautelares que los Estados tienen el deber de proporcionar en casos de violencia contra las mujeres, tales como servicios especializados apropiados para la atención, refugios, servicios de orientación para toda la familia, servicios de custodia y cuidado de los menores afectados.  Ello, además de recursos judiciales de índole cautelar para conminar al agresor a cesar en sus acciones y proteger la integridad física, la libertad, la vida y la propiedad de las mujeres agredidas[212].

267.          Se observa así que, sobre todo en los últimos tiempos, se le ha asignado a la protección cautelar de los derechos --y a los distintos recursos que la garantizan-- un papel relevante en el marco de los alcances del derecho a la tutela judicial efectiva.

2.         El derecho a la tutela judicial efectiva ante afectaciones colectivas de derechos humanos

268.          Tal como se destacara, es indudable que los derechos sociales tienen una dimensión colectiva y, por ello, su vulneración suele presentarse como afectación de grupos o colectivos más o menos determinados.  Lo mismo puede decirse de aquellas acciones estatales que impactan en sectores sociales excluidos y que suelen presentarse como prácticas generales que configuran situaciones de características estructurales y que demandan remedios de naturaleza colectiva, tal como la afectación de derechos civiles, políticos y sociales de una comunidad indígena o de una población desplazada[213].

269.          De esta manera, un componente esencial de la exigibilidad de los derechos en la justicia es la posibilidad de contar con este tipo de acciones de representación de intereses públicos o colectivos, cualquiera sea su diseño procesal. Este derecho está comprendido en el artículo 25 de la Convención Americana, y se encuentra vinculado íntimamente con el derecho de asociación y de participación en los asuntos públicos, en tanto se trata del tipo de recursos judiciales idóneos y efectivos para la tutela de este tipo de derechos.  Es común que los remedios judiciales del tipo se encuentren limitados o condicionados por normas procesales reglamentarias o por una jurisprudencia restrictiva en cuanto a la legitimación activa, los medios de prueba, el régimen de costas y los costos del proceso, y las vías de ejecución de decisiones.  Encuadrar estas acciones en el ámbito del derecho a la tutela judicial efectiva de los derechos humanos en su dimensión colectiva, permite brindar algunas líneas más claras sobre el tipo de reglamentación que los Estados pueden o no realizar.

270.          En este marco, el SIDH ha comenzado a delinear estándares sobre mecanismos de tutela judicial que garanticen el litigio colectivo y, en particular, sobre el alcance de la obligación estatal de asegurar este tipo de procedimientos de reclamo en los sistemas judiciales nacionales.

271.          Los supuestos antes mencionados demandan necesariamente del diseño y puesta en práctica de mecanismos del litigio colectivo son aquellos casos en los que la titularidad de un derecho, corresponde a un sujeto plural o colectivo, o en los que el derecho requiere necesariamente formas de ejercicio colectivo.  En estos casos, a fin de reclamar protección judicial, es preciso que alguien pueda invocar la afectación grupal o colectiva, y no sólo la afectación individual.  En sentido similar, es necesario que alguien esté en condiciones de reclamar un remedio de carácter colectivo, y no sólo uno que se agote en el alcance individual. De lo contrario, el recurso no podrá ser considerado efectivo.

272.          En este orden de ideas, un claro ejemplo de titularidad colectiva es el derecho a la tierra ancestral de las comunidades indígenas.  Este derecho carece de todo sentido en caso de ser subdividido en porciones de propiedad asignadas a individuos: la condición para la preservación de la identidad del pueblo es la titularidad y goce común del derecho a la tierra.  Tanto la CIDH como la Corte IDH han esbozado estándares en esta materia.

273.          En el Caso Awas Tingni^[214], la Corte analizó los alcances del artículo 21 de la Convención Americana, que consagra el derecho a la propiedad privada.  El litigio involucraba, entre otros hechos relevantes, la denuncia de falta de demarcación y titulación de la tierra comunitaria indígena, y de concesión de explotaciones privadas en ese territorio por parte del Estado de Nicaragua.  En cuanto aquí resulta relevante, la Corte destacó en su sentencia que:

Esta Corte considera que el artículo 21 de la Convención protege el derecho a la propiedad en un sentido que comprende, entre otros, los derechos de los miembros de las comunidades indígenas en el marco de la propiedad comunal, (…) Dadas las características del presente caso, es menester hacer algunas precisiones respecto del concepto de propiedad en las comunidades indígenas. Entre los indígenas existe una tradición comunitaria sobre una forma comunal de la propiedad colectiva de la tierra, en el sentido de que la pertenencia de ésta no se centra en un individuo sino en el grupo y su comunidad (…) la estrecha relación que los indígenas mantienen con la tierra debe de ser reconocida y comprendida como la base fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su integridad y su supervivencia económica. Para las comunidades indígenas la relación con la tierra no es meramente una cuestión de posesión y producción sino un elemento material y espiritual del que deben gozar plenamente, inclusive para preservar su legado cultural y transmitirlo a las generaciones futuras[215].

274.          Así, la Corte entendió que el artículo 21 debía interpretarse en el sentido de incluir también la protección de la propiedad colectiva de una comunidad indígena. La titularidad colectiva de la tierra supone, necesariamente, la posibilidad de tratar ese bien como bien colectivo y no meramente como agregado de bienes individuales. Si bien en este caso la Corte no se refirió en particular a la necesidad de instaurar mecanismos que garanticen la tutela del litigio colectivo, le ordenó al Estado adoptar, las medidas legislativas, administrativas y de cualquier otro carácter que sean necesarias para crear un mecanismo efectivo de delimitación, demarcación y titulación de la propiedad de los miembros de la Comunidad Mayagna Awas Tingni, acorde con el derecho consuetudinario, valores, usos y costumbres de ésta y declaró que los hechos del caso configuraban la violación del artículo 25 de la Convención Americana, en perjuicio de los miembros de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni, en conexión con los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana. De esta manera, dio los primeros pasos en un camino que retomaría la Comisión.

275.          En el caso Comunidades Indígenas Mayas del Distrito de Toledo^[216], los peticionarios alegaron la vulneración de derechos del pueblo Maya, porque el Estado de Belice otorgó concesiones madereras y petroleras en sus tierras, sin consultas sustanciales con la comunidad y de una manera que causó un perjuicio sustancial al medio ambiente y amenaza con daños a largo plazo e irreversibles para el medio ambiente natural del que depende el pueblo maya.  A la vez, se denunció que el Estado no reconoció y garantizó los derechos territoriales de la comunidad sobre dichas tierras y no les otorgó protección judicial efectiva de sus derechos e intereses en razón de las demoras en los trámites judiciales instituidos por la comunidad.

276.          Estos trámites procuraban la obtención de una orden judicial que declarase la existencia y naturaleza de los intereses mayas en la tierra y los recursos y la condición de esos intereses como derechos protegidos por la Constitución del Estado de Belice, así como declaraciones de las violaciones de esos derechos por el Gobierno en razón del otorgamiento de licencias de explotación maderera dentro de las tierras tradicionales mayas.  También se solicitaba que se ordenara al Gobierno la cancelación o suspensión de las licencias de explotación maderera y toda otra licencia para la extracción de recursos dentro de las tierras comprendidas por los derechos aborígenes mayas, y se pedía una orden inhibitoria para restringir al Gobierno en el otorgamiento de nuevas concesiones excepto conforme a un acuerdo negociado y concertado con los dirigentes mayas.  En su informe de fondo la CIDH destacó la dimensión colectiva de los derechos en juego:

Entre los hechos que surgen del avance de los derechos humanos de los pueblos indígenas se encuentra el reconocimiento de que los derechos y libertades con frecuencia son ejercidos por las comunidades indígenas en forma colectiva, en el sentido de que sólo se pueden garantizar efectivamente mediante su garantía a una comunidad indígena en su conjunto. El derecho de propiedad ha sido reconocido como uno de los derechos que contiene ese aspecto colectivo (…) es evidente para la Comisión que, pese a su reconocimiento del derecho de propiedad del pueblo maya en sus tierras tradicionales, el Estado no ha delimitado, demarcado y titulado o establecido por otra vía los mecanismos legales necesarios para aclarar y proteger el territorio en el que existe su derecho.  A este respecto, el expediente indica que el sistema actual de titulación, arrendamiento y permisos de la tierra según la legislación de Belice, no reconoce ni protege adecuadamente los derechos comunales del pueblo maya en la tierra que han usado y ocupado tradicionalmente. De acuerdo con la información presentada por los peticionarios, que no ha sido impugnada por el Estado, el régimen que rige la propiedad privada no reconoce ni tiene en cuenta el sistema colectivo tradicional conforme al cual el pueblo maya utiliza y ocupa sus tierras ancestrales (…) es evidente que, conforme a la legislación interna, la propiedad de las tierras de las reservas pertenece al Estado, como “tierras nacionales”  y no existen disposiciones que reconozcan o protejan el interés comunal de los mayas en las tierras (…) el Estado no ha delimitado, demarcado y titulado, ni ha establecido por otra vía los mecanismos legales necesarios para aclarar o proteger el territorio en el que rige este derecho.  En consecuencia, la Comisión concluye que el Estado de Belice violó el derecho de propiedad consagrado en el artículo XXIII de la Declaración Americana en perjuicio del pueblo maya…[217]. (el destacado es propio)

277.          En línea con el fallo de la Corte IDH en el Caso Awas Tingni, la CIDH llega aquí a la conclusión de que el Estado de Belice no ha cumplido cabalmente con las obligaciones que le competen al no haber establecido los mecanismos jurídicos necesarios para el efectivo reconocimiento y protección del derecho a la propiedad comunal de la comunidad indígena, desconociendo sin más el aspecto colectivo de los derechos de la comunidad sobre sus tierras.

278.          El SIDH dio otro paso importante en el reconocimiento de la necesidad de resguardar la dimensión colectiva de los derechos, en el Caso Yakye Axa, abordado ya en el tercer apartado de este documento.  En dicho caso, la CIDH alegó ante la Corte IDH que el Estado de Paraguay era responsable por la violación a los derechos a las garantías judiciales y a la tutela judicial efectiva, consagrados en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana, por no proveer a la comunidad indígena y sus miembros de un recurso efectivo y eficaz para responder a las reclamaciones de su territorio ancestral.

279.          La CIDH entendió que “la legislación paraguaya no contempla un recurso judicial efectivo, destinado a proteger las legítimas reivindicaciones territoriales de los pueblos indígenas del Paraguay. Si las gestiones ante el Poder Ejecutivo (reclamación territorial) o ante el Poder Legislativo (expropiación) no son efectivas, los afectados, en este caso la Comunidad Yakye Axa y sus miembros, no tienen un recurso judicial por medio del cual puedan hacer valer sus derechos, y la ineficacia de estos procedimientos ha significado concretamente que no se garantice por parte del Estado el derecho de propiedad de la Comunidad Yakye Axa a su territorio ancestral”^[218]. A su turno, la Corte, en su sentencia, se hizo eco de este reclamo y estableció como medida de satisfacción y garantía de no repetición la obligación para el Estado de adoptar medidas tendientes a crear un mecanismo efectivo para la reclamación territorial por parte de las comunidades indígenas de Paraguay^[219].

280.          El Caso de los 12 Clanes Saramaka contra la República de Suriname también merece ser aquí destacado.  En línea con los precedentes anteriores, en su reciente demanda ante la Corte IDH en este caso, la CIDH solicitó que se le ordene al Estado que “remueva los obstáculos normativos jurídicos que impiden la protección del derecho de propiedad del pueblo Saramaka y adopte, en su legislación interna, y mediante consultas efectivas y plenamente informadas con el pueblo Saramaka, las medidas legislativas, administrativas y de otra índole necesarias para proteger a través de mecanismos especiales el territorio en el que el pueblo Saramaka ejerce su derecho de propiedad comunal, de acuerdo con sus prácticas consuetudinarias de uso de la tierra, sin perjuicio para otras comunidades tribales e  indígenas; (…) adopte las medidas necesarias para aprobar, de acuerdo con sus procesos constitucionales y con las disposiciones de la Convención Americana, las medidas legislativas y de otra índole que puedan ser necesarias para brindar protección judicial y dar efecto a los derechos colectivos e individuales del pueblo Saramaka en relación con el territorio que ha  ocupado y usado tradicionalmente”^[220].

281.          En cuanto resulta aquí especialmente relevante, en su demanda la CIDH destacó:

De acuerdo con el artículo 25 de la Convención Americana, el Estado tiene el deber de adoptar medidas positivas para garantizar la protección judicial de los derechos individuales y colectivos de las comunidades indígenas.  Con respecto al derecho a la propiedad colectiva, el Estado debe prever en su régimen judicial recursos judiciales adecuados y efectivos, los cuales deben contener algunas garantías/reparaciones especiales de acuerdo con la dimensión social del derecho violado. Estas reparaciones deben ofrecer un marco procesal adecuado a la dimensión colectiva del conflicto, confiriendo a los grupos afectados la posibilidad de reivindicar, a través de sus representantes o de las personas autorizadas, el derecho garantizado a participar en el proceso y a obtener una indemnización(…)Sobre la base de lo que antecede, la Comisión solicita que la Corte declare que no existen recursos internos efectivos a disposición del pueblo Saramaka para proteger los derechos que le confiere el artículo 21 de la Convención Americana, con lo cual el Estado de Suriname viola el derecho a la protección judicial consagrado en el artículo 25 de dicho instrumento (…)En el caso presente, la cuestión de las reparación adquiere una dimensión especial habida cuenta del carácter colectivo de los derechos infringidos por el Estado en perjuicio del pueblo Saramaka (…) La Comisión sostiene que la violación de los derechos del pueblo Saramaka continuará hasta que exista un marco jurídico adecuado que garantice su protección. Por tanto, dada la evolución del derecho de propiedad, como lo reconocieran los órganos del sistema interamericano de derechos humanos, el Estado debe eliminar los obstáculos jurídicos y reglamentarios que impiden la protección de los derechos de propiedad del pueblo Saramaka o adoptar las disposiciones jurídicas necesarias para garantizar la protección (…) A raíz de lo señalado antes, la Comisión Interamericana solicita que la Corte ordene al Estado (…) que (…) adopte las medidas necesarias para aprobar, de acuerdo con los procedimientos constitucionales de Suriname y las disposiciones de la Convención Americana, las medidas legislativas y de otra índole que puedan ser necesarias para brindar protección judicial y dar efecto a los derechos colectivos e individuales del pueblo saramaka en relación con el territorio que tradicionalmente ha ocupado y utilizado…[221]

282.          La posición que la CIDH asume en el caso da cuenta de la evolución que atravesara el SIDH en materia del reconocimiento de la dimensión colectiva de determinados derechos y de la necesidad de diseñar e implementar mecanismos jurídicos tendientes a garantizar plenamente dicha dimensión.  Así, se vislumbra una ampliación de los alcances tradicionales de la garantía prevista en el artículo 25 de la CADH, a fin de contemplar en su marco, también, la tutela judicial efectiva de derechos colectivos.

3.         El derecho a la tutela judicial efectiva frente a afectaciones individuales de derechos sociales

283.          En los últimos años, la jurisprudencia del SIDH también ha evidenciado una tendencia hacia la ratificación de la vigencia del derecho a la tutela judicial efectiva en materia de derechos sociales, en su dimensión individual.

284.          La OC-18/03 Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados^[222] resulta un buen ejemplo de dicha tendencia.  Tal como se mencionara en el segundo apartado de este informe, en mayo de 2002 México sometió a la Corte IDH una solicitud de opinión consultiva sobre, entre otras cuestiones, la privación del goce y ejercicio de derechos laborales a los trabajadores migrantes y su compatibilidad con la obligación de los Estados americanos de garantizar los principios de igualdad jurídica, no discriminación y protección igualitaria y efectiva de la ley, consagrados en instrumentos internacionales de protección a los derechos humanos.

