OEA/Ser./L/V/II.111
doc. 20 rev.
16 abril 2001
Original: Español
SEGUNDO
INFORME DE PROGRESO DE LA RELATORÍA SOBRE TRABAJADORES MIGRATORIOS Y
MIEMBROS DE SUS FAMILIAS EN EL HEMISFERIO
I.
INTRODUCCIÓN
1. La
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) de la Organización de
los Estados Americanos (OEA) ha comenzado a prestar especial interés a la
situación de los trabajadores migratorios y sus familias en el
hemisferio. Por ello, creó la Relatoría Especial sobre Trabajadores
Migratorios y Miembros de sus Familias. Esta Relatoría Especial está a
cargo de uno de los comisionados de la CIDH, el doctor Juan Méndez, y
cuenta con el apoyo de la Secretaría Ejecutiva de la misma. Al crear esta
Relatoría Especial la CIDH delimitó su campo de acción únicamente a los
trabajadores migratorios y sus familias cuando éstos se mueven más allá de
sus Estados de origen. En tal sentido, la CIDH aclaró que ella no se
abocaría al conocimiento de otras categorías de personas migratorias como
"personas desplazadas en el ámbito interno", "apátridas", "refugiados" o
“solicitantes de asilo”. Sin perjuicio de lo anterior, la CIDH es
consciente que hay principios comunes que se aplican a todas estas
categorías de personas. En este sentido, es preciso observar que, dada su
delicada situación, refugiados, desplazados internos, apátridas y
solicitantes de asilo pueden en determinadas ocasiones transformarse en
trabajadores migratorios y viceversa.
2. La
CIDH decidió dedicar una atención especial al fenómeno de los trabajadores
migratorios y sus familias dados los graves problemas en materia de
derechos humanos que afectan a estas personas. A través de los años, la
CIDH ha tenido conocimiento de dichos problemas como consecuencia de sus
visitas in loco, denuncias sobre violaciones de derechos humanos y
audiencias especiales para tratar el tema. La CIDH estima que los
trabajadores migratorios y sus familias son sectores sociales
especialmente vulnerables que, en muchas ocasiones, son objeto de abusos y
de violaciones sistemáticas de sus derechos esenciales. De igual manera,
la CIDH tomó en consideración la importancia que los Estados miembros de
la Organización de los Estados Americanos (OEA) le han brindado al tema en
la agenda hemisférica.
3. La iniciativa de la CIDH de crear una Relatoría
Especial sobre Trabajadores Migratorios y Miembros de sus Familias ha
tenido una gran acogida entre los Jefes de Estado y Gobierno de las
Américas, quienes en el Plan de Acción de la Segunda Cumbre de las
Américas señalaron que:
(Los Gobiernos) apoyarán las
actividades de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos con respecto
a la protección de los derechos de los trabajadores migrantes y sus
familias, particularmente por medio del Relator Especial para Trabajadores
Migrantes.
4. La Relatoría Especial tiene por objetivo estimular de manera
preferente la conciencia por el pleno respeto de los derechos humanos de
los trabajadores migratorios y sus familias; formular recomendaciones
específicas a los Estados miembros sobre materias relacionadas con la
protección y promoción de los derechos humanos de estas personas, a fin de
que se adopten medidas progresivas en su favor; elaborar informes y
estudios especializados sobre la materia; así como actuar con prontitud
respecto a peticiones o comunicaciones en donde se señale que los derechos
de los trabajadores migratorios y sus familias son vulnerados en algún
Estado miembro de la OEA.
5. La
Relatoría Especial quiere señalar que muchas de las actividades que tiene
previsto desarrollar en el marco de su mandato se han visto coartadas,
toda vez que no se ha contado con suficientes apoyo financiero por parte
de los Estados miembros u otras instituciones o organizaciones. Las
diversas actividades desarrolladas por la Relatoría Especial se han
llevado adelante sólo gracias al aporte de 50.000 dólares efectuado por el
Gobierno de México en diciembre de 1999.
6. La CIDH ha creído necesario realizar informes de progreso anuales
sobre diferentes aspectos de la problemática de los trabajadores
migratorios desde una perspectiva de los derechos humanos. Se ha optado
por esta modalidad en vez de realizar un informe único sobre la situación
de estas personas en el hemisferio ya que, dada la dimensión y complejidad
del problema y dados los recursos con los que cuenta la Relatoría,
resultaría difícil, sino imposible, realizar un estudio comprensivo sobre
la materia.
7. El
informe que presentamos a continuación se divide en las siguientes partes.
En la primera sección se hace mención a las principales actividades
desarrolladas por la Relatoría durante el
año 2000.
En segundo lugar se
revisa la
jurisprudencia desarrollada por los
órganos del
sistema interamericano de protección de los derechos humanos (la Comisión
y la Corte Interamericana de Derechos Humanos)
durante el año 2000 en materias que dicen relación a trabajadores
migratorios y sus familias y otras áreas a fines con este fenómeno.
En la tercera sección del informe se
describe
brevemente de forma analítica el problema planteado por la migración en
materia de derechos humanos. A continuación, en la cuarta sección, se
analiza el problema planteado por la xenofobia, el racismo y la
discriminación en contra de trabajadores migratorios y sus familias. Las
condiciones de debido proceso y de detención de trabajadores migratorios
son examinadas en las secciones quinta y sexta de este informe. En la
penúltima parte se ensaya un análisis de las respuestas enviadas por los
Estados al cuestionario enviado por la CIDH sobre la situación de los
trabajadores migratorios y sus familias en el hemisferio. El informe
termina con la presentación de conclusiones y recomendaciones. Como anexo
se presentarán seis nuevas respuestas recibidas de parte de Estados al
cuestionario enviado por la Relatoría.
II.
PRINCIPALES ACTIVIDADES DE LA RELATORÍA DURANTE EL AÑO 2000
8. Durante su 106º período ordinario de sesiones de la CIDH
celebrado entre los días 22 de febrero y 10 de marzo de 2000, ésta designó
al doctor Juan Méndez como Relator Especial de Trabajadores Migratorios y
Miembros de sus Familias.
9. El 22 de marzo de 2000 en la sede de la CIDH se firmó un acuerdo
de cooperación entre la CIDH y la Organización Internacional de las
Migraciones (OIM), con la finalidad que ambas instituciones puedan de
manera conjunta desarrollar diferentes actividades destinadas a promover
la observancia y protección efectiva de los migrantes en el hemisferio.
Luego de la firma del acuerdo de cooperación ambas instituciones emitieron
un comunicado de prensa conjunto que señaló entre otros que:
Ambas
instituciones están conscientes que las cuestiones de migraciones, y en
especial lo referente a los trabajadores migratorios y miembros de sus
familias, constituye hoy una de las cuestiones más significativas en la
progresiva universalización del sistema de relaciones internacionales y
que es necesario abordarlas desde una perspectiva multilateral, teniendo
en cuenta además la voluntad expresada por los Jefes de Estado y Gobierno
del hemisferio en la Segunda Cumbre de las Américas en el sentido de
desplegar esfuerzos especiales para garantizar el pleno cumplimiento y
observancia de los derechos humanos de los migrantes.
Ambas
instituciones confían que este Acuerdo de Cooperación contribuirá al
desarrollo de diferentes actividades entre ambos organismos en un futuro
cercano.
10. En abril de 2000, en tanto, la CIDH fue informada que se le había
otorgado el estatus de observador en la Conferencia Regional sobre
Migraciones (CRM).
11. En mayo de 2000, la CIDH reiteró a los Estados miembros que no
habían contestado el cuestionario sobre trabajadores migratorios y sus
familias el cual había sido enviado por primera hace apróximadamente dos
años. Dicho cuestionario había sido elaborado y enviado a los Estados para
indagar acerca de las características, prácticas y la legislación
existente en el hemisferio con respecto al fenómeno de los trabajadores
migratorios y sus familias. En el transcurso del año se recibieron seis
nuevas respuestas, tal como se verá más adelante en este informe.
12. En junio de 2000, la CIDH co-auspició junto a la OIM y la Comisión
Económica para América Latina (CEPAL) un seminario de expertos sobre
“Mejores Prácticas en el Trato de Migrantes”, el cual tuvo lugar en la
sede de la CEPAL en Santiago de Chile.
13. En septiembre de 2000, la OEA a través de la CIDH, co-auspició el
“Simposio sobre Migración Internacional en las Américas” que se desarrolló
en San José, Costa Rica. Dicho evento contó con la participación de
representantes de los diferentes Estados del hemisferio, así como
representantes de la sociedad civil y expertos sobre el fenómeno
migratorio.
14. En octubre de 2000, el Relator Especial sobre Trabajadores
Migratorios y sus Familias fue invitado por Guatemala a realizar una
visita in loco a fin de observar el fenómeno de los trabajadores
migratorios en dicho país. Sobre el particular, tanto Guatemala como el
Relator se encuentran determinando los días en que se realizará la visita
señalada.
15. En noviembre de 2000, la Relatoría Especial participó en calidad
de experta en un seminario organizado por la Red de Organizaciones de la
Sociedad Civil que integran la CRM. En esa oportunidad, la Relatoría
Especial abordó el tema “Trabajadores Migrantes y Derechos Humanos a la
luz del sistema interamericano de protección de derechos humanos.”
16. Por otro lado, a través de la Relatoría Especial, la CIDH
participó por primera vez en calidad de observador en la VI Conferencia
Regional sobre Migraciones (CRM) que se realizó en San José, Costa Rica,
entre los días 19 y 23 de marzo de 2001. Asimismo, participó en la
Conferencia Regional de la Red Organizaciones de la Sociedad Civil,
que se realizó de manera paralela a dicho foro.
III.
JURISPRUDENCIA DESARROLLADA POR EL SISTEMA INTERAMERICANO DE PROTECCIÓN Y
PROMOCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS EN RELACIÓN A LOS TRABAJADORES
MIGRATORIOS Y MIEMBROS DE SUS FAMILIAS
17. La Relatoría Especial ha considerado
necesario informar anualmente a la Asamblea General sobre la diversa
jurisprudencia desarrollada por los órganos del Sistema Interamericano de
Protección de los Derechos Humanos en cuanto a los derechos de los
trabajadores migratorios y sus familias como una manera de enriquecer el
análisis sobre la materia, así como para servir de guía para la protección
de los derechos fundamentales de estas personas.
18. En su informe de 1999, la Relatoría Especial esbozó algunos
principios sobre la problemática de trabajadores migratorios y miembros de
sus familias que habían sido desarrollados por la jurisprudencia de la
Comisión y la Corte. De esta manera, se hizo mención a: a) la prohibición
de expulsiones masivas de extranjeros; b) derecho a las garantías
judiciales y a la protección judicial (con especial énfasis en la
protección consular); c) derecho a la nacionalidad y; d) protección a la
familia.
19. Durante el año 2000, el sistema interamericano de
derechos humanos tuvo la oportunidad de abordar la problemática de los
trabajadores migratorios y sus familias a través de una solicitud de
medidas provisionales presentada por la Comisión a la Corte con motivo de
la expulsión masiva de haitianos y dominicanos de origen haitiano que se
encontraban en territorio de República Dominicana.
La solicitud de medidas provisionales presentada por la Comisión a la
Corte dio lugar a que ésta última ordenara medidas provisionales en favor
de determinadas personas a fin de proteger sus derechos fundamentales.
