IV.      ANALISIS

A.      Aplicación e interpretación de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre

95.         Los peticionarios sostienen que el Estado ha violado los derechos de las Dann consagrados en los Artículos I, XVIII y XXVI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.  Como lo determinó la Comisión en su informe de admisibilidad de esta materia, la Comisión tiene competencia para determinar estas alegaciones en contra de Estados Unidos.  El Estado es un miembro de la Organización de los Estados Americanos que  no es parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, como lo dispone el Artículo 20 del Estatuto de la Comisión y el Artículo 23 del Reglamento de la Comisión, y depositó su instrumento de ratificación de la Carta de la OEA el 19 de junio de 1951. [55]   Los hechos planteados en la denuncia de los peticionarios se produjeron después de la ratificación de la Carta de la OEA por el Estado.  Las Dann son personas naturales y los peticionarios están autorizados en virtud del Artículo 23 del Reglamento de la Comisión para interponer peticiones en nombre de las Dann.

         96.         Al considerar las alegaciones planteadas por los peticionarios en este caso, la Comisión también desea aclarar que, al interpretar y aplicar la Declaración, es necesario considerar sus disposiciones en el contexto de los sistemas internacional e interamericano de derechos humanos en términos más amplios, a la luz de la evolución en el campo del derecho internacional en materia de derechos humanos desde que la Declaración fue redactada y con debida consideración de las demás normas pertinentes del derecho internacional aplicable a los Estados miembros contra los cuales  se interponen debidamente denuncias de violación de la Declaración. [56]    La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha respaldado análogamente una interpretación de los instrumentos internacionales de derechos humanos que tenga en cuenta la evolución del corpus juris gentium del derecho internacional en materia de derechos humanos a lo largo del tiempo y en las condiciones del momento. [57]

         97.         A su vez, para tener en cuenta la evolución del cuerpo del derecho internacional en materia de derechos humanos pertinente a la interpretación y aplicación de la Declaración Americana, se puede recurrir a disposiciones de otros instrumentos internacionales y regionales de derechos humanos.  Ello incluye en particular la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que en muchas instancias puede considerarse representa una expresión autorizada de los principios fundamentales establecidos en la Declaración Americana. [58]  

         98.         Es a la luz de estos principios que la Comisión considerará y aplicará las disposiciones pertinentes de la Declaración Americana en el caso presente.

         B.         Hechos pertinentes

         99.         Antes de iniciar un análisis de las normas y principios de derechos humanos aplicables en el contexto de las denuncias de las Dann, la Comisión considera instructivo establecer sus conclusiones en cuanto a los hechos pertinentes que constituyen los antecedentes de la cuestión.

         1.         El pueblo Western Shoshone y Mary y Carrie Dann

         100.         De acuerdo con las observaciones de los peticionarios y del Estado en esta materia, el "pueblo" o la "nación" Western Shoshone constituye una comunidad de individuos de ascendencia nativa que tradicionalmente han ocupado un vasto y árido territorio de unos 24 millones de acres que conforman hoy primordialmente el Estado de Nevada en Estados Unidos.  Parecería no haber disputa entre las partes en cuanto a la condición indígena de los Western Shoshone o a su ocupación y uso histórico de este territorio y de sus recursos.  Además, las partes convienen que a cierta altura los Western Shoshone tenían título de propiedad de este territorio como sus tierras ancestrales. [59]   Por el contrario, a juicio de la Comisión, el aspecto en litigio en este caso involucra la cuestión de si alguno o todos los derechos de propiedad subsisten y el método adecuado para determinar y respetar esos derechos.

         101.         También de acuerdo con los antecedentes de la cuestión, la nación Western Shoshone está integrada por grupos y tribus numerosas relativamente descentralizadas, incluidos los grupos Temoak Shoshone, Ely Shoshone y Yomba Shoshone.  Cada grupo está integrado primordialmente por comunidades e individuos que tienen una relación familiar extendida y que tradicionalmente han ocupado la misma zona dentro del territorio ancestral Western Shoshone.