285.          En su opinión consultiva, la Corte IDH estableció estándares de relevancia para la garantía de derechos sociales esenciales, como los derechos de los trabajadores.  Concretamente, el tribunal enfatizó:

Los Estados deben velar por el estricto cumplimiento de la normativa de carácter laboral que mejor proteja a los trabajadores, independientemente de su nacionalidad, origen social, étnico o racial, y de su condición migratoria y, por lo tanto, tienen la obligación de tomar cuantas medidas de orden administrativo, legislativo o judicial sean necesarias, para enmendar situaciones discriminatorias de jure y para erradicar las prácticas discriminatorias realizadas por determinado empleador o grupo de empleadores, a nivel local, regional, nacional o internacional, en perjuicio de trabajadores migrantes (…) En muchas ocasiones sucede que no se reconocen a los trabajadores migrantes indocumentados los derechos laborales ya mencionados.  Por ejemplo, muchos empleadores los contratan para que presten determinado servicio a cambio de una remuneración más baja a la que les correspondería; los despiden por formar parte de sindicatos; los amenazan con deportarlos, entre otras situaciones.  Incluso, en algunas ocasiones los trabajadores migrantes indocumentados no pueden acudir a los tribunales de justicia para reclamar sus derechos por temor a su situación irregular…[223]. (el destacado es propio)

286.          La Corte destaca así que un trabajador migrante indocumentado tiene siempre el derecho de hacerse representar ante el órgano competente para que se le reconozca todo derecho laboral que haya adquirido como trabajador.  De esta manera, la Corte considera que los trabajadores migrantes indocumentados, que se encuentran en una situación de vulnerabilidad y discriminación con respecto a los trabajadores nacionales, poseen los mismos derechos laborales que corresponden a los demás trabajadores del Estado de empleo, y este último debe tomar todas las medidas necesarias para que así se reconozca y se cumpla en la práctica.  Los trabajadores “al ser titulares de los derechos laborales, deben contar con todos los medios adecuados para ejercerlos^[224]”.

287.          Cabe citar el voto razonado concurrente del Juez Sergio García Ramírez en el marco de esta opinión consultiva:

La OC-18/2003 examina centralmente los derechos derivados del trabajo y concernientes, por ende, a los trabajadores. Estos pertenecen a la categoría de los derechos denominados “económicos, sociales y culturales” (…) sea cual fuere el emplazamiento de éstos, tomando en cuenta su materia e incluso la época en la que llegaron a los textos constitucionales, primero, e internacionales, luego, lo cierto es que tienen el mismo rango que los derechos llamados “civiles y políticos”. Unos u otros, mutuamente dependientes o condicionados, integran el estatuto contemporáneo del ser humano: son un solo conjunto amplio, partes del mismo universo, que se desintegraría artificiosamente si quedara excluida alguna de ellas (…).Entre esos derechos no hay más distancia que la relativa a su materia, a la identidad de los bienes que tutelan, al espacio en el que surgen y prosperan. Tienen la misma jerarquía y reclaman idéntico respeto. No es debido confundir unos con otros, pero tampoco es posible ignorar la relación en que se encuentran, por el imperio mismo de las circunstancias: digamos, por ejemplo, que si bien el derecho al trabajo no se confunde con el derecho a la vida, el trabajo es condición de una vida digna, e incluso de la vida misma: factor de subsistencia. Si se niega el acceso al trabajo, o se impide al obrero la recepción de sus frutos, o se obstruye la vía jurisdiccional o administrativa por la que éste reclama sus derechos, podría quedar en riesgo la vida, y en todo caso sufrirá menoscabo la calidad de la vida, que es un punto básico tanto de los derechos económicos, sociales y culturales como de los civiles y políticos…[225]. (el destacado es propio)

288.          Se reconoce así --tanto en el voto de la mayoría como en el del Juez García Ramírez-- que los Estados deben proveer a los trabajadores migrantes, recursos judiciales efectivos tendientes a realizar sus derechos laborales.  Tales derechos requieren del diseño de mecanismos jurídicos de reclamo, de efectivo respeto y de garantía al momento de su puesta en práctica.

289.          Otro precedente interesante en este punto es el Caso Yean y Bosico.  En este caso, entre otras cuestiones, se reclamó la inexistencia de un mecanismo o procedimiento para apelar ante la justicia la decisión del Registro Civil dominicano de negar a las niñas la inscripción tardía de su nacimiento.  En este sentido, la CIDH destacó en sus alegatos ante la Corte, que se había configurado en el caso la violación al artículo 25 de la CADH^[226].  Concretamente, destacó:

El Estado no ha establecido un mecanismo o procedimiento para que se apele una decisión de no registrar a un individuo ante un juez o tribunal competente.  La decisión desfavorable del Oficial del Estado Civil, a pesar de varios intentos razonables por parte de las madres de las niñas Dilcia y Violeta, nunca fue revisada por un tribunal competente e independiente (…) existen dos vías para la revisión de decisiones del oficial del Estado Civil: 1) la revisión establecida por la Ley No. 659, y 2) la revisión por la autoridad administrativa responsable de llevar acabo los registros, en este caso la Junta Central Electoral.  La Junta Central Electoral no esta regulada por procedimientos formales y no ha publicado reglamentos o promulgado procedimientos mediante los cuales los solicitantes puedan pedir una revisión de las decisiones adversas de los oficiales del Estado Civil.  Por ende, el Estado no ofrece un recurso efectivo por el cual las niñas Dilcia y Violeta pudieran impugnar la negativa del Oficial del Estado Civil (…) la resolución de los recursos de amparo y de inconstitucionalidad puede llevar hasta dos años, de forma que no existe en la República Dominicana un recurso sencillo y simple, lo que constituye una violación del artículo 25 de la Convención…(el destacado es propio)

290.          A su vez,  otro caso de relevancia en esta materia es el de Damião Ximenes Lopes. En dicho caso, tanto la CIDH como la Corte IDH hicieron hincapié en la necesidad de garantizar recursos efectivos para el contralor y la inspección judicial de la situación en que se encuentran aquellas personas internadas en centros de salud.  La CIDH destacó en su demanda ante la Corte:

La trascendencia de este caso radica primeramente en la necesidad de hacer justicia para el señor Damião Ximenes Lopes y ofrecerle una reparación adecuada a sus familiares. Sin embargo, su trascendencia también radica en la oportunidad que ofrece al Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos de desarrollar su jurisprudencia en relación con los derechos y la especial situación de las personas con discapacidad mental, los tratos crueles, inhumanos o degradantes a los que se ven expuestas, las obligaciones del Estado en relación con los centros de salud que actúan en su nombre y representación y las garantías judiciales respecto de los pacientes internados en ellas, así como la necesidad de efectuar investigaciones efectivas en este tipo de casos (…) La Comisión observa que en el presente caso, al ser el señor Damião Ximenes Lopes una persona con discapacidad mental, no solamente tenía menos oportunidades de defenderse de las vejaciones o violaciones de las que podía ser objeto, sino también menos posibilidades de utilizar los recursos existentes o de tramitar y llevar adelante una acusación que condujera a una investigación sobre los hechos.  Se encontraba en una situación de vulnerabilidad especial (…) Garantías de no repetición (…) Como parte esencial de las medidas de no repetición, la Comisión considera que la Corte debe ordenar que el Estado brasileño adopte medidas para dar efectividad a su obligación legal de supervisión de las condiciones de hospitalización o internamiento de las personas con discapacidad mental que se encuentran recluidas en centros hospitalarios, incluyendo adecuados sistemas de inspección y control judicial…[227]. (el destacado es propio)

291.          La CIDH remarca así la particular situación de vulnerabilidad en la que se encuentran las personas internadas en centros de salud y entiende necesaria, la gestión de recursos efectivos que posibiliten un control judicial sobre estos establecimientos.  En su fallo, la Corte coincide con la Comisión al postular:

La Corte estima que los Estados son responsables de regular y fiscalizar con carácter permanente la prestación de los servicios y la ejecución de los programas nacionales relativos al logro de una prestación de servicios de salud públicos de calidad, de tal manera que disuada cualquier amenaza al derecho a la vida y a la integridad física de las personas sometidas a tratamiento de salud.  Deben, inter alia, crear mecanismos adecuados para inspeccionar las instituciones psiquiátricas, presentar, investigar y resolver quejas y establecer procedimientos disciplinarios o judiciales apropiados para casos de conducta profesional indebida o de violación de los derechos de los pacientes[228]. (el destacado es propio)

292.          La Corte IDH fija así el deber estatal de controlar el desarrollo de los servicios públicos de salud.  Este deber incluye la obligación de garantizar la existencia de mecanismos legales de reclamo frente a amenazas a la integridad física de las personas sometidas a un tratamiento en los establecimientos en que dichos servicios se presten.