20. Lo importante de esta jurisprudencia
desarrollada por el sistema interamericano de derechos humanos, tal como
se verá más adelante, radica en que es la primera vez que se pone en
movimiento el mecanismo de medidas provisionales con el fin de: a) frenar
las expulsiones masivas de personas; b) requerir a un Estado que se
abstenga de expulsar de su territorio a determinadas personas; c) requerir
a un Estado que permita el retorno inmediato de determinadas personas a su
territorio; y d) requerir a un Estado que permita la reunificación
familiar de determinadas personas.
21. De igual manera, la Comisión declaró admisible dos casos que se
refieren en alguna medida a trabajadores migratorios. Uno de estos es el
caso el No 11.495 y que se denuncia la deportación del ciudadano
nicaraguense Juan Ramón Chamorro de Costa Rica y quien alega que se le han
violado diversos derechos consagrados en la Convención Americana.
El otro caso es el 12.198 y que se denuncia que a las niñas Dilcia Yean y
Violeta Bosica se les ha negado la nacionalidad dominicana a pesar de
haber nacido en territorio dominicano y de que la Constitución Política
establece el principio de jus solis.
22. Por
último, la Comisión el 4 de abril de 2001 aprobó e hizo público el informe
51/01 (caso 9903 Rafael Ferrer Mazorra v. Estados Unidos de América), caso
conocido como “los cubanos del Mariel”.
La solicitud de medidas provisionales y la
resolución de la Corte
23. El
12 de noviembre de 1999, la Comisión recibió una comunicación en la cual
se denunciaba la realización de expulsiones masivas por parte del Estado
dominicano de personas haitianas y dominicanas de origen haitiano. En la
denuncia se indicaba que las expulsiones se realizaban mediante redadas
colectivas, sin procedimiento legal que permitiera identificar
adecuadamente la nacionalidad de los “ expulsados”, ni su estatus
migratorio, ni sus vínculos familiares; simplemente eran separados de sus
hogares, sin previo aviso y, sin permitirles llevar sus pertenencias.
24. El
22 de noviembre de 1999 la Comisión emitió una medida cautelar y solicitó
a la República Dominicana que cesara las expulsiones masivas y que, en
caso de que éstas procedieran, las realizara satisfaciendo los requisitos
del debido proceso.
El 7 de diciembre de 1999, el Estado dominicano rechazó la medida
cautelar.
25. Según los peticionarios, el flujo de deportaciones
descendió un poco luego de noviembre de 1999, sin embargo, volvió a
incrementarse en el primer cuatrimestre del año 2000. A raíz de ello, el
30 de mayo de 2000, la CIDH elevó ante la Corte Interamericana de Derechos
Humanos una solicitud de medida provisional de carácter genérico en favor
de personas haitianas y dominicanas de origen haitiano que se encontraban
sujetas a la jurisdicción de la República Dominicana y que corrían el
riesgo de ser expulsadas o deportadas colectivamente. Dicha situación
ponía en riesgo el derecho a la vida e integridad física de los
deportados, así como la de los familiares, especialmente menores de edad.
Asimismo, la Comisión solicitó a la Corte que adoptara las medidas
provisionales para que el Estado dominicano estableciera procedimientos
que permitieran verificar los casos donde no procedía la deportación, de
aquellos casos en que sí procede. En casos de proceder la expulsión o
deportación de personas que se encuentran en territorio dominicano, éstas
deberían satisfacer plenamente los requisitos del debido proceso,
incluyendo el plazo mínimo de notificación, acceso a miembros de la
familia, audiencias adecuadas y decisiones adoptadas legalmente por las
autoridades competentes. Asimismo, solicitó que en todos los casos, las
deportaciones deberían realizarse de manera individual y no en forma
masiva.
26. El 13 de junio de 2000 la Comisión presentó a la Corte un
addendum a la solicitud de medidas provisionales e individualizó a una
serie de personas víctimas de las expulsiones para quienes también pidió
medidas protección.
27. El
8 de agosto de 2000 en tanto, se celebró una audiencia pública sobre la
solicitud de medidas provisionales en la sede de la Corte, en donde
comparecieron la Comisión y el Estado dominicano. A la delegación de la
Comisión se agregaron representantes de las entidades peticionarias, CEJIL
y el Centro de Derechos Humanos de la Universidades de Columbia (Nueva
York) y California Berkeley. En calidad de testigos comparecieron a la
audiencia el sacerdote Pierre Ruquy, de origen belga, y la Sra. Sonia
Pierre, ciudadana dominicana, quienes trabajan con la población haitiana
radicada en República Dominicana.
28. El 18 de agosto de 2000, la Corte otorgó medidas provisionales en
favor de determinadas personas (aquellas señaladas en el addendum y
también a favor de los testigos), pero rehusó ordenar medidas a favor de
categorías o grupos de personas en número y de identidad indeterminadas.
Sobre el particular, la Corte señaló en sus considerandos:
Que es
atributo de la República Dominicana tomar decisiones soberanas acerca de
su política de migración, las cuales deben ser compatibles con las normas
de protección de los derechos humanos establecidas en la Convención
Americana.
Que los antecedentes presentados por la Comisión en su
solicitud demuestran prima facie una situación de extrema gravedad
y urgencia en cuanto a los derechos a la vida, la integridad personal,
protección especial a los niños en la familia y el derecho de circulación
y residencia de las personas identificadas en el addendum…
Que el artículo 1.1 de la Convención señala el deber de los
Estados Partes de respetar los derechos y libertades reconocidos en ese
tratado y de garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que éste
sujeta su jurisdicción.
Que es responsabilidad de la República Dominicana adoptar
medidas de seguridad para proteger a todas las personas que estén sujetas
a su jurisdicción; este deber se torna aún más evidente en relación con
quienes estén vinculados por procesos ante los órganos de supervisión de
la Convención Americana.
29. En la parte resolutiva de la decisión de
la Corte se resolvió:
1. Requerir al Estado de la República Dominicana
que adopte, sin dilación, cuantas medidas sean necesarias para proteger la
vida e integridad personal de Benito Tide Méndez, Antonio Sension, Andrea
Alezy, Janty Fils-Aime y William Medina Ferreras.
2. Requerir al Estado de la República Dominicana
que se abstenga de deportar o expulsar de su territorio a Benito Tide
Méndez, Antonio Sension.
3. Requerir al Estado de la República Dominicana
que permita el retorno inmediato a su territorio de Janty Fils- Aime y
William Medina Ferreras.
4. Requerir al Estado de la República Dominicana
que permita, a la mayor brevedad, la reunificación familiar de Antonio
Sensión y Andrea Alezy con sus hijos menores en República Dominicana.
5. Requerir al Estado de la República Dominicana
que colabore con Antonio Sension para obtener información sobre el
paradero de sus familiares en Haití o en la República Dominicana.
30.
Como se ve, la Corte rehusó ampliar su jurisprudencia, que hasta ahora ha
sido consistente en el sentido de otorgar medidas provisionales sólo a
favor de personas claramente nombradas e identificadas. En cambio, la
medida de la Corte es innovadora en otro aspecto importante: hasta la
fecha, la Corte sólo había dictado medidas para proteger los derechos a la
vida y la integridad física de personas en riesgo. Con esta medida, sin
embargo, por primera vez la Corte extiende su protección a derechos como
el de residencia en el país de origen, a medida de protección de menores y
a la vida familiar.
IV.
MIGRACIÓN Y DERECHOS HUMANOS
31. La
presente sección de este informe describe de forma analítica el problema
planteado por la migración en materia de derechos humanos. El objetivo de
esta parte es explicar el marco en el que ocurren las violaciones a los
derechos humanos de los trabajadores migratorios y sus familias en el
hemisferio. Para ello, se examinan diversos aspectos de esta problemática,
entre ellos, la evolución y nuevas características de la migración en la
última década, sobre todo en el hemisferio americano; se analizan los
intereses de los actores involucrados en el problema, como Estados y
trabajadores migratorios; y por último, se reseña brevemente la normativa
internacional en materia de protección de estas personas.
32. En
la última década, la migración se ha transformado en uno de los temas más
importantes de la agenda política internacional. En países receptores de
inmigrantes, como Estados Unidos, Alemania, Francia, Italia, Canadá y
Australia, entre otros, gobiernos, partidos políticos, la sociedad civil,
las iglesias, y los medios de comunicación han debatido extensamente la
materia. Similares discusiones han surgido en una gran cantidad de países
en desarrollo como Malasia, Argentina y Sudáfrica, que recientemente han
recibido un creciente número de inmigrantes. Los debates sobre migración,
sin embargo, no se han circunscrito a las naciones receptoras, sino
también a los países de origen de las personas que migran, como México, El
Salvador, Turquía, Indonesia, Rumania, Albania, entre muchos otros.
33. En
los países receptores, la discusión se ha centrado en cómo restringir la
entrada de extranjeros, cuáles son las consecuencias sociales, culturales
y económicas de la migración, o de cuáles beneficios sociales es lícito
privar a los inmigrantes. En cambio, en los países de origen, el debate se
ha remitido a cómo se debieran o podrían proteger los derechos
fundamentales de millones de migrantes que se ven expuestos a abusos y a
explotación en países receptores, qué derechos y beneficios sociales
debieran hacerse extensivos a los migrantes y sus familias, o cómo
asegurar una estabilidad en los países de residencia que garantice que los
inmigrantes puedan continuar enviando remesas a las familias que quedan en
el país de origen.
34.
Como reflejo de la preocupación de los Estados por el tema, varios países
han fomentado debates en diversos foros intergubernamentales,
especialmente en Naciones Unidas. Asimismo, los Estados han creado
conferencias y foros especiales, sobre todo en el ámbito regional, para
intercambiar información y experiencias con relación al problema. En el
hemisferio americano se han creado dos importantes foros. Por un lado, la
Conferencia Regional sobre Migraciones, conocida como Conferencia de
Puebla, un foro creado en 1996 y en el que participan once países de
Centro y Norte América, Estados Unidos, Canadá, México, Guatemala,
Honduras, Costa Rica, Belice, El Salvador, Panamá, Nicaragua y República
Dominicana. Por el otro, la Conferencia Sudamericana de Migraciones,
iniciado en 1999 y que reúne a Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia,
Chile, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.
35. La
relevancia adquirida por la migración se debe en gran parte a que,
mientras al interior de muchos países desarrollados existe la impresión,
real o aparente, de que se ha llegado a un límite en cuanto a la capacidad
de absorber migrantes, en el mundo el número de personas que migran
continúa creciendo de forma notable. Esto quiere decir que mientras la
presión migratoria sobre los países receptores, sobre todo desarrollados,
ha aumentado en forma ostensible, la disposición de estas naciones a
recibir migrantes ha disminuido bruscamente (salvo algunas excepciones
como Irlanda y Suiza).
36. De
acuerdo a la Organización Internacional de Migraciones (OIM) hoy en el
mundo hay 150 millones de migrantes (una cifra algo menor que la población
de Brasil).
La mayor parte de esta gente son personas que migran en busca de un futuro
mejor, huyendo de pobreza, violencia y falta de oportunidades en sus
países de origen. En uno de sus últimos informes, en tanto, la
Organización Internacional del Trabajo (OIT) afirma que entre 1965 y 1990
el número de migrantes creció casi un cincuenta por ciento, de 75 a 120
millones.
De acuerdo a la OIT, de este número, entre 70 y 80 millones eran personas
que migraron voluntariamente en busca de trabajo, mientras que el resto
corresponde ya sea a refugiados o desplazados internos.