         102.         Los Western Shoshone y el gobierno de Estados Unidos son partes de un tratado vigente, el Tratado de Ruby Valley de 1863. [60]   Los peticionarios sostienen que, en virtud de este Tratado, Estados Unidos reconoció ciertos territorios occidentales como "el país Western Shoshone" pero se otorgó a Estados Unidos ciertos privilegios, como la construcción de la vía férrea a California, la explotación minera y el establecimiento de ciudades y asentamientos mineros.  Además, los peticionarios sostienen que se produjo un establecimiento de Estados Unidos en territorio Western Shoshone a fines del siglo XIX y comienzos del siglo XX y que esto es violatorio de las condiciones del Tratado de Ruby Valley.

         103.         En términos de la relación de los Western Shoshone con sus tierras ancestrales, los peticionarios han sostenido la existencia de un sistema de títulos de tierras aborígenes que históricamente han sido de carácter comunal y  basados en las modalidades de uso de la tierra y de sus recursos.  Estas modalidades han sido influenciadas por el hecho de que los grupos Western Shoshone viven en comunidades dispersas ubicadas en puntos alejados entre sí, en un vasto territorio y que, para sustentarse, estas tribus han cazado, pescado y criado ganado vacuno y equino, y que han comerciado con sus vecinos.  El Estado no ha contestado específicamente esta caracterización de la ocupación y el uso tradicionales de las tierras ancestrales por los Western Shoshone.

         104.         Con respecto a la familia Dann en particular, las partes han indicado que éstas viven en una hacienda en tierras del grupo Dann cercanas a la pequeña comunidad rural de Crescent Valley, Nevada, donde crían ganado.  Esta hacienda es el único medio de sustento de las Dann, pues plantan sus propios alimentos y satisfacen todas sus necesidades con la venta de ganado, productos y vegetales a los Western Shoshone vecinos y a otros no indígenas.  Las partes también han indicado que el grupo Dann no se encuentra entre los grupos federalmente definidos de las tribus Western Shoshone con las que el gobierno de Estados Unidos mantiene relaciones oficiales.  Sin embargo, parece no haberse cuestionado que el grupo Dann y las propias hermanas Dann son consideradas parte del pueblo Western Shoshone que ha ocupado tradicionalment una región particular del territorio ancestral Western Shoshone y que, en tal sentido, comparten la historia y la condición de los Western Shoshone como pueblo aborigen. [61]   Análogamente, los peticionarios han sostenido, y el Estado no lo ha impugnado, que la familia Dann ha ocupado y utilizado tradicionalmente una porción más amplia que la que ocupa su hacienda y que eso constituye parte de las tierras del grupo Dann.

2.       Proceso interno en Estados Unidos para determinar las reivindicaciones de tierras indígenas – la Comisión de Reivindicaciones Indígenas (ICC)

         105.         Dado que la posible subsistencia de los derechos de los Western Shoshone a sus tierras ancestrales son el meollo de la controversia, la Comisión considera necesario examinar la manera en que el Estado sostiene ha determinado y ajustado esos derechos.

         106.         La información a disposición de la Comisión indica que en 1946 el gobierno estadounidense creó un mecanismo administrativo específico para determinar en torno de reivindicaciones de tierras indígenas y otorgar compensaciones, en lo que se denominó la Comisión de Reivindicaciones Indígenas, establecida de acuerdo con la ley de la Comisión de Reivindicaciones Indígenas. [62]   Las autoridades sugieren que la ICC fue creada con dos propósitos principales, a saber, ofrecer un mecanismo a través del cual el Congreso pudiera transferir su autoridad para determinar en torno a los méritos de las reivindicaciones de tierras de los estadounidenses nativos ante la doctrina de la inmunidad soberana en virtud de la legislación estadounidense, y disponer en forma definitiva en torno a esas reivindicaciones. [63]   La ICC fue disuelta el 30 de setiembre de 1978 de acuerdo con el párrafo 70(v) de su estatuto.