293.          Por último, es dable comentar aquí un caso en el que la CIDH repara particularmente sobre la dimensión individual del derecho de los pueblos indígenas a sus tierras ancestrales. Se trata del Caso Mary y Carrie Dann  c. Estados Unidos^[229].  En este caso, las hermanas Dann presentaron una denuncia ante la CIDH por la que alegaron que la reivindicación de sus tierras ancestrales fue iniciada por un grupo del pueblo Western Shoshone, sin un mandato claro de los demás grupos o miembros de ese pueblo.  La CIDH concluyó que no hubo pruebas de que se mantuvieran consultas adecuadas entre los Western Shoshone en momentos en que se pronunciaban dictámenes sustanciales en el marco del proceso reivindicatorio de las tierras ancestrales de la comunidad.  En cuanto aquí resulta relevante, la CIDH manifestó en su informe de fondo:

Específicamente, en relación con la legitimación de las hermanas Dann para participar en el proceso destinado a resolver derechos sobre tierras ancestrales de los Western Shoshone, la Comisión considera importante subrayar (…) que la declaración sobre los intereses colectivos de los pueblos indígenas a sus tierras ancestrales no excluye la participación de personas individuales en el proceso.  La Comisión ha declarado, por el contrario, que todo pronunciamiento sobre la medida en que los pueblos indígenas pueden mantener intereses en las tierras a las que tradicionalmente han tenido título y que han ocupado y usado debe basarse en un proceso de consentimiento plenamente informado y mutuo por parte de la comunidad indígena en conjunto. Y tal como la Comisión concluyó sobre las circunstancias de este caso, el proceso por el cual se determinaron los intereses dominiales de los Western Shoshone presentó fallas a ese respecto.  El que sólo probando fraude o colusión podría impugnarse la presunta representación, por parte de la Banda Temoak, de la totalidad del pueblo Western Shoshone, y el que el Consejo General de los Western Shoshone sólo se hubiera reunido en tres ocasiones en el periodo de 18 años comprendido entre 1947 y 1965, no implica el cumplimiento de la obligación del Estado de demostrar que las conclusiones del proceso seguido ante la ICC resultaran del consentimiento plenamente informado y mutuo del pueblo Western Shoshone, incluidas las hermanas Dann…[230]. (el destacado es propio)

294.          La CIDH destaca en su informe que el Estado debe otorgarles a las hermanas Dann un "recurso ante la justicia para proteger sus derechos de propiedad en condiciones de igualdad y de manera que se considere el carácter colectivo e individual de los derechos de propiedad que las Dann puedan reivindicar por las tierras ancestrales Western Shoshone"^[231].

295.          Los precedentes hasta aquí reseñados, tanto en materia de protección cautelar como de tutela colectiva e individual de derechos, dan cuenta de que el SIDH ha reconocido la necesidad de desarrollar los alcances del derecho a la tutela judicial efectiva por fuera de sus formulaciones clásicas o tradicionales.  De esta manera, es posible alcanzar un marco más fuerte de protección para la efectiva vigencia no solo ya, de los llamados derechos civiles y políticos, sino también de los derechos económicos, sociales y culturales.
 

D.         El derecho a un recurso judicial efectivo y el desarrollo de mecanismos adecuados de ejecución de sentencias

296.          Tal como se destacara al puntualizar los alcances del artículo 25, la CADH postula la responsabilidad del Estado de diseñar y consagrar normativamente un recurso eficaz, así como la de asegurar la debida aplicación de dicho recurso por parte de sus autoridades judiciales^[232].  Ahora bien, esta obligación no culmina con la gestación de un recurso efectivo que redunde en el desarrollo de un proceso con las debidas garantías, sino que incluye el deber de diseñar e implementar mecanismos que garanticen la efectiva ejecución de las sentencias que dicta el Poder Judicial de cada Estado.

297.          Si las sentencias se tornan inoperantes por falta de un diseño adecuado de los procedimientos judiciales, se constituye un típico caso de carencia de recurso judicial adecuado y efectivo para la tutela de un derecho.  Así, un recurso puede resultar inefectivo para tutelar un derecho social cuando no se prevé un mecanismo de ejecución de sentencias idóneo para superar los problemas típicos que suele verificarse en esta instancia procesal con las sentencias que imponen al Estado obligaciones de hacer.  Frente a situaciones del tipo, tanto la CIDH como la Corte IDH han reconocido la relevancia de avanzar en este aspecto del recurso judicial efectivo.

298.          En este sentido, en el Caso César Cabrejos Bernuy se denunció que el Estado peruano había violado el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 25 de la Convención Americana al incumplir sentencias de la Corte Suprema de Justicia y de la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima.  Dichas sentencias dispusieron en dos oportunidades la reincorporación del señor Cabrejos Bernuy al cargo de Coronel de la Policía Nacional del Perú, y  las autoridades reincorporaron dos veces al peticionario a su cargo, pero lo volvieron a pasar a retiro de forma inmediata, reproduciendo en ambas oportunidades el respectivo acto administrativo.

299.          Tras analizar el fondo del asunto, la CIDH concluyó que Perú violó, respecto del señor Cabrejos Bernuy, los artículos 25 y 1.1 de la Convención^[233] y fue enfática en cuanto a los alcances del derecho a la protección judicial efectiva. Concretamente, la CIDH expresó:

El corolario de la función jurisdiccional es que las decisiones judiciales sean cumplidas, ya sea de forma voluntaria o de manera coercitiva, con el auxilio de la fuerza pública de ser ello necesario (…) El incumplimiento de sentencias judiciales no sólo afecta la seguridad jurídica sino también vulnera los principios esenciales del Estado de derecho.  Lograr la ejecución de las sentencias judiciales constituye así un aspecto fundamental a la esencia misma del Estado de derecho (…) La efectividad del recurso, en tanto derecho, es precisamente lo que se consagra en el último inciso del artículo 25 de la Convención, donde se establece la obligación del Estado de garantizar el cumplimiento de las decisiones en que se haya estimado procedente un recurso. Tal obligación es la culminación del derecho fundamental a la protección judicial…[234].

300.          En esta oportunidad, la CIDH también destacó las particularidades de un proceso de ejecución de sentencia, cuando quien debe acatarla no es otro que el mismo Estado.  Así, remarcó que la obligación del Estado de garantizar el cumplimiento de los fallos judiciales adquiere singular relevancia cuando quien debe cumplir la sentencia es un órgano estatal, sea del poder ejecutivo, legislativo o judicial, provincial o municipal, de la administración central o descentralizada, de empresas o institutos públicos, o cualquier otro órgano similar, pues tales órganos forman también parte del Estado y suelen tener privilegios procesales, como por ejemplo la inembargabilidad de sus bienes.  Según la CIDH, dichos órganos pueden tener una inclinación a usar su poder y sus privilegios para tratar de ignorar las sentencias judiciales dictadas en contra de ellos. En este sentido, de acuerdo con la Comisión, “cuando un órgano del Estado no quiere cumplir una manda judicial que le ha sido desfavorable puede tratar de desconocer el mandato judicial mediante su inobservancia pura y simple, u optar por métodos más o menos elaborados que conduzcan al mismo objetivo de incumplir la sentencia, pero tratando de darle cierta apariencia de validez formal a su proceder”.^[235]  Frente a este parámetro de análisis, la CIDH concluyó cuanto sigue:

Los hechos del presente caso configuran una clara violación por parte del Estado peruano, en perjuicio del señor Cabrejos Bernuy, del derecho a protección judicial consagrado en el artículo 25.c de la Convención Americana, conforme al cual Perú se comprometió a “garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión que haya estimado procedente el recurso”. En efecto, aunque el señor Cabrejos Bernuy tuvo acceso a un recurso que resultó en la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de 5 de junio de 1992 que ordenó su reincorporación como Coronel de la Policía Nacional del Perú, el Estado no garantizó el cumplimiento de tal decisión (…) Aunque con posterioridad a la sentencia de la Corte Suprema de Justicia la Policía Nacional del Perú dictó dos Resoluciones Supremas acordando la reincorporación del señor Cabrejos Bernuy, dicha reincorporación nunca se materializó en la práctica, pues éste en realidad nunca pudo regresar a su cargo. La reproducción continua de resoluciones de remoción expedidas por la administración ha burlado de manera continua la acción de la justicia. (…) Tal actitud de la Policía Nacional del Perú constituye una burla al Poder Judicial y hace absolutamente innecesario exigirle a la víctima que siga intentando a perpetuidad recursos judiciales que, como está probado, no le han reparado su situación….[236]. (el destacado es propio)

301.          A su vez, en el marco de su informe de admisibilidad en el ya citado Caso Amilcar Menéndez, Juan Manuel Caride y otros^[237], la CIDH volvió a destacar su posición en relación con los alcances de la garantía consagrada en el artículo 25 de la CADH.  En aquella oportunidad, la CIDH recalcó:

En los casos en que los peticionarios han interpuesto recursos administrativos o judiciales para reclamar por la forma en que se ejecutaron las sentencias y en los mismos se ha dictado una decisión, (…) se aplica la regla de agotamiento de los recursos internos prevista en el artículo 46.1.a. La CIDH considera que en estos casos es aplicable el principio (...) de que "el incumplimiento de una sentencia judicial firme podría configurar una violación continuada por parte de los Estados que persiste como infracción permanente del artículo 25 de la Convención…[238]. (el destacado es propio)

302.          Otro precedente interesante en materia de ejecución de sentencias es el informe de fondo de la CIDH en el Caso Milton García Fajardo y otros^[239].  En este caso, los peticionarios, trabajadores de aduanas, iniciaron una huelga después de haber gestionado infructuosamente ante el Ministerio de Trabajo la negociación de un pliego de peticiones.  En dicho pliego se demandaba, entre otras cosas, la reclasificación nominal de los cargos propios y comunes de la Dirección General de Aduanas, estabilidad laboral, indexación del 20% de los salarios de acuerdo a la devaluación, etc.   El Ministerio de Trabajo resolvió declarar ilegal la huelga, por considerar que el Código de Trabajo de Nicaragua no permitía el ejercicio de ese derecho a los trabajadores del servicio público o de interés colectivo.  Ante esta situación, los trabajadores de aduanas interpusieron un recurso de amparo ante el Tribunal de Apelaciones, en contra de la declaratoria de ilegalidad de la huelga, con el fin de que la Corte Suprema de Justicia declarara la supremacía de la Constitución sobre la legislación laboral.  El Tribunal de Apelaciones resolvió, mediante sentencia interlocutoria, suspender los despidos que estaban realizando las autoridades aduaneras.  A pesar de ello, las autoridades despidieron a 142 trabajadores, en su mayoría líderes de base. Por su parte, la Corte Suprema de Justicia emitió sentencia, un año después de haberse interpuesto el amparo, y confirmó a través de ésta, la resolución del Ministerio de Trabajo en cuanto a la ilegalidad de la huelga.

303.          La CIDH concluyó en el caso que el Estado violó en perjuicio de Milton García Fajardo y los 141 trabajadores que comprende la denuncia, los derechos a las garantías judiciales, a la protección judicial, y los derechos económicos, sociales y culturales, protegidos por los artículos 8, 25, y 26 de la CADH en relación con la obligación general de respetar y garantizar los derechos, prevista en el artículo 1.1 de la misma.

304.          Este caso presenta una variante respecto de los anteriores en materia de ejecución de sentencias y recurso judicial efectivo.  La CIDH determinó en su informe de fondo que se había configurado la vulneración del derecho a la protección judicial efectiva por la falta de acatamiento de las decisiones cautelares judiciales por las que se ordenaba la reincorporación de los trabajadores. En concreto, la Comisión estableció:

El Estado violó el artículo 25.2.c de la Convención Americana al ignorar las medidas cautelares dictadas por el Tribunal de Apelaciones de la Sala Civil y Laboral de la Región III, por medio de las cuales se ordenó la suspensión de los despidos mientras se resolvía el recurso de amparo interpuesto (…) Ha quedado demostrado que las resoluciones judiciales cautelares emanadas del Tribunal de Apelaciones, que pretendían prevenir futuras violaciones de los derechos de los trabajadores aduaneros, resultaron ineficaces e ilusorias. Al respecto, la Corte Interamericana ha interpretado que para que exista un recurso efectivo "... no basta con que esté previsto por la Constitución o la ley o con que sea formalmente admisible, sino que se requiere que sea realmente idóneo para establecer si se ha incurrido en una violación a los derechos humanos y proveer lo necesario para remediarla.(…) En el presente caso, efectivamente los recursos resultaron ilusorios y su inutilidad quedó demostrada en la práctica al negarse el Estado a acatar las decisiones judiciales cautelares.  Pese a la existencia de tales resoluciones, que pretendían evitar mayores violaciones, los trabajadores aduaneros fueron despedidos…[240].

305.          En línea con el precedente recién citado, en su análisis de admisibilidad en el Caso Jesús Manuel Naranjo Cárdenas y otros (Jubilados de la Empresa Venezolana de Aviación)^[241], la CIDH consideró expresamente que había una violación a los derechos económicos sociales y culturales consagrados en el artículo 26 de la CADH.  En la petición se alegó que Venezuela violó en perjuicio de 17 trabajadores jubilados de la Empresa Venezolana Internacional de Aviación Sociedad Anónima (VIASA), los derechos a la seguridad social, la propiedad y la protección judicial, todos ellos consagrados en la Convención Americana y en la Declaración Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre.

306.          Los peticionarios argumentaron que la empresa estatal Viasa fue parcialmente privatizada en el año 1992 y que, en la transacción accionaria, el Estado pactó con los compradores que todos los trabajadores perderían su condición de empleados públicos y, en consecuencia, el beneficio del plan de jubilación previsto para ellos.  Esta cláusula se suscribió a pesar de que en la legislación interna los derechos laborales se consideran irrenunciables.  Al privatizarse la empresa, las presuntas víctimas continuaron dependiendo de Viasa.  Esta entidad canceló los deberes pensionales hasta 1997, año en que de manera unilateral cesó el pago de las prestaciones.  Ante esta situación, los trabajadores jubilados interpusieron una acción de amparo constitucional en que alegaron violaciones a sus derechos al trabajo, a la irrenunciabilidad de los derechos laborales y a la seguridad social.  La acción judicial tuvo acogida favorable en primera y en segunda instancia.  Ahora bien, hasta la fecha de la presentación de la denuncia, luego de haber transcurrido más de cinco años desde que se decretó el amparo, no se había dado cumplimiento a las sentencias judiciales.  Así, los peticionarios alegaron que el incumplimiento de las órdenes judiciales comportaba la violación continuada de los derechos laborales de los trabajadores jubilados.

307.          La particularidad de este caso reside en que además de considerar que los hechos descriptos por los peticionarios podrían constituir prima facie una violación a los artículos 21 y 25 de la CADH, la CIDH destacó en su informe que: “el incumplimiento de los fallos judiciales dictados en el orden interno tutelando el derecho a la seguridad social del cual afirman su titularidad las presuntas víctimas, podría tender a caracterizar una violación del artículo 26 de la Convención Americana”^[242].