De los entre 70 y 80 millones de migrantes voluntarios, un porcentaje
alto, pero indeterminado corresponde a personas indocumentadas. (Es muy
difícil establecer la cantidad de personas indocumentadas dada la
reticencia de estas personas a ser empadronados por miedo a ser deportadas
o detenidas por las autoridades). De acuerdo al mismo estudio, entre 1970
y 1990 el número de países clasificados como receptores importantes de
migrantes subió de 39 a 67, mientras el de países de origen subió de 29 a
55. El estudio también señala que el número de países que son a la vez
receptores y de origen de migrantes subió de 4 a 15.
Crecimiento Migratorio
37. Los
expertos coinciden en que en el ámbito mundial la migración ha aumentado
como consecuencia de la combinación de factores demográficos, económicos,
políticos y sociales. Indudablemente, el crecimiento de la población
mundial, que el año 2000 llegó a 6 mil millones, ha generado un incremento
importante en el número de migrantes. Entre 1970 y 1990 la migración en el
mundo creció en un promedio de 1.9% al año. Este aumento, sin embargo,
representó sólo un 0.1% más que la tasa de crecimiento de la población a
nivel mundial (1.8%). En otras palabras, el crecimiento de la migración no
indica que haya habido un cambio importante en la propensión de las
personas a migrar, sino más bien refleja con notable precisión el
crecimiento poblacional.
38. El
crecimiento de la migración, empero, no sólo se explica por cambios
demográficos. Ciertos factores políticos, sobre todo el fin de la Guerra
Fría, también han contribuido a multiplicar la migración. Con el fin de la
Unión Soviética fueron suprimidas una serie de restricciones migratorias
impuestas por los regímenes comunistas para regular la inmigración. Esto
llevó a que miles de personas optaran por emigrar, sobre todo dado el
notable deterioro de las condiciones de vida en los ex países comunistas.
Del mismo modo, el resurgimiento de rivalidades nacionales, religiosas y
étnicas, en parte facilitadas por el fin de la Guerra Fría, desataron una
ola de violencia en los Balcanes (Yugoslavia, Bosnia, Croacia), el Cáucaso
(Georgia, Armenia, Azerbaiján, Chechenia) y en algunas ex provincias
soviéticas (Tayikistán), lo que generó un éxodo importante de personas,
sobre todo a Europa. De forma similar, problemas étnicos, sociales y
religiosos en África, Asia y América Latina y el Caribe también han
contribuido a incrementar el número de migrantes.
39. Al
mismo tiempo, el fin de la Guerra Fría incidió negativamente en el interés
por parte de los países desarrollados de recibir disidentes o de reconocer
militantes políticos extranjeros como disidentes que merecen protección
internacional. Los países desarrollados de occidente dejaron de apreciar
una ventaja estratégica en la protección de fugitivos de regímenes
comunistas.
40. Uno
de los factores que más ha incidido en el aumento de la migración ha sido
la creciente disparidad en los niveles de vida y beneficios sociales y
laborales (acceso a educación, servicios de salud y pensiones) entre los
países desarrollados y los países en desarrollo. Aunque diferencias entre
países ricos y pobres han existido siempre, en las últimas dos décadas la
disparidad ha tendido a acentuarse. Uno de los aspectos que ilustra mejor
esta tendencia es la evolución de las remuneraciones: mientras en los
países desarrollados los salarios han tendido a subir, en la mayoría de
los países en desarrollo han tenido alzas leves, se han mantenido
estacionarios o, en numerosos casos, incluso han caído. A modo de ejemplo,
en 1980 la diferencia en el salario por una hora de trabajo de un obrero
de manufacturas chino y otro estadounidense era de 1:36 (US$ 0.25 a US$
9.87); en 1995, la relación se disparó a 1:72 (US$ 0.25 contra US$17.20).
De modo similar, en 1996, un obrero mexicano podía ganar en promedio hasta
nueves veces más trabajando en Estados Unidos. Estas enormes disparidades,
naturalmente, han redundado en mayores índices de migración.
41. Los
cambios tecnológicos han tenido también una enorme repercusión en el
aumento de la migración. La masificación del tránsito aéreo unido a
mejoras en el transporte terrestre y marítimo, han facilitado la migración
al reducir el costo y aumentar la eficiencia del transporte. Asimismo, la
creciente penetración de los medios de comunicación ha permitido a una
mayor cantidad de personas en los países en desarrollo enterarse de las
condiciones de vida en los países desarrollados. Seducidos no sólo por las
oportunidades económicas sino también por nuevos patrones culturales
transmitidos por la televisión, el cine o la música popular, muchas
personas han decidido emigrar de sus países. Adelantos tecnológicos,
especialmente la reducción en el costo de las comunicaciones, por otro
lado, han permitido a las personas que migran establecer un contacto mucho
más fluido con sus familias en sus países de origen. Estas condiciones han
reducido la sensación de aislamiento y transculturación de los migrantes,
convenciendo a muchos de que es posible probar fortuna en otro país.
42. La
reciente aparición de organizaciones transnacionales dedicadas al tráfico
de personas también ha estimulado en forma notable la migración. Gracias a
sofisticados recursos y a un acabado conocimiento de los mecanismos de
control inmigratorio, estos grupos han sido capaces de burlar la
vigilancia de las autoridades y de introducir ilegalmente a países de
destino a cientos de miles de migrantes. Asimismo, estas organizaciones
han fomentado la migración al reclutar mujeres y niños de países en
desarrollo para actividades ilegales, entre ellas la prostitución.
43.
Factores sociales también han afectado el fenómeno migratorio. Un elemento
que ha contribuido de modo notable al crecimiento de la migración ha sido
el aumento del número de mujeres migrantes. De manera creciente, muchas
mujeres han comenzado a migrar siguiendo a sus maridos y familias. De
forma gradual, sin embargo, muchas otras han empezado a migrar por su
cuenta. Es importante consignar que históricamente las mujeres
representaban un porcentaje menor del número total de migrantes. Hoy en
día, sin embargo, ellas representan el 47.5% del número total de migrantes
en el mundo. El hecho de que millones de mujeres hayan engrosado las filas
migratorias no sólo ha incrementado el número total de personas que
migran, sino que también ha transformado de forma radical este fenómeno
social.
44.
Otro elemento que contribuye de forma importante al crecimiento de la
migración es el desarrollo de comunidades de migrantes. Estas últimas
ejercen un efecto de imán, ya que a través de canales informales diseminan
información, por ejemplo, acerca de las reglas de inmigración, el mercado
de trabajo o de vivienda. De este modo, incentivan y facilitan que un
mayor número de personas intenten migrar.
45. Por
último, es importante consignar que, de manera creciente, catástrofes
naturales como terremotos, sequías, inundaciones, huracanes, están
contribuyendo a incrementar el número de migrantes. Si bien estos
desastres han generado históricamente movimientos migratorios, gracias a
que los adelantos tecnológicos facilitan la migración hoy más que nunca
las personas simplemente abandonan sus países luego de grandes desastres
naturales.
En el hemisferio americano se han dado casos paradigmáticos como el
Huracán Mitch de 1998 que catapultaron la migración de miles de
centroamericanos, sobre todo a México, Estados Unidos y Canadá
Tendencias en el Hemisferio
46. En
el hemisferio, la migración ha experimentado un aumento apreciable en las
últimas décadas. Al igual que en el resto del mundo, este crecimiento se
debe a factores económicos y políticos que han alimentado históricamente
la migración, pero también a cambios en ciertos patrones culturales y
sociales. Las fuentes migratorias tradicionales, especialmente el éxodo de
mexicanos a Estados Unidos, han mantenido o incluso aumentado su volumen.
Además de estos focos tradicionales, sin embargo, en los últimos años han
surgido varias nuevas vertientes migratorias, sobre todo en Sudamérica.
48.
Asimismo, una cifra indeterminada pero muy significativa de personas entra
sin documentación a Estados Unidos. Según la Organización Internacional
del Trabajo (OIT), alrededor de 5 millones de personas indocumentadas
vivían en Estados Unidos en 1996.
Por otro lado, de acuerdo a un informe del INS, citado por la OIM, el
número de migrantes indocumentados crece en 275.000 personas cada año.
Más de la mitad de los migrantes indocumentados en Estados Unidos son
mexicanos (es importante señalar que trabajadores mexicanos históricamente
han migrado a Estados Unidos en busca de mejores condiciones laborales).
Un número significativo, pero bastante menor de inmigrantes
indocumentados, proviene de Centro América. A raíz de la crisis política
que afectó a Centro América en la década de los ochenta, salvadoreños,
guatemaltecos y nicaragüenses comenzaron a emigrar en gran número a
Estados Unidos. Tras una caída significativa a principios de los noventa,
el éxodo de centroamericanos a Estados Unidos volvió a incrementar como
resultado de la devastación provocada por el huracán Mitch en 1998.
Canadienses, haitianos, dominicanos, jamaiquinos, bahameses, así como un
número importante de sudamericanos, la mayoría de la región andina,
también regularmente migran a Estados Unidos.
49.
Aunque mucho menor, otro polo tradicional de migración en el hemisferio es
Canadá. A diferencia de Estados Unidos, sin embargo, chinos, indios,
taiwaneses y filipinos, y no mexicanos, centroamericanos o caribeños
constituyen la principal fuente de inmigración en Canadá. Entre los
americanos, los salvadoreños y haitianos son los grupos inmigratorios más
importantes. Canadá también recluta de forma temporal cada año a casi
300,000 trabajadores agrícolas, la mayoría mexicanos.
50.
México es otro importante país receptor en la región, sobre todo de
guatemaltecos, hondureños, nicaragüenses, panameños, colombianos y
venezolanos. Muchas de estas personas emigran a México atraídas por
mayores salarios, otras para huir de la violencia o bien porque desean
continuar viaje a Estados Unidos.
Por otro lado, el Gobierno de México indica que cerca de 330.000
estadounidenses indocumentados residen en su territorio.
La migración de haitianos a República Dominicana, así como
centroamericanos a Costa Rica, particularmente
nicaragüenses, son otras dos fuentes importantes de migración en el Caribe
y Centro América.
51. En
Sudamérica, Argentina y Venezuela atraen el mayor número de migrantes.
Argentina alberga casi 2 millones de inmigrantes, más de la mitad de
América Latina. Cifras de OIM indican que el número de inmigrantes
latinoamericanos en Argentina subió de 571.000 en 1970 a 818.000 en 1991.
Estas personas migran atraídas por mejores condiciones salariales,
especialmente de Chile (la mayoría trabajadores zafrales en la Patagonia),
Bolivia, Paraguay, Brasil y Uruguay (en su mayoría trabajadores
calificados).
En Venezuela, en tanto, viven casi un millón de inmigrantes, la mayoría no
autorizados. En su gran mayoría provienen de Colombia, pero también de
Perú y Ecuador.
52.
Aunque menos importante que Argentina y Venezuela, Brasil también atrae un
vasto número de migrantes. Se calcula que hoy en día 800,000 extranjeros
viven en Brasil, la mayoría paraguayos, bolivianos y peruanos, y en menor
medida argentinos y uruguayos.
Otro receptor tradicional de migración en Sudamérica es Paraguay, donde
residen entre 350- 400, 000 trabajadores migratorios, la mayoría
brasileños indocumentados (brasiguaios).
53. En
la región han surgido en el último tiempo nuevas vertientes migratorias.