         107.         De acuerdo con el párrafo 70(a) de la Ley de la ICC, su jurisdicción abarcaba sólo las reivindicaciones acumuladas  hasta el 13 de agosto de 1946 e incluía la autoridad siguiente:

La Comisión escuchará y dictaminará en torno a las siguientes reivindicaciones contra Estados Unidos en nombre de una tribu, grupo u otra comunidad identificable como indígenas americanos residentes dentro de los límites territoriales de Estados Unidos o Alaska: […] (4) reivindicaciones derivadas  de la expropiación por Estados Unidos, sea a través de un tratado de cesión o por otra vía, de tierras propiedad del reclamante u ocupadas por el reclamante sin el pago de una compensación por esas tierras con la conformidad de éste.

         108.         La sección 70(i) de la Ley limitaba la presentación de reivindicaciones a las interpuestas por miembros de tribus indígenas u organizaciones tribales registradas por la Secretaría del Interior, y el párrafo 70(k) prescribía un plazo límite para la presentación de reivindicaciones, por un período de cinco años a partir del 13 de agosto de 1946.  La legislación también disponía que los abogados que representaran a los reclamantes ante la ICC podrían recibir como pago hasta el 10% de la compensación que recibieran para sus clientes indígenas.  De acuerdo con el Estado, esta disposición fue incluida a efectos de estimular a lo abogados a brindar asistencia letrada a los clientes indígenas. [64]

         109.         Las decisiones de la ICC estaban sujetas a revisión judicial por la Corte de reivindicaciones de Estados Unidos por dos vías.  Primero, la propia ICC tenía autoridad para remitir al juicio de la Corte de reivindicaciones toda "cuestión definida y diferenciada de derecho vinculada a la cual quisiera tener instrucciones para el debido pronunciamiento." [65]    Además, cualquiera de las partes tenía derecho a apelar un dictamen de la Comisión, sea definitivo o interlocutorio, ante la Corte de reivindicaciones, dentro de los tres meses a partir de la fecha del pronunciamiento.  En esos casos, la Corte de reivindicaciones estaba facultada para determinar si las conclusiones de hecho de la ICC estaban fundadas en pruebas sustanciales y si las conclusiones de derecho eran válidas y respaldadas por las conclusiones de hecho de la Comisión. [66]   Por último, las determinaciones en torno a cuestiones de derecho por la Corte de reivindicaciones en virtud de la Ley de la ICC estaban sujetas a revisión por la Corte Suprema de Estados Unidos. [67]

         110.         Al concluir definitivamente la consideración de cada demanda, la ICC debía presentar un informe al Congreso.  La presentación de este informe tenía efecto de sentencia definitiva de la Corte de reivindicaciones y la propia ley de la ICC establecía la autorización para el pago de esas sumas. [68]       

         111.         Por último, de acuerdo con el párrafo 70(u) de la Ley de la ICC, la determinación en torno a una demanda por la ICC libera para siempre a los Estados Unidos y proscribe toda otra demanda derivada de la materia que planteó la controversia.

         112.         La naturaleza y el alcance de la jurisdicción de la ICC fueron ampliadas mediante interpretaciones judiciales de la legislación de la ICC.  En particular, se estableció en el caso de la Nación de indígenas Osage c. Estados Unidos [69] que la Ley de la ICC limitaba la reparación que podía ésta ordenar a la que fuera compensable en dinero y no incluía la recuperación de tierras en los casos en que ello pudiera ser viable. [70]

         113.         La Comisión observa que, de acuerdo con la información que consta en autos, los articulistas han criticado a la ICC desde su creación y hasta su disolución, desde varios puntos de vista.  Entre los temas de estas críticas cabe señalar el hecho de que la Ley de la ICC permitía que un indígena o un pequeño grupo de indígenas presentase una reivindicación en nombre de todo un grupo tribal sin requerir prueba de consentimiento de ese grupo, la inexistencia de normas que permitiesen la intervención de interesados en las actuaciones ante la ICC y la restricción de la jurisdicción de ésta a compensaciones únicamente monetarias, con lo que se proscribía la posibilidad de que los reclamantes recuperaran tierras. [71]