308.          El Caso Cinco Pensionistas^[243] también se refería al derecho a la seguridad social.  Tal como se desarrollara en el segundo apartado de este trabajo, estaba en juego aquí la reducción del monto de los haberes jubilatorios de cinco pensionistas, que habían trabajado en la Administración pública de Perú, y la falta de acatamiento de las decisiones judiciales que ordenaron su pago conforme a su régimen originario de cálculo. Este caso resultó así una nueva oportunidad para que la CIDH se expresara sobre la relación entre la falta de acatamiento de decisiones judiciales y los alcances del derecho a la protección judicial efectiva^[244].  En su demanda ante la Corte IDH, la CIDH destacó:

El Estado peruano violó (…) el derecho a la tutela judicial efectiva contemplado en el artículo 25 de la Convención Americana, al incumplir lo ordenado por sentencias definitivas y firmes dictadas por los tribunales peruanos, que ordenaron pagarles a las víctimas una pensión de jubilación nivelada progresivamente con la remuneración del titular en actividad de la Superintendencia de Banca y Seguros que ocupara el mismo puesto, o función análoga, a la que ellos desempeñaban para la fecha de su jubilación(…) El artículo 25 de la Convención hace alusión directa al criterio de efectividad del recurso judicial, el cual no se agota con la sentencia de fondo sino con el cumplimiento de dicha decisión (…) lo que ocurrió en este caso fue que los (…) órganos estatales se autoatribuyeron de facto el poder de decidir que ya no estaban  obligados a cumplir con las decisiones del más alto tribunal del país, y asumieron por su cuenta que un Decreto Ley de 1992 los autorizaba a incumplir sentencias de 1994. Con ello, dichos órganos estatales vulneraron no sólo el Estado de derecho en general, sino además, en particular, el derecho a la tutela judicial efectiva de las víctimas, personas de avanzada edad cuya subsistencia digna y decorosa, desde el punto de vista material, dependía precisamente del cumplimiento de las sentencias que en favor de sus derechos adquiridos habían obtenido de la propia Corte Suprema de Justicia de su país…”[245]

309.          En este caso, la CIDH forja un estándar relevante en relación con las obligaciones del Estado en materia de ejecución de sentencias y los límites del accionar exigible a las víctimas a fin de alcanzar su cumplimiento.  Así, la CIDH destaca que:

El derecho a la tutela judicial efectiva contemplado en el artículo 25 de la Convención Americana, y concretamente, la obligación a que se refiere el inciso 2.c) de dicho artículo, respecto a la obligación de los Estados de “garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso”, implica que los Estados deben hacer cumplir tales decisiones de buena fe y de manera inmediata, sin dar lugar a que los afectados tengan que intentar acciones adicionales de cumplimiento, de responsabilidad penal, administrativa o de otra índole, ni ningunas otras acciones similares que, en definitiva, denotan dilaciones en el cumplimiento inmediato de la sentencia favorable a derechos fundamentales…[246]. (el destacado es propio)

310.          Las circunstancias de este caso llevaron, entonces, a la CIDH a requerir que la Corte ordenara al Estado peruano realizar una investigación completa, imparcial y efectiva de los hechos a fin de establecer responsabilidades por el incumplimiento de las sentencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia del Perú y por el Tribunal Constitucional.  Solicitó además la CIDH que por la vía de los procesos penales, administrativos y de otra índole a que haya lugar, se apliquen a los responsables las sanciones pertinentes, adecuadas a la gravedad de las violaciones mencionadas^[247].

311.          Por su parte, el caso de la Comunidad de San Mateo de Huanchor y sus miembros^[248], también presenta particularidades dignas de ser aquí señaladas.  En la denuncia se alegó que el Estado es responsable de la violación a los derechos a la vida, a la integridad personal, libertad personal, protección a la honra y dignidad, libertad de asociación, protección a la familia, derechos del niño, a la propiedad, circulación y residencia, derechos políticos, igualdad ante la ley, protección judicial y al desarrollo progresivo de los derechos económicos sociales y culturales, en perjuicio de los miembros de la Comunidad de San Mateo de Huanchor.  Esto, en razón de los efectos que sufren sus miembros por la contaminación ambiental producida por la permanencia de una cancha de relaves de residuos tóxicos --aledaña a la Comunidad-- la que no ha sido removida, a pesar de existir una orden administrativa que así lo dispone.

312.          Con el objeto de hacer cesar la contaminación ambiental que afecta a la población de la Comunidad, sus miembros iniciaron un proceso administrativo tendiente a lograr la remoción del depósito de relaves tóxicos y la paralización de la actividad de la empresa minera a la que aquel pertenece.  Tras varios años de trámite, el Ministerio de Energía y Minas finalmente ordenó la paralización definitiva del depósito de residuos tóxicos.  Ahora bien, ésta orden nunca se efectivizó. En paralelo, se inició un proceso penal contra el gerente de la compañía minera por la presunta comisión de delitos contra el Medio Ambiente y los Recursos Naturales, todavía pendiente a la fecha de interposición de la denuncia.

313.          La CIDH destaca en su informe de admisibilidad que hubo un retardo injustificado en el cumplimiento de las resoluciones administrativas dictadas para la remoción del relave y el retardo injustificado en la tramitación de la causa penal.  Por lo tanto, concluye que no resultan aplicables a dicho caso los requisitos previstos en la Convención Americana en materia de agotamiento de los recursos internos… y aplica que opera la excepción prevista en el artículo 46.2.c de dicho instrumento.  La Comisión Interamericana llega a esta conclusión a partir del siguiente análisis:

En relación con el recurso adecuado, la Comisión observa que los peticionarios interpusieron los recursos existentes en la vía administrativa y judicial en la que se dio inicio a un proceso penal, no obstante estos recursos, no han sido eficaces, no han brindando la protección jurídica que buscan los peticionarios dentro de la jurisdicción interna ante la vulneración de los derechos fundamentales de la Comunidad de San Mateo de Huanchor por el producto de la contaminación resultante de una actividad minera. Las decisiones de carácter administrativo no han sido acatadas, han trascurrido más de tres años y los relaves de desechos tóxicos de la cancha Mayoc continúan causando daño en la salud de la población de San Mateo de Huanchor, cuyos efectos se agudizan con el transcurso del tiempo. Ante el incumplimiento reiterado de la orden administrativa sólo se han emitido sanciones administrativas de carácter pecuniario que no han permitido remediar los hechos que son fundamento de la petición.  En cuanto al proceso penal sumario que busca sancionar los delitos cometidos contra el medio ambiente han transcurrido más de tres años desde su inicio, sin que exista un pronunciamiento definitivo al respecto (…) La Comisión considera que los recursos interpuestos ante la autoridad administrativa y judicial con el objeto de buscar la tutela jurídica de los derechos afectados en perjuicio de los pobladores de San Mateo de Huanchor han resultado ineficaces. (…) La Corte ha señalado que la responsabilidad estatal no termina cuando las autoridades competentes emiten la decisión o sentencia, pues se requiere que el Estado garantice los medios para ejecutar dichas decisiones definitivas (…) La Comisión considera que los hechos denunciados con relación a los efectos de la contaminación ambiental provocados por los relaves ubicados en Mayoc, que ha generado una crisis en la salud pública en la población de San Mateo de Huanchor, de ser comprobados podrían caracterizar violación a los derechos a la vida, a la integridad personal, a las garantías judiciales, a la protección a la familia, del niño, a la propiedad, protección judicial y al desarrollo progresivo de los derechos económicos sociales y culturales consagrados en los artículos 4, 5, 8, 17, 19, 21, 25 y 26 de la Convención Americana, en relación con los artículos 1.1 y 2 del mismo instrumento…[249]. (el destacado es propio)

314.          En esta oportunidad, la CIDH toma posición en relación con el incumplimiento de decisiones administrativas en perjuicio del goce y ejercicio derechos humanos fundamentales, al entender esta situación, como susceptible de configurar una vulneración de la garantía prevista en el artículo 25 de la CADH.  A la vez, es de destacar la expresa mención a la ineficacia de los métodos utilizados por las autoridades estatales con miras al acatamiento de las órdenes administrativas -–una sanción pecuniaria-- y, en este sentido, el señalamiento de la responsabilidad estatal de garantizar medios eficaces para ejecutar sentencias definitivas.