La difícil situación que vive Colombia, donde un incremento importante en
la violencia ha coincidido con una aguda crisis económica, ha generado un
éxodo importante de colombianos, principalmente a Estados Unidos, México,
Panamá y Europa. Una aguda crisis económica y política ha provocado una
salida masiva de ecuatorianos a Argentina y España. La inestabilidad
política y los problemas económicos en el Perú, por otro lado, han
precipitado la emigración de entre 350.00 a 500.000 peruanos a Japón,
Europa, Estados Unidos, Argentina y últimamente a Chile. De modo similar,
problemas económicos en Argentina y Uruguay han llevado a que muchas
personas, algunas con alta calificación profesional, emigren a Estados
Unidos, Europa y en menor medida a México. En este sentido, el caso de
Chile es paradigmático. Tradicionalmente un país de origen de migrantes,
Chile ha comenzado a absorber un número creciente de extranjeros, entre
ellos cubanos, ecuatorianos y peruanos, debido a un alza en el nivel de
salarios generado por un largo período de crecimiento económico.
54. El
hecho de que muchos países del hemisferio se hayan transformado en lugares
de tránsito de migrantes es una característica nueva y muy interesante.
Por México, Guatemala, Honduras, Costa Rica, Nicaragua y El Salvador,
pasan cada año miles de centroamericanos, caribeños y sudamericanos rumbo
a Estados Unidos o Canadá. En Sudamérica se da un fenómeno similar.
Peruanos y ecuatorianos atraviesan territorio boliviano o chileno para
entrar a Argentina y Colombia y Centro América camino a Estados Unidos. Un
fenómeno notable tiene que ver con la llegada de un número importante de
migrantes extra regionales a diversos países del hemisferio. De acuerdo a
estadísticas entregadas por diversos gobiernos a esta relatoría,
asiáticos, africanos y personas de Europa del Este arriban con el objetivo
de proseguir viaje a Estados Unidos, Canadá u otros destinos.
55.
Otra tendencia importante que se aprecia en el hemisferio tiene que ver
con la firma de acuerdos bilaterales o multilaterales entre los Estados.
Estos acuerdos, algunos de larga data, otros muy recientes, tienen como
fin ayudar a los Estados a regularizar la migración de trabajadores
migratorios y sus familias a través de la coordinación de políticas. Hoy
por hoy existen en la región más de una decena de convenios migratorios
intergubernamentales. Entre los acuerdos bilaterales más importantes
podemos mencionar los firmados entre Canadá-México; Estados Unidos-México;
República Dominicana-Haití; Bolivia-Argentina; Costa Rica-Nicaragua;
Colombia-Venezuela y Perú-Argentina. Entre los acuerdos multilaterales más
importantes en materia de migración destacan los firmados por los países
del Mercosur (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay);
y el Pacto Andino (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela).
Políticas
Migratorias y Violaciones de Derechos Humanos
56.
Para discutir de manera crítica la violación de los derechos humanos de
trabajadores migratorios miembros de sus familias en el hemisferio, es
preciso comenzarr por entender la naturaleza de la migración como fenómeno
social. En este sentido, es importante recalcar que la violación a los
derechos fundamentales de estas personas no se da en el vacío, sino que es
parte de un contexto y está vinculada a las políticas migratorias de los
Estados. La migración es un proceso complejo de múltiples repercusiones
políticas, sociales, culturales y económicas que involucra diversos
actores cuyos intereses difieren. Estos actores son, por una parte, los
Estados que regulan la entrada y la salida de personas para garantizar sus
intereses, y por otra, individuos y sus familias que migran porque aspiran
a mejorar sus condiciones de vida. Entre los Estados, como ya se mencionó,
es posible distinguir entre países receptores, de origen y de tránsito de
migrantes.
57. Los
países receptores intentan regular la entrada de extranjeros dependiendo
de factores económicos, sociales y también políticos. Durante ciclos de
expansión económica, estos Estados tienden a promover la inmigración para
suplir la escasez de mano de obra. A este respecto, mientras algunos
países promueven la emigración de personas calificadas, otros incentivan
la de mano de obra no calificada para cubrir puestos de trabajo que la
población local no está dispuesta a ocupar. Países con tasas de
crecimiento poblacional muy bajas o negativas y que se caracterizan por
tener un alto porcentaje de personas en edad de jubilar tienden a promover
la inmigración, ya que necesitan incrementar la fuerza laboral. Asimismo,
muchos países necesitan de trabajadores para aumentar el número de
personas que aportan a los sistemas previsionales para así poder mantener
el nivel de prestaciones a sus afiliados como jubilaciones o pensiones
vitalicias. Durante ciclos de contracción económica, por el contrario, los
Estados receptores imponen restricciones a la entrada de extranjeros en
vista del exceso de oferta en el mercado laboral y que muchas veces tiende
a reflejarse en altas tasas de desempleo.
58.
Criterios políticos también determinan la posición de los Estados
receptores con respecto a la inmigración. Como norma general, los Estados
restringen la entrada de extranjeros cuando la población local comienza a
manifestar inquietud o incluso malestar ante la presencia de inmigrantes.
Tal actitud por parte de la población local puede deberse a que un exceso
de mano de obra producto de la entrada de extranjeros puede provocar una
baja en las remuneraciones en el mercado de trabajo. Asimismo, puede
obedecer a cierta ansiedad que la presencia de extranjeros sobrecargue
servicios sociales prodigados por el Estado concebidos como beneficios
sólo para los ciudadanos del país. Los Estados muchas veces restringen la
inmigración cuando les preocupa que la presencia de extranjeros cambie los
patrones culturales imperantes de un modo impredecible o simplemente
indeseable. En muchos países, sobre todo los que tienen una población
homogénea, la presencia de extranjeros con religión, apariencia y
costumbres distintas puede llegar a generar mucha inquietud en la
población local. Los Estados son muy sensibles a este tipo de
manifestaciones; por ello, cuando la opinión pública manifiesta su
malestar y demanda acciones concretas para restringir la llegada de
extranjeros, los gobiernos tienden a implementar medidas anti-inmigratorias.
Por el contrario, cuando la opinión pública se manifiesta en forma
abrumadora en favor de acoger extranjeros, muchas veces como una medida
humanitaria, los Estados tienden a flexibilizar las normas inmigratorias.
Los Estados también reducen las restricciones inmigratorias ante la
presión de ciertos grupos influyentes. Muchas veces sectores empresariales
que requieren de trabajadores migratorios, ya sea porque hay un déficit en
la mano de obra o porque les conviene contratar trabajadores foráneos que
resultan menos onerosos, presionan a favor de una política de inmigración
más permisiva.
59. Al
igual que los países receptores, los Estados de origen de los migrantes
promueven la emigración de sus nacionales de acuerdo a diversos intereses.
Para estos Estados la inmigración muchas veces representa una válvula de
escape para problemas sociales. Países pobres caracterizados por una vasta
población y tasas de desempleo estructurales promueven la emigración de
mano de obra no calificada para aliviar presiones sobre sus servicios
sociales. En ciertas ocasiones, algunos gobiernos llegan incluso a
promover la fuga de cerebros si es que el mercado de trabajo no es capaz
de absorber personal calificado. Los países de origen también pueden estar
interesados en promover la emigración para asegurar las remesas enviadas
por sus ciudadanos. Para muchos de los países las remesas constituyen una
importante fuente de divisas. Por otra parte, las remesas muchas veces
representan también un valioso instrumento de política macro económica:
varios países, de hecho, las ocupan para cuadrar balanzas de pagos
deficitarias. Entre las razones políticas, los Estados de origen pueden
promover la inmigración para deshacerse de detractores, o bien para
incentivar la formación de personal calificado en el extranjero.
60. Los
Estados de tránsito comparten algunos de los temores de los países de
recepción de migrantes. Aunque gran parte de estas personas entran a su
territorio sin la intención de quedarse, muchas veces la llegada masiva de
extranjeros puede repercutir de modo negativo en la economía o afectar la
convivencia pública. Uno de los problemas más difíciles que estos países
tienen que enfrentar es la presión de los países receptores, generalmente
más ricos y poderosos, que les exigen endurecer sus políticas
inmigratorias para restringir la entrada de extranjeros a sus territorios.
Ceder ante estas peticiones, sin embargo, muchas veces fricciona las
relaciones de estos Estados con países de origen que reclaman por el trato
que reciben sus nacionales en los países de tránsito.
61. Por
último, como ya se enfatizó, los flujos migratorios también dependen en
parte de los propios migrantes. Son diversas las razones que empujan a las
personas a migrar. Gente sale de sus países en busca de un futuro mejor,
huyendo de violencia, guerra, pobreza o de la falta de oportunidades
económicas. Es importante recalcar, sin embargo, que la motivación de las
personas a inmigrar trasciende razones políticas y económicas. Muchas
personas emigran para elevar su estatus social. En el caso de mujeres y
minorías religiosas o étnicas, la emigración en ocasiones implica la
posibilidad de obtener igualdad y un trato más digno.
62.
Como se ha señalado, la migración es un proceso complejo cuya naturaleza y
características dependen de los intereses económicos, políticos, sociales
y culturales tanto de Estados receptores, de tránsito y origen, como
también de las motivaciones y aspiraciones de los propios migrantes. Este
es el contexto en que se dan los problemas de violaciones a los derechos
humanos a migrantes, ya sea de personas que piden asilo político o
trabajadores migratorios y sus familias. La mayor parte de dichas
violaciones tienen lugar en los países de recepción y tránsito. En este
sentido, es importante entender el dilema al que se ven expuestos estos
países. Al tratar de regular la inmigración de acuerdo a sus intereses y
prioridades, dichos Estados tropiezan con un problema político y ético de
muy difícil solución. En el diseño de cualquier política de inmigración,
los Estados están forzados a reconciliar dos principios fundamentales pero
contrapuestos: por un lado, su derecho a regular la entrada de personas a
su territorio de acuerdo a sus necesidades, en otras palabras, de ejercer
su soberanía; y por otro, respetar la dignidad intrínseca y el derecho de
millones de seres humanos que buscan emigrar de sus países en busca de
mejores condiciones de vida para ellos y sus familias.
63.
Hasta ahora, esta contradicción se ha resuelto claramente en favor de los
Estados los que, parapetados en el principio de la soberanía, limitan la
entrada de extranjeros a su arbitrio. Es interesante subrayar, sin
embargo, que los Estados propugnan que la emigración es una aspiración
legítima, y por ello, abogan por suprimir cualquier restricción a la
salida de personas de sus países de origen.
Al tratar de controlar la inmigración, sin embargo, los Estados a menudo
violan derechos fundamentales de los migrantes. Dichos abusos afectan a
gente que ha entrado en forma legal, pero de manera aún más acentuada a
trabajadores indocumentados y refugiados. Las violaciones a los derechos
humanos de inmigrantes y trabajadores migratorios muchas veces obedecen al
deseo deliberado de los Estados de desincentivar la inmigración.
64. A
este respecto, es preciso recalcar que inmigrantes y trabajadores
migratorios se encuentran en una condición muy vulnerable. Estas personas
muchas veces ignoran las leyes y el idioma del país receptor y en varias
ocasiones deben enfrentar abierta hostilidad por parte de la población,
incluso de las autoridades. La situación es particularmente grave en el
caso de los migrantes indocumentados, cuya situación inmigratoria los
expone aún más a abusos. De hecho, dada la situación particular de los
migrantes se sostiene que estas personas enfrentan una condición de
vulnerabilidad estructural.
A raíz de ella, los migrantes están expuestos a una serie de atropellos.