3.        Antecedentes procesales de las reivindicaciones de tierras de los Western Shoshone y las Dann

         114.         Según lo considerado en el informe de la Comisión 88/99 sobre la admisibilidad de esta cuestión, [72] los antecedentes procesales internos relacionados con las tierras ancestrales de los Western Shoshone y las reivindicaciones de las Dann a las mismas incluían un procedimiento ante la ICC iniciado por el grupo Temoak de los Western Shoshone y las apelaciones conexas ante la Corte de reivindicaciones, así como actuaciones separadas interpuestas por el gobierno de Estados Unidos contra las Dann ante los tribunales federales.

         115.         De acuerdo con información en poder de la Comisión, en 1951, el grupo Temoak, en nombre del "grupo identificable Western Shoshone" interpuso una demanda ante la ICC contra Estados Unidos en base a que éste había expropiado una vasta porción del territorio ancestral de los Western Shoshone en Nevada y California. [73]   En la demanda se alegaba que ocasionalmente el gobierno federal había hecho caducar el título de los Western Shoshone por la vía de la confiscación. [74]

         116.         En 1962, la ICC concluyó que la tribu Western Shoshone había mantenido el titulo aborigen por un total de 24.396.403 acres en Nevada y que el título de propiedad de la mayor parte de estas tierras había caducado a lo largo de un período no especificado por establecimiento gradual del gobierno federal y de terceros.  En 1966, los demandantes Temoak y el gobierno acordaron estipular una fecha promedio de caducidad en el 1 de julio de 1872 para determinar el monto de la compensación adeudada y la ICC convino con esa fecha. [75] Posteriormente, en 1977, la ICC concluyó la etapa de la compensación y otorgó a los Western Shoshone 26 millones de dólares de indemnización.  Este dictamen se basó en el valor del bien en momentos de la alegada caducidad, de US$ 0,10 a US$ 0,15 por acre, sin intereses.  En 1979, la Corte de reivindicaciones  afirmó este dictamen en instancia de apelación.

         117.         Sin embargo, con anterioridad, en 1974, un grupo de los Western Shoshone que incluía a las Dann pretendió intervenir en el proceso de la ICC para retirar del proceso pendiente una porción de 24 millones de acres de propiedad Western Shoshone.  Esto incluía las tierras que fueron materia de una acción separada por invasión por parte de Estados Unidos contra las Dann en los tribunales federales.  Los intervinientes argumentaban que toda tierra sobre la que reclamaran un título aborigen, incluidas las tierras que continuaban ocupando y utilizando, debía ser excluida del dictamen de la compensación definitiva.  La ICC rechazó la intervención y ese pronunciamiento fue confirmado por la Corte de reivindicaciones, que consideró que el intento de intervenir constituía una discrepancia intra-tribal en torno a la estrategia adecuada para el litigio. [76]

         118.         En 1975 y 1976, el grupo Temoak despidió a su abogado y adoptó una posición similar a la de las Dann, a saber, que el título aborigen a las tierras en cuestión nunca había caducado y que el abogado anterior del grupo no les había presentado la opción de incluir todas las tierras ancestrales en la demanda o afirmar que el título de propiedad por una porción de tierras no había caducado.  En consecuencia, intentaron suspender las actuaciones ante la ICC y ante la Corte de reivindicaciones para seguir adelante la acción en torno a esta materia.  Sin embargo, la ICC desestimó la suspensión y se pronunció definitivamente, y la Corte de reivindicaciones afirmó el dictamen de la ICC sobre la base de que ya era tarde para que el grupo Temoak modificara su estrategia de litigio. [77]

         119.         En diciembre de 1979, el alguacil de la ICC certificó el laudo de la Comisión a la Oficina de la Contaduría General de la Nación, que automáticamente asignó el monto de la compensación y lo depositó en favor de la tribu en una cuenta fiduciaria que generaba interés, en el Tesoro de Estados Unidos.  De acuerdo con la información más reciente a disposición de la Comisión, esta compensación aún no se ha hecho efectiva, aunque a mediados de 2000 se presentó un proyecto de ley ante el Congreso para autorizar al Secretario del Interior a efectuar una distribución per cápita de los fondos.