315.          Finalmente, debe mencionarse aquí el Caso Acevedo Jaramillo y otros.  En diciembre de 1992 se dictó el decreto ley 26093 que autorizaba a los titulares de los Ministerios e Instituciones Públicas descentralizadas de Perú a efectuar una evaluación semestral de sus trabajadores, y les permitía determinar su cese en el cargo por causal de excedencia a quienes no calificaran en dicha evaluación.  Ante esta situación, el 29 de diciembre de 1992 se celebró un Pacto Colectivo entre la Municipalidad Metropolitana de Lima con el Sindicato de Trabajadores de la Municipalidad de Lima (SITRAMUN), en que la administración se comprometía al respeto de la estabilidad laboral y la carrera administrativa de sus afiliados, compromiso reiterado mediante acta suscrita entra las mismas partes en octubre de 1995.

316.          Ahora bien, en diciembre de 1995 se publicó la Ley de Presupuesto del Sector Público para 1996, ley 26553, en la que se estableció que se incluía a los gobiernos locales dentro de los alcances de la ley 26093, es decir se autorizaba a los gobiernos municipales para iniciar procesos de evaluación y clasificación de sus empleados y trabajadores.  La Municipalidad Metropolitana de Lima hizo uso de las facultades que le otorgaba esta norma y procedió a cesar en sus puestos de trabajo a una gran cantidad de trabajadores^[250].  Ante esta situación, los trabajadores interpusieron numerosas acciones judiciales con miras a obtener el reintegro o el pago de las indemnizaciones correspondientes.  En su gran mayoría, estas decisiones fueron incumplidas.

317.          En paralelo, por las consecuencias de las medidas adoptadas por el gobierno municipal, el Sindicato de SITRAMUN convocó a sus afiliados a un cese general de actividades.  Tal cese fue declarado ilegal mediante la resolución R.A. No. 575 del 1° de abril de 1996, por la que  se conminó a que los trabajadores no participaran bajo amenaza de sanción administrativa. Realizada la huelga, la Municipalidad de Lima procedió a instruir procesos administrativos disciplinarios a los trabajadores que participaron en ésta.  Así, mediante diversas  resoluciones se destituyó a 418 trabajadores.  Ante dicha decisión, los trabajadores recurrieron nuevamente  a la justicia y obtuvieron sentencias que ordenaron a la Municipalidad de Lima, la reposición en sus cargos. Estas decisiones tampoco fueron debidamente acatadas.

318.          A la vez, la Municipalidad de Lima también incumplió en perjuicio de sus trabajadores, sentencias judiciales que versaban sobre el cese de reducciones salariales, bonificaciones, asignaciones, beneficios; la entrega de un local para el sindicato y el haber dejado sin efecto la adjudicación de terrenos para un programa de viviendas por intermedio del sindicato.

319.          En este orden de ideas, en su demanda ante la Corte IDH^[251], la CIDH le requirió que estableciera la responsabilidad internacional del Estado peruano por haber incumplido con las obligaciones que emanan del artículo 25 de la CADH, en conexión con el artículo1.1. del mismo instrumento, en perjuicio de Julio Acevedo Jaramillo y otros trabajadores de la Municipalidad de Lima miembros del SITRAMUN, por incumplir “sentencias judiciales que fueron proferidas por los Jueces de la ciudad de Lima, la Corte Superior de Justicia de Lima en segunda instancia y el Tribunal Constitucional del Perú por vía de acción de amparo desde el año de 1997, en procesos en los cuales se reconocieron los derechos de los trabajadores de la Municipalidad de Lima miembros del SITRAMUN”^[252]. Así, en línea con los precedentes hasta aquí desarrollados, la CIDH destacó en su escrito:

El cumplir y hacer cumplir las sentencias del poder judicial está íntimamente relacionado entonces con el concepto mismo de la función jurisdiccional del Estado, son facultades que conllevan la coertio y la exejecutio. De nada valdría la fuerza del derecho material impelida por una decisión judicial si no tuviese o contase con el respaldo de la fuerza real del Estado para hacerla efectiva. El juez no cuenta con más fuerza que su decisión fundamentada en el derecho y la fuerza moral vinculante con la sociedad en su tarea (legalidad y legitimidad), pero esa fuerza jurídica y moral sucumbirá ante la resistencia física de los justiciables que pueden usar en su contra ante una disconformidad, de modo que a la labor judicial debe dotársele de una fuerza efectiva a través de la Administración del Estado para vencer también la resistencia física a un desacato y poder imponer con eficacia la decisión cuando no sea voluntariamente aceptada. (…) Para que el poder judicial pueda servir de manera efectiva como órgano de control, garantía y protección de los derechos humanos, no sólo se requiere que éste exista de manera formal, sino que además sea independiente, imparcial y que sus sentencias sean cumplidas (…) La administración de justicia tiene como premisa fundamental el carácter vinculante de las decisiones adoptadas en la determinación judicial de los derechos y obligaciones de los ciudadanos, que deben ser ejecutadas, mediante la fuerza pública de ser necesario, aunque involucren la responsabilidad de los órganos del Estado mismo…[253]. (el destacado es propio)

320.          En su sentencia, la Corte IDH retomó las consideraciones de la CIDH en el caso y fue enfática en cuanto a los alcances de los derechos consagrados en el artículo 25.1 y 25.2.c. En este sentido, el tribunal desarrolló estándares relevantes en materia de mecanismos eficaces de ejecución de sentencias. En concretó el Tribunal expresó que:

Los Estados tienen la responsabilidad de consagrar normativamente y de asegurar la debida aplicación de los recursos efectivos y las garantías del debido proceso legal ante las autoridades competentes, que amparen a todas las personas bajo su jurisdicción contra actos que violen sus derechos fundamentales o que conlleven a la determinación de los derechos y obligaciones de éstas. Sin embargo, la responsabilidad estatal no termina cuando las autoridades competentes emiten la decisión o sentencia.  Se requiere, además, que el Estado garantice los medios para ejecutar dichas decisiones definitivas (…) el Tribunal ha establecido que [l]a efectividad de las sentencias depende de su ejecución.  El proceso debe tender a la materialización de la protección del derecho reconocido en el pronunciamiento judicial mediante la aplicación idónea de dicho pronunciamiento (…) El derecho a la protección judicial sería ilusorio si el ordenamiento jurídico interno del Estado Parte permite que una decisión judicial final y obligatoria permanezca ineficaz en detrimento de una de las partes…[254] (el destacado es propio)

321.          En esta línea, el Tribunal estimó que el caso demuestra que para satisfacer el derecho de acceso a un recurso efectivo, no es suficiente con que en los procesos de amparo se emitieran decisiones definitivas, en las cuales se ordenó la protección a los derechos de los demandantes y que "es preciso que existan mecanismos eficaces para ejecutar las decisiones o sentencias, de manera que se protejan efectivamente los derechos declarados"^[255].  La Corte destacó entonces que "la ejecución de las sentencias debe ser considerada como parte integrante del derecho de acceso al recurso, que abarque también el cumplimiento pleno de la decisión respectiva"^[256] y que "tratándose de sentencias que resuelven acciones de garantía, por la especial naturaleza de los derechos protegidos, el Estado debe darles cumplimiento en el menor tiempo posible, adoptando todas las medidas necesarias para ello^[257]".  De esta manera, "el retraso en la ejecución de la sentencia no puede ser tal que permita un deterioro a la esencia misma del derecho a un recurso efectivo y, por consiguiente, también cause una afectación al derecho protegido en la sentencia. Las normas de presupuesto no pueden justificar la demora durante años del cumplimiento de las sentencias"^[258].

322.          La Corte declaró así que el Estado violó el derecho a la protección judicial consagrado en el artículo 25.1 y 25.2.c de la Convención Americana e incumplió la obligación general de respetar y garantizar los derechos y libertades establecida en el artículo 1.1 de la misma, y se ocupó de resaltar que estas violaciones "son particularmente graves, ya que implicaron que durante muchos años se afectaron derechos laborales amparados en las mismas"^[259].