Entre ellos se pueden mencionar arrestos arbitrarios y la ausencia de
debido proceso; deportaciones masivas; discriminación para concesión de la
nacionalidad o para acceder a servicios sociales a los que extranjeros
tienen derecho por ley; condiciones de detención infrahumanas; apremios
ilegítimos por parte de autoridades como policías y funcionarios de
inmigración; y completa indefensión cuando son expuestos a condiciones de
explotación por parte de empleadores inescrupulosos. Estas situaciones
afectan de forma particular a las mujeres y niños migrantes, quienes están
además expuestos a excesos como acoso sexual, golpizas y condiciones de
trabajo deficiente.
65. Un
fenómeno preocupante, no necesariamente vinculado con los Estados, pero
que vulnera de modo directo la situación de los migrantes, es el aumento
de las mafias dedicadas al tráfico de personas. Dado su poder y recursos
estas organizaciones se han transformado en un problema grave. Un estudio
reciente indica que el contrabando de personas a Estados Unidos es un
negocio que mueve cada año alrededor de 3 mil millones de dólares
estadounidenses.
Es importante recalcar que estas organizaciones delictivas no sólo lucran
de forma ilícita, sino que a menudo maltratan, estafan o despojan a
migrantes desesperados que contratan sus servicios. Además, en su afán de
burlar la vigilancia de las autoridades, estas organizaciones muchas veces
exponen a personas, incluidos mujeres, ancianos y niños, a peligros
innecesarios que a veces terminan de forma fatal. Por ejemplo, traficantes
de migrantes en ocasiones abandonan a sus clientes en el desierto o en el
mar o los transportan en camionetas o contenedores en condiciones de
hacinamiento tal que pueden llevarlos a morir por asfixia.
66.
Otro fenómeno muy preocupante relacionado con la aparición de mafias
dedicadas al tráfico de personas es la criminalización de las fronteras.
De forma creciente, las fronteras, sobre todo las caracterizadas por
grandes flujos de personas, se han transformado en lugares muy peligrosos
donde operan una serie de bandas criminales. Estos grupos aprovechan la
condición de vulnerabilidad de los migrantes para cometer todo tipo de
fechorías como robos, asaltos, violaciones, extorsión, pillaje y
asesinatos. La delincuencia, sin embargo, no solamente se remite a bandas
criminales, sino, por desgracia, muchas veces también se extiende a
funcionarios corruptos que roban, abusan y extorsionan a trabajadores
migrantes. La actitud de estas personas en muchos lugares fronterizos no
hace más que agravar la situación general de inseguridad en las áreas
fronterizas.
Mecanismos de Protección de los Derechos Humanos de los Trabajadores
Migratorios
67.
Hasta ahora los esfuerzos internacionales para enfrentar el problema
creado por la creciente violación de los derechos humanos de millones de
migrantes en todo el mundo han sido más bien modestos. Existen una serie
de tratados y acuerdos internacionales que prodigan garantías generales a
todas las personas, y que se extienden, por ese solo hecho, a quienes
migran como la Declaración Universal de Derechos Humanos de las Naciones
Unidas.
Del mismo modo, varios artículos de la Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre y la Convención Americana sobre Derechos
Humanos protegen de manera genérica los derechos de estas personas.
De modo más específico, los convenios 97 (revisado) de 1949 y 143 de 1975
de la OIT brindan ciertas garantías de protección a los trabajadores
migratorios y sus familias. Sin embargo, estos convenios han sido
ratificados por pocos países (41 en el caso del convenio 97 y 18 en el del
convenio 143).
A nivel del sistema de Naciones Unidas, se han desarrollado una serie de
iniciativas. Primero, la Asamblea General aprobó la “Convención
Internacional de Protección de los Derechos de los Trabajadores
Migratorios y los Miembros de sus Familias” en 1990. Más tarde, en 1997,
la Asamblea General creó un Grupo Especial de Expertos para tratar el tema
de los derechos humanos de los trabajadores migratorios, compuesto por
cinco reputados investigadores y encabezado por Jorge Bustamante.
Dos años después, la Comisión de Derechos Humanos de la ONU nombró a
Gabriela Rodríguez Pizarro como Relatora Especial de Naciones Unidas sobre
los Derechos Humanos de los Trabajadores Migratorios.
Asimismo, recientemente en el marco de la Convención de Naciones Unidas en
Contra de la Delincuencia Organizada Transnacional, varios Estados
suscribieron el Protocolo Contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por
Tierra, Mar y Aire.
68.
Entre sus puntos principales, la Convención Internacional de Protección de
los Derechos de los Trabajadores Migratorios y los Miembros de sus
Familias busca ampliar los mecanismos de protección para los trabajadores
migratorios y sus familias, sobre todo en los siguientes temas:
condiciones de explotación y discriminación; control del tráfico ilegal de
personas; y creación de lineamientos claros con relación a los beneficios
sociales a los que debieran tener acceso estas personas. Lamentablemente,
a más de diez años de su aprobación, la Convención no ha podido entrar en
vigencia ya que hasta ahora sólo ha sido ratificada por 16 países
(Azerbaiján, Bolivia, Bosnia-Herzegovina, Cabo Verde, Egipto, Ghana,
Guinea, México, Marruecos, Filipinas, Senegal, Las Islas Seychelles, Sri
Lanka, Uganda y Uruguay) y firmada por otros diez ( Bangladesh, Chile,
Comoros, Guatemala, Guinea-Bissau, Paraguay, Sao Tomé y Príncipe, Sierra
Leona, Tayikistán y Turquía).
69. El
bajo nivel de ratificación y sobre todo el hecho de que no la ha suscrito
ningún país desarrollado, ni siquiera los más progresistas en materia de
legislación internacional en derechos humanos, como Suecia, Dinamarca,
Noruega, Holanda y Finlandia, le han restado cierta legitimidad al
documento. Muchos países se han negado a firmar la Convención porque
sienten que es un instrumento excesivamente generoso, sobre todo en cuanto
a la extensión de beneficios sociales a extranjeros, incluso
indocumentados. En este sentido, muchos Estados se niegan a ratificar el
instrumento porque temen que éste no sólo restringiría su capacidad para
regular los flujos migratorios de acuerdo a necesidades e intereses, sino
que también generaría mucha inquietud en la ciudadanía, sobre todo en
circunstancias en que el número de migrantes ha crecido y la economía
mundial muestras signos de debilidad.
70. La
falta de apoyo por parte de los países se traduce en que los trabajadores
migratorios y los miembros de sus familias se encuentran en una situación
de indefensión. En su último informe, Gabriela Rodríguez Pizarro enfatiza
este problema al advertir que con respecto a este grupo existe un vacío
importante en la jurisprudencia internacional de derechos humanos. La
Relatora Rodríguez manifiesta que “el régimen casi universal de protección
a los refugiados permite reconocer y remediar las violaciones de los
derechos civiles y políticos sobre todo cuando amenazan la vida y la
seguridad de las personas de tal modo que éstas se sienten obligadas a
huir de su país. Pero no existe igual reconocimiento de las violaciones de
los derechos económicos, sociales y culturales, que también pueden ser tan
graves que obliguen a las personas a huir de sus lugares de origen. No se
reconoce, por lo tanto, la necesidad de proteger de alguna medida a las
personas que no quieran o no puedan volver a situaciones en las que a
falta de derechos económicos, sociales y culturales hace la supervivencia
precaria o imposible.”
71. Como se señaló con anterioridad, algunos países han formado grupos
de trabajo para intercambiar ideas y ver cómo abordar el problema
presentado por los trabajadores migrantes. Los quince miembros de la Unión
Europea, que han avanzado en la armonización de sus políticas de
inmigración a través de la firma de la Convención de Dublín sobre Asilo
(1997) y del Tratado de Amsterdam (1999), han discutido por ejemplo
medidas para asegurar que el trato a los migrantes se lleve a cabo de
acuerdo a los estándares fijados por la Convención Europea de Derechos
Humanos. El Consejo de Europa también ha aprobado resoluciones y
declaraciones en las que fija normas y principios para determinar el trato
de trabajadores migratorios.
Iniciativas como éstas, sin embargo, lamentablemente constituyen una
excepción.
72. A modo de resumen, esta sección de nuestro informe
examinó de forma general el marco en el que ocurren las violaciones de
derechos humanos de trabajadores migratorios y sus familias. A este
respecto, se hizo hincapié en que la migración es un proceso complejo de
múltiples repercusiones políticas, sociales y económicas que involucra
diversos actores como Estados y migrantes. Las violaciones a los derechos
humanos de trabajadores migrantes, como se indicó, obedecen a veces al
deseo premeditado de los Estados de limitar la inmigración. Del mismo
modo, se indicó que los trabajadores migratorios y sus familias padecen de
una vulnerabilidad estructural la que los expone a múltiples abusos. Por
último, se indicó que en materia de jurisprudencia internacional existe un
vacío preocupante en cuanto a la protección de trabajadores migratorios.
La falta de instrumentos que garanticen los derechos de estas personas
deriva en gran medida de la reticencia de los Estados a firmar acuerdos
que podrían limitar su capacidad para controlar la inmigración y
comprometerlos a otorgar una serie de derechos y beneficios a extranjeros.
V.
DISCRIMINACIÓN, XENOFOBIA Y RACISMO EN CONTRA DE
LOS TRABAJADORES MIGRATORIOS EN EL HEMISFERIO
73.
Mary Robinson, Alta Comisionada para los Derechos Humanos de Naciones
Unidas, recientemente declaró que la migración a gran escala ha provocado
un aumento preocupante de casos de racismo y xenofobia.
Uno de los grupos más afectados por este problema son los trabajadores
migratorios y sus familias quienes, independientemente de su condición
legal, son comúnmente el blanco de actos de discriminación o de
manifestaciones racistas o xenófobas. Como reflejo de esta
tendencia, un número significativo de países han experimentado en los
últimos años incidentes extremadamente serios de xenofobia. En Europa, por
ejemplo, en países como Alemania, Francia, Austria, e Italia, grupos de
ultra derecha han perpetrado violentos ataques en contra de trabajadores
migratorios de origen africano, turco, europeo del este o latino. En
Libia, el
año
pasado la población local organizó violentos pogroms en contra de
trabajadores visitantes de Ghana, Nigeria y Chad. Trabajadores migratorios
de Bangladesh e Indonesia han recibido cruentas golpizas en Malasia. En
Sudáfrica, en tanto, trabajadores migratorios de Angola, Mozambique, la
República Democrática del Congo, entre otros, han sido asesinados o
linchados por la población local.
74.
Aunque en la gran mayoría de los países del mundo las manifestaciones
xenofóbicas en contra de trabajadores migratorios son menos
espectaculares, no por ello dejan de ser preocupantes. Trabajadores de
origen extranjero son a menudo discriminados en el mercado de trabajo y se
restringe severamente su acceso a la vivienda, servicios sociales y
justicia. Más aún, deben soportar evidente hostilidad por parte de la
población local. En su forma más benigna, ésta se manifiesta en burlas o
insultos, En su forma más nociva, dicha oposición se transforma en
estigmatización social: los migrantes muchas veces son injustamente
asociados a toda clase de actividades delictuales o bien son tildados de
haraganes, abusivos que tratan de sacar provecho de los servicios
prodigados por el Estado receptor.
75. De igual modo,
los trabajadores migratorios y sus familias son a menudo hostigados o
maltratados por las propias autoridades. En varios países, la policía
controla de manera regular la documentación de los trabajadores
migratorios también realiza redadas en lugares donde extranjeros se reúnen
o residen, muchas veces sin que haya un motivo aparente para tal
vigilancia. Los extranjeros son arrestados en repetidas ocasiones sin
motivo, golpeados o insultados por las autoridades. Peor aún, muchas
mujeres migrantes denuncian regularmente que han sido violadas por la
policía. Por otro lado, la policía muchas veces no interviene cuando la
población local fustiga o maltrata a trabajadores extranjeros, o bien
simplemente se niega a investigar denuncias de maltrato interpuestas por
trabajadores extranjeros.