         120.         Fuera del proceso ante la ICC, en 1974, Estados Unidos interpuso una acción por invasión ante los tribunales federales contra las Dann, en relación con el pastoreo que realizaban las Dann de su ganado sin un permiso, en la región nororiental de Nevada.  En respuesta a esta acción, las Dann argumentaron que la tierra había estado en su posesión y en posesión de sus ancestros desde tiempo inmemorial y que su título aborigen de propiedad impedía que el Estado requiriese permiso de pastoreo.

         121.         La Corte de Distrito de Estados Unidos desestimó el argumento de las Dann sobre la base de que el título aborigen de las Dann sobre la propiedad había caducado por un proceso colateral ante la ICC y que Estados Unidos había adquirido los 22 millones de acres de las tierras Western Shoshone a través del efecto de una orden de suspensión (estoppel) por sentencia de la ICC de 1962. [78]   En instancia de apelación, la Corte de Apelaciones del Noveno Circuito revirtió la decisión del Tribunal de Distrito y devolvió la materia sobre la base de que la cuestión de la caducidad no había sido litigada ni decidida en el proceso de la ICC. [79]   Tras la devolución, la Corte de Distrito sostuvo en 1980 que el título aborigen por las tierras en cuestión había caducado cuando se certificó para el pago la compensación definitiva de la ICC, [80]   y en nueva instancia de apelación, el Noveno Circuito, en sentencia de 1983, volvió a revertir el dictamen de la Corte de Distrito, reiterando su pronunciamiento previo de que el grupo Dann no estaba impedido de esgrimir su título aborigen como defensa puesto que la cuestión de la caducidad del título no había sido realmente litigada ante la ICC. [81]   Además, el Tribunal sostuvo que el título de los Western Shoshone nunca había caducado por aplicación previa de la legislación sobre tierras públicas ni por la creación de una reserva Western Shoshone, puesto que, a juicio del Tribunal, estas acciones no establecen un claro indicio de intención parlamentaria de hacer caducar el título aborigen. [82]

         122.         En nueva revisión por la Suprema Corte de Estados Unidos, la decisión del Noveno Circuito fue revertida sobre la base de que el "pago" de la compensación podía entenderse había ocurrido cuando los fondos fueron asignados al Tesoro de Estados Unidos y así se habían descargado todas las reivindicaciones y demandas que involucraba la reivindicación de tierras de los Western Shoshone.  Sobre esta base, la Corte Suprema de Estados Unidos determinó que las Dann estaban impedidas de esgrimir el título aborigen como defensa ante la acción de Estados Unidos por invasión. [83]

         123.         La materia fue nuevamente devuelta a la Corte de Distrito y en nueva instancia de apelación en el Noveno Circuito, fue finalmente decidido por el Tribunal que la conclusión de la Corte Suprema de Estados Unidos de exclusión era decisiva para excluir la cuestión del título aborigen colectivamente y, en consecuencia, aceptó la determinación de la ICC del 1 de julio de 1872 como fecha adecuada para la caducidad de los derechos de los Western Shoshone a las tierras.  En su conclusión, la Corte declaró:

Es verdad que en los hechos no se impugnó la expropiación…pero el pago de la compensación establece de manera concluyente que existió la expropiación.  A estar al litigio de las reivindicaciones, sólo podemos llegar a la conclusión de que la expropiación se produjo en los últimos años del siglo XIX. [84]   [énfasis del autor].

 continúa...