323.          Se evidencia así la trascendencia de los estándares esbozados en el caso, en materia del diseño e implementación de mecanismos que garanticen la efectiva ejecución de sentencias que involucran la realización de derechos económicos, sociales y culturales.

E.         Conclusiones

324.          El artículo 25 de la Convención Americana establece el deber estatal de crear un recurso sencillo, rápido y efectivo para la protección y garantía de los derechos humanos.  Así, los órganos del SIDH han comenzado a delinear estándares en relación con los alcances de tal obligación en materia de derechos económicos, sociales y culturales.

325.          Tanto la CIDH como la Corte IDH han identificado la necesidad de proveer medidas procesales que permitan el resguardo inmediato de los derechos sociales, a pesar de que el fondo de la cuestión pueda llegar a demandar un análisis más prolongado en el tiempo.

326.          La Comisión Interamericana ha identificado determinadas características esenciales con las que estas medidas deben contar para ser consideradas idóneas a la luz de la Convención Americana.  Así, ha postulado que debe tratarse de recursos sencillos, urgentes, informales, accesibles y tramitados por órganos independientes; que deben poder tramitarse como recursos individuales y como acciones cautelares colectivas a fin de resguardar los derechos de un grupo determinado o determinable; que debe garantizarse una legitimación activa amplia a su respecto; que deben ostentar la posibilidad de acceder a instancias judiciales nacionales ante el temor de parcialidad en el actuar de la justicia local; y, por último, que debe preverse la aplicación de estas medidas de protección en consulta con los afectados.

327.          La CIDH ha destacado que, al tratarse de acciones de protección de derechos fundamentales en casos que requieren de una respuesta urgente, la formalidad de la prueba no debe ser la misma que aquella que se demanda en los procesos ordinarios.  Ello se debe a que la idea que subyace a esta tutela de tipo cautelar es que en el corto plazo se adopten las provisiones necesarias para la protección inmediata de los derechos en juego.

328.          En los últimos tiempos, la Corte IDH y la CIDH han reconocido la necesidad de tutelar los derechos económicos, sociales y culturales, ya no sólo en su dimensión individual, sino también en su faz colectiva.  En este marco, el SIDH ha comenzado a delinear estándares sobre los mecanismos de tutela judicial tendientes a garantizar el litigio colectivo y especialmente, en relación con el alcance de la obligación de los Estados de proveer este tipo de procedimientos de reclamo.

329.          Es posible observar que el SIDH ha atravesado una clara evolución en esta materia, en cuanto ha reconocido expresamente la dimensión colectiva de determinados derechos y la necesidad de esbozar y poner en práctica dispositivos jurídicos con miras a garantizar plenamente tal dimensión.  De esta manera, se evidencian los mayores alcances que los órganos del SIDH le han reconocido a la garantía prevista en el artículo 25 de la CADH, a fin de contemplar en su marco, la tutela judicial efectiva de derechos colectivos.

330.          A su vez, la jurisprudencia del SIDH también se muestra últimamente más firme y asentada a la hora de exigir la efectiva vigencia del derecho a la tutela judicial efectiva de derechos económicos, sociales y culturales en su dimensión individual.  En este aspecto, por ejemplo, la Corte IDH ha reconocido la necesidad de que los Estados diseñen e implementen mecanismos jurídicos efectivos de reclamo para la tutela de derechos sociales esenciales, como los derechos de los trabajadores.

331.          Por último, vale mencionar aquí que, en los últimos años, el sistema ha dado pasos importantes en el trazado de estándares sobre la obligación estatal de instaurar mecanismos que aseguren la efectiva ejecución de las sentencias que dicta el Poder Judicial de cada Estado.

332.          En este sentido, la Comisión Interamericana se ha ocupado de subrayar ciertos rasgos distintivos de un proceso de ejecución de sentencia, cuando aquel que debe obedecerla no es otro que el Estado.  Ha recalcado que el deber estatal de garantizar la observancia de los fallos judiciales alcanza particular importancia cuando quien debe cumplir la sentencia es un órgano del poder ejecutivo, legislativo o judicial, provincial o municipal, de la administración central o descentralizada, de empresas o institutos públicos, o cualquier otro órgano similar. Esto pues, tales órganos, al ser estatales, suelen tener privilegios procesales, como la inembargabilidad de sus bienes.  De acuerdo con la CIDH, dichos órganos pueden tener una inclinación a usar su poder y sus privilegios para tratar de ignorar las sentencias judiciales dictadas en contra de ellos.  De acuerdo con la Comisión, cuando un órgano estatal no está dispuesto a acatar una sentencia desfavorable es posible que intente desconocer el mandato judicial mediante su absoluta falta de observancia o que se decida por técnicas más elaboradas que acarreen el mismo resultado de incumplir el fallo, pero procurando darle cierto aspecto de validez formal a su manera de actuar.

333.          La CIDH ha reiterado en diversas oportunidades que existe en el SIDH un principio que sostiene que el no acatamiento de una manda judicial firme configura una violación continuada por parte de los Estados, que persiste como una infracción permanente al artículo 25 de la Convención Americana.  A este respecto, la CIDH incluso ha trazado un incipiente estándar por el que ha postulado que el incumplimiento de fallos judiciales que tutelan derechos sociales tales como el derecho a la seguridad social, puede llegar a caracterizar también una violación del artículo 26 de la Convención.

334.          A la vez, la CIDH ha determinado que el derecho a la tutela judicial efectiva requiere del acatamiento de las decisiones cautelares judiciales.  Por lo que el incumplimiento de estas medidas, también puede conllevar la vulneración de este derecho.

335.          La Comisión Interamericana también ha delineado un estándar relevante en relación con los límites del accionar exigible a las víctimas a fin de lograr el acatamiento de las mandas judiciales a su favor.  Así, ha manifestado que los Estados deben garantizar el cumplimiento de dichas decisiones judiciales de forma inmediata y sin requerirle a los afectados que impulsen acciones adicionales de acatamiento, sea en la órbita penal, administrativa o de ninguna otra índole.

336.          Igualmente, la CIDH ha sido enfática en cuanto a la necesidad de garantizar el cumplimiento de decisiones administrativas.  En ese sentido, ha considerado la necesidad de dotar de eficacia a los dispositivos utilizados por la Administración para lograr el acatamiento de las órdenes emanadas de las autoridades administrativas.

337.          Por su parte, la Corte IDH ha comenzado a desarrollar estándares de importancia en relación con el diseño y puesta en práctica de mecanismos eficaces de ejecución de sentencias.  En este orden de ideas, ha expresado que la responsabilidad de las autoridades estatales no concluye cuando el sistema de justicia dicta sentencia definitiva y esta queda firme.  La Corte Interamericana entiende que el Estado, a partir de este momento, debe garantizar los medios necesarios a fin de posibilitar la efectiva ejecución de dicha decisión.  En palabras de la Corte, el derecho a la protección judicial resultaría ilusorio si el ordenamiento jurídico interno de los Estados diera lugar a que una manda judicial final y obligatoria persista ineficaz en detrimento de una de las partes.

338.          En esta línea, el tribunal ha considerado que para hablar de "recursos judiciales efectivos" no alcanza con que en los procesos se dicten resoluciones definitivas en las que se decida el resguardo de los derechos en juego ya que la etapa de ejecución de tales decisiones también debe ser entendida como parte integrante del derecho a la tutela judicial efectiva.  A la vez, la Corte ha sostenido que en el caso de fallos en materia de acciones de garantía, atento a la particular naturaleza de los derechos protegidos, el Estado debe acatarlos en el menor tiempo posible, adoptando todas las medidas necesarias al efecto.  En este punto, la Corte es enfática al afirmar que las normas presupuestarias no pueden justificar una demora prolongada en el tiempo en el acatamiento de las decisiones judiciales que resguardan derechos humanos.

339.          En este orden de ideas, la Corte ha entendido que la demora en la ejecución de la sentencia no puede ser tal que conlleve una mayor afectación de los derechos protegidos en la decisión y, en consecuencia, desvirtúe el derecho a la protección judicial efectiva.

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