Por último, en numerosos países se promulgan legislaciones y se mantienen
prácticas discriminatorias en contra de trabajadores extranjeros,
incluyendo parcialidad en el otorgamiento de visados y reglamentaciones
abiertamente discriminatorias para insertarse en el mercado laboral.
76. Al
igual que la migración, el racismo, la xenofobia y otras formas de
discriminación son fenómenos sociales bastante complejos. Por ello, nos
parece pertinente explicar, aunque sea de manera breve, la naturaleza de
dichas manifestaciones, y en particular como éstas pueden afectar la
política migratoria de los Estados. De acuerdo a la Convención
Internacional sobre la Eliminación de todas la Formas de Discriminación
Racial de Naciones Unidas,
la discriminación es “toda distinción, exclusión, restricción o
preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o
étnico que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el
reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los
derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política,
económica, social, cultural o cualquier otra esfera de la vida
pública.”(Artículo 1). El racismo, en tanto, es definido como una
ideología basada en la idea de que los seres humanos deben estar separados
en diversos grupos y que éstos pueden ser jerarquizados de acuerdo a
criterios con respecto a su inteligencia, moralidad, habilidades o
capacidades.La xenofobia, por
último, se refiere a un odio irracional en contra de los extranjeros o de
personas que son percibidas como foráneas.
77.
Expresiones de intolerancia y discriminación, como el racismo y la
xenofobia, se asocian a manifestaciones de etnocentrismo; esto es, la
creencia por parte de un determinado grupo que su cultura es superior o
más valiosa que otras. El etnocentrismo muchas veces se entremezcla con
tintes de racismo, lo que refuerza la impresión de supremacía por parte de
ciertas culturas o pueblos. Aunque en grados diferentes, conductas
etnocentristas derivadas de y exacerbadas por creencias religiosas,
procesos de unificación nacional, diferencias lingüísticas, y desarrollos
históricos, entre otros factores, y difundidas por sistemas educacionales
han llevado a que conductas etnocentristas se hayan enraizado en
prácticamente todas las naciones del mundo.
78.
Como se reseñó en la sección anterior, ciertas condiciones políticas son
un factor importante en el diseño de las políticas migratorias por parte
de los Estados. Entre ellas destacan el nivel de receptividad que la
población local muestre frente a la presencia de extranjeros.
En cuanto a la discriminación y la xenofobia, algunos estudios han
mostrado que en países heterogéneos con tradición inmigratoria (Canadá,
Estados Unidos, Australia, Brasil, Nueva Zelanda y Argentina) la
población, en general, tiende a mostrarse mucho más abierta a la presencia
de inmigrantes. En estos casos, la interacción de diversas culturas
contribuye a desmitificar los supuestos “efectos nocivos’ de la
inmigración. Por el contrario, en países racial, religiosa y culturalmente
más homogéneos y sin demasiada tradición inmigratoria (Alemania, Italia),
la falta de contacto con extranjeros hace que la población local se
muestre más recelosa e intolerante.
79. Si
bien en el hemisferio americano los incidentes de xenofobia, racismo y
discriminación en contra de extranjeros no han adquirido la misma
resonancia que en otras regiones, dichas manifestaciones son bastante
comunes. Que este problema pase desapercibido refleja la ausencia de una
reflexión sincera y la falta de una discusión abierta y franca frente al
tema en gran parte de los países del hemisferio. El caso de Estados Unidos
es paradigmático, ya que mientras la discriminación racial en contra de
ciudadanos estadounidenses ha sido un tema ampliamente tratado, la
xenofobia ha recibido escasa o nula atención. En América Latina y el
Caribe, de un modo incluso más evidente, el tema ha sido absolutamente
dejado de lado. A este respecto, el Seminario Regional de Expertos para
América Latina y el Caribe Sobre Medidas Económicas, Sociales y Jurídicas
para Luchar Contra el Racismo con Referencia Especial a los Grupos
Vulnerables concluyó que en la mayor parte de América Latina y el Caribe
la discriminación racial y la xenofobia son negadas o bien minimizadas
tanto por el poder estatal como por la sociedad. También recalcó que en la
región existe discriminación racial e intolerancia en contra de grupos
indígenas, afroamericanos y mestizos, minorías como las comunidades judías
y romaníes y grupos vulnerables como mujeres, niños, discapacitados,
adolescentes y ancianos.
80. Con
respecto a la situación de los trabajadores migratorios y sus familias, el
foro subrayó que en América Latina y el Caribe éstos “sufren, en general,
una discriminación estructural que se expresa en diversas formas de
exclusión y de reducción de posibilidades en su inserción ocupacional y en
su acceso a instituciones del Estado en igualdad de condiciones. Asimismo,
las relaciones interpersonales son objeto a menudo de prejuicios raciales
y de discriminación.”
81. La
discriminación, el racismo, la xenofobia y otras manifestaciones de
intolerancia en el hemisferio americano tienen su génesis en
preconcepciones raciales y culturales traídas por los conquistadores
europeos y fomentadas durante siglos de colonización. Actitudes de
intolerancia y discriminación racial fueron reforzadas durante los
procesos de independencia a principios del siglo XIX, cuando las nuevas
autoridades continuaron con políticas de exclusión y de forma deliberada
estigmatizaron y sometieron a indígenas y afroamericanos.
82. En
un contexto donde la intolerancia y los prejuicios raciales y religiosos
están profundamente arraigados en la población, sobre todo en América
Latina y el Caribe y en ciertas áreas en Estados Unidos, no es en absoluto
sorprendente observar muestras de intolerancia, discriminación y xenofobia
en contra de trabajadores migrantes. La real dimensión y gravedad del
problema, sin embargo, resultan difíciles de estimar ya que no existen
estudios o estadísticas fidedignas sobre la materia. Hasta ahora sólo se
cuenta con información parcializada que ha salido a la luz a raíz de
denuncias realizadas por organizaciones de derechos humanos, medios de
comunicación y gobiernos.
83.
Varios países del hemisferio se han visto afectados por denuncias de
xenofobia en contra de trabajadores migratorios y sus familias. Numerosas
organizaciones no gubernamentales (ONGs), la prensa y muchos gobiernos
centroamericanos, incluidos Guatemala y Honduras, han revelado que en
México trabajadores extranjeros son víctimas de discriminación y xenofobia
por parte de la población, y en particular las autoridades. De igual modo,
ONGs y el gobierno boliviano han denunciado que en Argentina existe
xenofobia en contra de peruanos y bolivianos.
En Venezuela, por décadas se han recibido denuncias de maltrato en contra
de inmigrantes y trabajadores migratorios colombianos. En Chile, en tanto,
informes de organizaciones de derechos humanos y la prensa han difundido
la existencia de algunos incidentes de xenofobia que han afectado de
manera principal a inmigrantes peruanos. Asimismo, varios gobiernos
centroamericanos y el mexicano, ONGs de derechos humanos y la prensa han
denunciado que mexicanos y centroamericanos son blanco de ataques
xenófobos y de discriminación racial en Estados Unidos. En su respuesta al
cuestionario enviado por esta relatoría, el Gobierno de Estados Unidos
reconoce de forma franca la existencia de incidentes y muestra su
disposición a tomar las medidas adecuadas para remediar la situación. De
igual modo, en su respuesta al cuestionario enviado por esta relatoría, el
Gobierno de Costa Rica reconoce la existencia de brotes de xenofobia en
contra de trabajadores nicaragüenses. Quizás uno de los casos más serios
dice relación con la República Dominicana, donde la discriminación que
sufren haitianos (así como dominicanos de origen afroamericano) parece ser
sistemática. En su informe anual, Amnistía Internacional denuncia una
serie de abusos en contra de haitianos como redadas policiales, maltratos
y deportaciones forzosas masivas que contravienen normas internacionales.
84. De
igual modo, esta Relatoría desea llamar la atención sobre condiciones de
xenofobia en contra de trabajadores migratorios americanos en países extra
continentales. Es el caso de ciudadanos brasileños de ascendencia japonesa
en el Japón, que muchas veces son víctima de hostigamiento. Del mismo
modo, muchos sudamericanos, caribeños y centroamericanos han tenido que
soportar actitudes abiertamente discriminatorias en Europa. En este
sentido, en el último tiempo ha cobrado notoriedad la situación de al
menos 150.000 ecuatorianos en España, que se han quejado de malos tratos
por parte de sectores de la población y las autoridades españolas.
85. Aun
cuando existe un vacío jurídico preocupante con relación a los derechos de
los trabajadores migratorios y sus familias, en el caso concreto de
manifestaciones de intolerancia, racismo y xenofobia, cabe destacar que
con la excepción de Belice, Dominica, Grenada, Honduras, Paraguay y Saint
Kitts y Nevis, todos los Estados miembros de la OEA han firmado y
ratificado la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas la
Formas de Discriminación Racial de Naciones Unidas. De igual modo, como ya
se señaló, varios países del hemisferio como Bolivia, México, Chile,
Guatemala y Paraguay han firmado o ratificado la Convención Internacional
de Protección de los Derechos de los Trabajadores Migratorios y los
Miembros de sus Familias de 1990.
86.
Esto quiere decir que gran parte de los Estados del hemisferio han
adquirido responsabilidades internacionales en la materia. Esta relatoría,
por tanto, llama a los países que han firmado estos compromisos a tomar
las medidas adecuadas para garantizar que trabajadores migratorios y sus
familias no sean víctimas de manifestaciones de discriminación, racismo y
xenofobia que vulneran sus derechos fundamentales. A este respecto,
apreciamos el esfuerzo que gran cantidad de gobiernos del hemisferio ha
hecho para contribuir a la próxima Conferencia Mundial Contra el Racismo,
la Discriminación Racial, la Xenofobia y las formas Conexas de
Intolerancia convenida por la Asamblea General de Naciones Unidas y que se
llevará a cabo en Durban, Sudáfrica, en septiembre próximo. Dicho foro, en
nuestra opinión, representa una excelente oportunidad para que los
gobiernos y también la sociedad civil en la región discutan en conjunto
formas para abordar esta preocupante problemática.
87. En
resumen, esta sección del informe indicó que en el mundo ha habido un
aumento importante de actos de discriminación, racismo y xenofobia en
contra de trabajadores migratorios. Tales actitudes, se explicó, derivan
de preconcepciones enraizadas que afectan a casi todas las culturas por
igual. A pesar de la falta de publicidad en torno al problema, la
situación en el hemisferio americano es preocupante, ya que varios
informes han denunciado prácticas xenófobas en una serie de países
receptores y de tránsito de migrantes. Dichos brotes de intolerancia
amenazan con empeorar la situación de vulnerabilidad estructural de los
trabajadores migratorios y sus familias en la región. Asimismo, se recalcó
que aunque gran parte de los Estados del hemisferio ha adquirido
responsabilidades internacionales en la materia, manifestaciones de
discriminación, racismo y xenofobia ocurren en gran parte de la región sin
los gobiernos tomen las medidas adecuadas para suprimirlas.
VI.
GARANTÍAS DE DEBIDO PROCESO
88. La Relatoría ha observado que, en todos los países, los
trabajadores migratorios se encuentran sometidos a diversos procedimientos
judiciales o administrativos, ya sea para dirimir controversias sobre
salarios, vivienda, atención de salud u otros beneficios, o bien en el
contexto de la determinación de su estatus migratorio. En algunos casos,
los inmigrantes deben enfrentar procedimientos penales, ya sea como
acusados, como víctimas o como testigos. También se ha observado que en el
hemisferio existe una gran diversidad de prácticas y reglamentaciones para
estos casos, lo que nos lleva a sugerir la conveniencia de adoptar algunas
normas mínimas uniformes.
89. Conviene empezar por recordar que el derecho internacional de los
derechos humanos consagra normas mínimas de debido proceso aplicables a
toda situación en que se determinan los derechos de una persona. El
artículo 1.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y sus
equivalentes en otros instrumentos internacionales, estableceN la
obligación de respeto y garantía de los derechos que todo Estado
signatario tiene. El artículo 2 de este mismo instrumento, por otra parte,
impone a los Estados la obligación de adecuar su ordenamiento normativo a
los derechos que allí se enumeran. En conjunto, estas dos normas
significan que un Estado cuya organización judicial o su legislación
procesal no contempla mecanismos de protección de los derechos, debe
crearlos y hacerlos accesibles a toda persona sujeta a su jurisdicción.
Además, si tales mecanismos existen pero no son eficaces por variadas
circunstancias, el Estado está obligado a reformarlos de modo que se
constituyan en vehículos eficaces para la satisfacción de esos derechos.
90. En
la Convención Americana sobre Derechos Humanos, los artículos 8 y 25 son
los que tradicionalmente se asocian con una doctrina en desarrollo sobre
garantías judiciales y protección judicial de los derechos humanos. En sus
propios términos, estos dos artículos se aplican a toda situación en que
se deba determinar el contenido y alcance de los derechos de una persona
sometida a la jurisdicción del Estado parte, ya sea que se trate de
materias penales, administrativas, fiscales, laborales, de familia,
contractuales o de cualquier otra índole. Por lo tanto, estas normas
constituyen un piso mínimo de debido proceso al que tienen derecho
todos los inmigrantes cualquiera sea su situación.
91. Por cierto, en materia penal, los instrumentos internacionales son
más detallados. Además del artículo. 8, con su especificación de varios
derechos asociados a la garantía de juicio penal justo e imparcial, se
aplican también las normas de los artículos 4 (derecho a la vida y
condiciones en que puede ser legítima la pena capital); 5 (prohibición de
la tortura y trato cruel, inhumano y degradante); 6 (trabajo forzado como
pena); 7 (condiciones para la detención preventiva); y 9 (principio de
legalidad y no-retroactividad de la ley penal). Por cierto, también se
aplica a la esfera penal el derecho a un recurso rápido que prevé el ya
citado artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Este
catálogo detallado de garantías es ley vigente en todos nuestros países,
ya sea a través de la incorporación del tratado al derecho interno, o bien
por la vigencia de normas constitucionales o legales de contenido similar.
Si algunas de estas normas se aplican deficientemente en algunos países,
ello afecta tanto a inmigrantes como a nacionales.
92. En la esfera penal, la Relatoría sugiere que se discuta la
conveniencia de algunas medidas que asegurarían el derecho de los
inmigrantes, cualquiera sea su estatus, a un juicio justo, atendiendo a la
particular vulnerabilidad de quien enfrenta un procedimiento penal en un
país extraño. En primer lugar, es preciso asegurar que el acusado entienda
los cargos que se le formulan y el contenido exacto de los derechos
procesales que tiene a su disposición. Para ello, es importante asegurar
la traducción y explicación de conceptos jurídicos a un idioma que el
acusado entienda, a costa del Estado.
93. Nuestra segunda sugerencia en materia penal, es que se dispongan
mecanismos de derecho interno para asegurar el acceso consular oportuno y
facilitar la asistencia que los funcionarios consulares de su país estén
en condiciones de brindarle. Este principio está claramente explicitado
como obligación internacional de los Estados en la Convención de Viena
sobre Relaciones Consulares,
ratificada por muchos de nuestros países. De todos modos, hay amplio
acuerdo sobre el carácter de derecho internacional consuetudinario de esta
norma sobre relaciones consulares. Asimismo, la Corte Interamericana de
Derechos Humanos ha ratificado en la Opinión Consultiva OC-16, que esta
regla importa un derecho subjetivo del que es titular todo extranjero
sometido a proceso, y que la falta de cumplimiento vicia de nulidad el
procedimiento penal respectivo, por violación de los principios del debido
proceso de ley.
94. Otro aspecto importante se refiere a las condiciones de detención
de los trabajadores migratorios y sus familias. No elaboraremos demasiado
respecto a este punto, ya que lo abordamos en la siguiente sección de este
informe. Sin embargo, para introducir el tema, queremos subrayar la
responsabilidad que le cabe a los Estados de garantizar que extranjeros
detenidos, sobre todo aquellos retenidos por razones administrativas, no
sean expuestos a condiciones que atentan contra sus derechos fundamentales
y pueden poner en riesgo su integridad física o su vida.
95. En todo trámite o procedimiento de índole no penal a que pueda
verse sometido un trabajador migratorio, debe regir también un cierto
quantum de debido proceso. Ciertamente, ello no significa que las
mismas garantías que son indispensables en un proceso penal deban
aplicarse, por ejemplo, a la determinación de sanciones por infracciones
de tránsito. Sin embargo, en todos los casos en los que está en juego el
goce efectivo de un derecho o un interés legítimo, las decisiones de la
autoridad pública deben adoptarse sólo después de que el interesado sea
debidamente escuchado por las autoridades. Ese quantum de debido
proceso depende del resultado que se puede esperar del proceso mismo. En
el derecho penal, el acusado puede perder su libertad (y en algunos países
y casos, su vida) y por eso allí las garantías son las máximas que el
derecho contemporáneo ha creado para evitar injusticias. A medida que se
desciende en el orden de importancia de los valores en juego, los
contenidos del debido proceso legal pueden ser menores, en medidas
compatibles con el principio general y también con la celeridad y eficacia
de las decisiones de la autoridad. Este principio de debido proceso, con
este grado de flexibilidad, se aplica no sólo a las decisiones
jurisdiccionales sino también a las que adoptan las autoridades
administrativas en la esfera de su competencia. Desde luego, sería
imposible en este informe elaborar un catálogo de garantías procesales a
ser aplicadas en cada contexto judicial o administrativo. Por ello, nos
limitamos sólo a dejar enunciado el principio de que un mínimo de debido
proceso es necesario aún en el ámbito del derecho administrativo, como lo
estableció la Comisión Europea de Derechos Humanos en el Caso Hortolomei
v. Austria.
96. En cambio, nos parece necesario detenernos en el análisis del
debido proceso aplicable a las determinaciones de estatus de los
inmigrantes y a las medidas de exclusión, deportación o expulsión que
apliquen las autoridades de un Estado del hemisferio en ejecución de su
política migratoria. Ello así porque hemos observado una gran diversidad
de prácticas y de desarrollos normativos en este aspecto. Aunque no nos
parece necesario promover procedimientos y reglamentaciones uniformes, sí
creemos importante comenzar un diálogo sobre las normas mínimas que impone
el derecho internacional en esta materia.
97. Comenzamos por reiterar que el derecho internacional de los
derechos humanos no limita las atribuciones soberanas de los Estados a
determinar su política migratoria ni a controlar sus fronteras, incluyendo
el control de flujos de personas. A este respecto, las únicas limitaciones
jurídicas se refieren a lo siguiente:
1.
Los Estados no están en libertad de impedir la salida, el ingreso o la
permanencia en su territorio de sus propios ciudadanos. En este sentido,
la práctica de exigir visas de salida a los ciudadanos, más allá de la
exigencia de obtener un pasaporte o en el caso de los menores las debidas
autorizaciones de los padres, constituye una violación al derecho de libre
tránsito y residencia consagrado en el artículo 22 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos. En este punto, es preciso estudiar
cuidadosamente el problema de la deportación de facto de ciudadanos
de un país, especialmente menores de edad, cuando se produce la
deportación o expulsión de sus padres no nacionales. Se trata de un
problema que ha sido tratado en el derecho interno de algunos de nuestros
países pero no, hasta donde sabemos, en la jurisprudencia de órganos
internacionales de protección de los derechos humanos. Nos limitamos aquí
a exponer el problema, sin ofrecer todavía una opinión definitiva sobre
cómo debe solucionarse. Sin embargo, nos parece apropiado sugerir que se
lleve a cabo un estudio riguroso del tema.
2.
Los Estados no pueden devolver a un extranjero a un país respecto del cual
tenga fundados temores de ser perseguido por motivos de raza, religión,
nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas
(Convención de 1951 sobre el Estatus de Refugiados y Protocolo Adicional
de 1967). Esta regla, llamada de non-refoulement, ha adquirido
estatus de derecho internacional consuetudinario y aún de norma imperativa
(jus cogens). Tiene también su correlato en la Convención de
Naciones Unidas contra la Tortura (artículo 3) y en la Convención
Interamericana contra la Tortura (artículo 13), en el sentido de que ambos
tratados prohiben deportar a una persona a un territorio donde podría ser
torturado. En nuestro hemisferio y también fuera de él, el principio de
non-refoulement se ha extendido gradualmente para incluir a aquellas
personas que huyen de situaciones generalizadas de violencia política o de
guerra interna (Declaración de Cartagena de 1984, Declaración de San José
de 1994). Naturalmente, el derecho de los refugiados y de asilo es materia
distinta de la del mandato de esta Relatoría, aunque sus puntos de
contacto son insoslayables. La razón de incluir aquí una referencia a las
obligaciones internacionales en materia de asilo y refugio es que, a
nuestro juicio, los principios arriba enunciados tienen un corolario
directamente relacionado con el debido proceso en los procedimientos de
exclusión y deportación: los Estados están obligados por lo menos a
ofrecer una oportunidad razonable a las personas para que demuestren su
condición de refugiado o para formular una petición de asilo. En este
sentido, preocupan a esta Relatoría las prácticas restrictivas en materia
de interdicción en altamar y también legislación reciente en algunos
Estados receptores tendiente a limitar severamente la oportunidad en que
se puede peticionar el asilo.
3.
Los Estados no pueden discriminar en su política migratoria por razones
de raza, color, religión, origen nacional o social, opinión política o de
otra índole, idioma, estatus económico, nacimiento, sexo o género o
preferencia sexual, u otra condición social (artículo 1(1), Convención
Americana sobre Derechos Humanos). Este principio de igualdad y
no-discriminación está consagrado en el artículo 26 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en el 24 de la Convención
Americana. La preferencia sexual como categoría prohibida para estos fines
se entiende comprendida en la noción de sexo, según el Comité de Derechos
Humanos de Naciones Unidas (Caso Toonen vs. Australia).
El principio se aplica al goce y ejercicio de todos los derechos
consagrados en los instrumentos internacionales, y a todos los beneficios
de la política social de un Estado (conf. Artículo 2(2), Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales). A juicio de
esta Relatoría, no hay razón alguna que permita exceptuar a la política
migratoria de la aplicación del principio de no-discriminación. Es sin
embargo obvio que, en materia de política migratoria, discriminar entre
ciudadanos y extranjeros, y entre extranjeros con estatus regular y sin
él, es permisible.
4.
Los extranjeros que se encuentran legalmente en un territorio sólo pueden
ser expulsados o deportados mediante decisión alcanzada conforme a la ley
(artículo 22, inciso 6, Convención Americana sobre Derechos Humanos). Esto
significa que los Estados deben legislar las atribuciones de deportación,
y que las decisiones así tomadas forman parte de la actividad reglada de
la administración pública y no de su esfera discrecional. Además, el
sentido de “ley” en este artículo no se refiere sólo al aspecto formal de
un acto del Poder Legislativo, sino que además, en sentido material, ese
acto debe tener un contenido conforme a las normas constitucionales y al
estado de derecho, incluyendo conformidad con las obligaciones emanadas de
tratados internacionales.
5.
Por último, los instrumentos internacionales contienen una clara
prohibición que es directamente aplicable a nuestra materia: son
contrarias al derecho internacional las deportaciones colectivas (artículo
22, inciso 9, Convención Americana sobre Derechos Humanos). Aunque este
término no está explicado, nos parece que no hay un número mágico en el
cual las deportaciones individuales, por su cantidad, se convierten en
colectivas. En cambio, pensamos que la deportación colectiva es aquella
que se hace sin hacer determinaciones individuales sino grupales, aunque
en cada caso el grupo al que se aplican pueda no ser demasiado numeroso.
Sería un contrasentido que un Estado pudiera burlar la prohibición de
deportar un alto número de personas en un solo acto, simplemente
repitiendo muchas veces la expulsión de varias decenas de personas a la
vez, y así alcanzando el mismo número de expulsiones a lo largo de un
período más o menos corto. En consecuencia, los Estados están obligados a
hacer determinaciones individuales sobre expulsión o deportación en cada
caso.
98. En
concreto, más allá de estas normas positivas, la política migratoria está
sólo condicionada al respeto general de los derechos humanos y, dentro de
éstos, a las garantías del debido proceso. Retomamos aquí nuestro análisis
sobre el quantum de garantías y su relación con el valor o derecho
en juego en cada caso, para expresar nuestro parecer que lo que arriesgan
los trabajadores migratorios y sus familias en procesos de exclusión o
deportación es mucho. No es ciertamente igual a la libertad personal y la
posibilidad de perderla por varios años, que es lo que está en juego en el
proceso penal. Por ello no postulamos que en la deportación o exclusión se
apliquen todas las garantías de un juicio justo en materia penal. Sin
embargo, la determinación de estatus del trabajador migratorio tiene
consecuencias para su posibilidad de sobrevivir, de trabajar en
condiciones dignas, y de alimentar y educar a su familia. Se afectan
también su derecho a la vida familiar y a la protección especial de sus
hijos menores. En algunos casos, el procedimiento puede tener efectos
sobre su libertad personal mientras dura el trámite de deportación. Por
ello, el valor en juego en estos trámites es similar al de la libertad, o
por lo menos más cercano a ella que lo que puede verse afectado por el
resultado de otros procedimientos administrativos o aun judiciales. En
consecuencia, el proceso que es debido debe satisfacer un piso mínimo
bastante completo de garantías.
99. En
nuestra observación de las prácticas en el hemisferio, hemos constatado la
ausencia en muchos casos de normas claras sobre tales garantías. Asimismo,
que existe una gran discrepancia entre los países sobre esta importante
materia. Nos permitimos, entonces, sugerir la necesidad de un debate sobre
las normas mínimas de debido proceso aplicables a determinaciones de
estatus y exclusiones y deportaciones. Aunque no haya llegado aún el
momento de proponer instrumentos al respecto – precisamente porque ello
debe estar precedido de un debate riguroso entre Estados, organismos de la
sociedad civil, académicos y órganos de protección internacional –
adelantamos nuestra intención de contribuir al desarrollo de un
instrumento tal en el momento oportuno. Por ahora, y a efectos de generar
el debate que propiciamos, ofrecemos las siguientes consideraciones.
A.
Adjudicador responsable e imparcial:
Las decisiones en materia migratoria no pueden ser delegadas a
funcionarios policiales o administrativos no especializados. El
funcionario que toma estas determinaciones debe ser responsable ante la
ley, ante sus superiores jerárquicos, y ante organismos de control
horizontal, por la legalidad de las mismas. Su nombramiento y su ubicación
en la estructura administrativa del Estado deben estar rodeados de
garantías de imparcialidad y “blindados” contra posibles presiones e
influencias. Nótese que no postulamos que estas decisiones deban ser
tomadas exclusivamente por jueces. A nuestro juicio, es compatible con el
derecho internacional de los derechos humanos que estas decisiones se
confíen a funcionarios administrativos. En ese caso, sin embargo, tales
funcionarios deben reunir las características de imparcialidad y
responsabilidad mencionadas.
B.
Derecho a ser oído: En estos procedimientos, el trabajador migratorio
debe tener y gozar efectivamente del derecho a ser escuchado para alegar
lo que estime correspondiente y así defender su derecho a no ser
deportado. Este derecho a una audiencia debe extenderse a su capacidad
para conocer y contradecir la prueba que se ofrezca en su contra, y para
ofrecer y producir pruebas pertinentes, así como la oportunidad razonable
para hacerlo.
C.
Información, traducción e interpretación: Debe garantizarse que el
inmigrante, cualquiera sea su status, entienda el procedimiento al que
está sujeto, incluidos los derechos procesales que le asisten. A tal fin,
de ser necesario, deben ofrecerse servicios de traducción e interpretación
en el idioma que la persona entienda.
D.
Representación legal: Debe garantizarse a la persona presuntamente
deportable la posibilidad de ser representado por abogados de su elección,
o bien de personas idóneas en la materia. Tal vez no sea exigible que el
Estado provea defensa profesional gratuita, como en materia penal; pero al
menos debiera ofrecerse representación gratuita a los indigentes.
Asimismo, la información mencionada en el punto anterior debe incluir,
para todos los interesados, alguna forma de asesoría especializada sobre
los derechos que asisten al inmigrante.
E.
Revisión Judicial: Como se ha dicho, es lícito que estas decisiones se
adopten en la esfera administrativa. Pero en todos los casos debe haber
posibilidad de revisión judicial de las decisiones, ya sea por vía de
recursos en lo contencioso-administrativo o por vía de amparo o habeas
corpus. No postulamos que cada decisión administrativa de deportación deba
ser examinada de novo por la justicia, pero sí que los jueces deben
reservarse un mínimo de control de legalidad y de razonabilidad de las
decisiones del poder administrador, para satisfacer el deber de garantía
del Art. 1.1 y el derecho a un recurso rápido y eficaz previsto en el Art.
25 de la Convención Americana.
F.
Acceso a Autoridades Consulares: Como se ha indicado, nos parece
fundamental que se tomen todas las acciones tendientes a garantizar el
acceso consular oportuno, sobre todo de quienes se encuentran detenidos.
Dicho acceso debiera hacerse de acuerdo a las cláusulas específicas
establecidas por la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares.
G.
Condiciones de Detención Apropiadas. Debe garantizarse que las
personas detenidas reciban un trato humano y que las condiciones de su
detención no pongan en riesgo su salud o su vida. Las condiciones de
detención deben satisfacer los estándares mínimos fijados por normas
internacionales como la Convención Contra la Tortura y Tratamiento o
Castigo Cruel, Inhumano o Degradante,
y los Acuerdos de Naciones Unidas Sobre Condiciones Mínimas para el
Tratamiento de Prisioneros,
entre otros instrumentos.
100. En
resumen, esta sección revisó de manera somera las garantías de debido
proceso que resguardan los derechos de los trabajadores migratorios
sometidos a procedimientos judiciales en países de destino y tránsito. Se
señaló que en los países del hemisferio los trabajadores migratorios se
encuentran sometidos a diversos procedimientos judiciales o
administrativos en materia civil y penal. Asimismo, se enfatizó que los
Estados deben proveer las garantías necesarias para asegurar que los
procedimientos judiciales y administrativos sean justos. En este sentido,
se sugirieron reglas de debido proceso que, unidas a la vigencia efectiva
de las obligaciones internacionales mencionadas antes, contribuirían
enormemente a dar certeza y seguridad jurídica a las decisiones en materia
de deportación, así como a asegurar un mínimo de legalidad y justicia
aplicable en todo el hemisferio. Es importante subrayar, sin embargo, que
las reglas sugeridas no constituyen una lista cerrada ni excluyente de
otros principios. Por ahora, las ofrecemos como base para una discusión
más amplia.
VII.
CONDICIONES DE DETENCIÓN
101.
Lamentablemente no existe demasiada información comparada respecto a las
condiciones de detención de trabajadores migratorios y sus familias en el
hemisferio. Hasta ahora sólo se cuenta con algunas crónicas de prensa y
reportes de ONGs. Entre estas últimas destacan un informe difundido por
Human Rights Watch (1998) sobre la condición de peticionarios de asilo
y trabajadores migratorios detenidos en Estados Unidos.
Recientemente, en tanto, la Red Regional de Organizaciones Civiles para
las Migraciones (RROCM) presentó un completo informe sobre la situación
migratoria en Norte y Centro América en donde prodiga información
comparada sobre condiciones de detención en 11 países.
Del mismo modo, el “Seminario sobre Estándares y Procedimientos Mínimos
para la Protección de los Derechos Humanos de los Migrantes en Situaciones
de Detención, Aseguramiento, Expulsión/ Deportación y Recepción”,
efectuado en Guatemala en el año 2000, generó valiosa información sobre la
materia. Para dicho encuentro, la agrupación Sin Fronteras envió un
cuestionario a diferentes Estados para recabar información sobre las
condiciones de detención de trabajadores migratorios en varios países de
Centro y Norte América. La presente sección de nuestro informe se basa en
los informes arriba mencionados.
102. Es
preciso partir por indicar que las respuestas enviadas por los Estados al
cuestionario de Sin Fronteras dejaron entrever que las condiciones
de detención de estas personas son extremadamente deficientes en la mayor
parte de los países. En particular, dado que los Estados reconocían que
gran parte de los migrantes detenidos son enviados a recintos penales
comunes, en donde, con la excepción de Canadá y en menor medida Estados
Unidos, la situación en el hemisferio es francamente deplorable. Este
informe no cuenta con información fidedigna sobre Sudamérica; por lo
tanto, sólo hace referencia a las condiciones de detención de trabajadores
migratorios en Centro América, Norte América y República Dominicana.
103. En
muchos países de recepción o bien de tránsito, los trabajadores
migratorios y sus familias son detenidos ya sea porque infringieron la
ley, porque intentaron entrar con documentación falsa, o bien por su
condición de indocumentados.
Como regla general, la detención de trabajadores migratorios pone a las
autoridades en un difícil predicamento, ya que significa una carga extra
para el sistema legal, peso que muchos Estados sencillamente no están en
condiciones de asumir.
104. En
el caso de trabajadores migratorios que han violado la ley, su condición
es la mayor parte de las veces parecida a la de la población penal del
país donde fueron apresados (en algunas ocasiones, claro, su situación es
algo peor ya que son discriminados por el resto de los reclusos y por las
autoridades carcelarias). El caso más grave, sin embargo, afecta a quienes
son detenidos a raíz de una situación inmigratoria irregular. A diferencia
de quienes delinquen, estas personas son detenidas por razones
administrativas, no criminales. En otras palabras, las autoridades los
detienen no para que cumplan condena o porque estén en proceso por su
presunta participación en actos criminales, sino más bien para resolver su
situación inmigratoria. Esto significa que, tras su detención, las
autoridades o bien oficializan su situación inmigratoria y les extienden
documentación adecuada o, por el contrario, los deportan a su país de
origen o a un tercer Estado que esté dispuesto a recibirlos. Sin embargo,
en algunos casos, los trabajadores migratorios no autorizados quedan
detenidos. Esto puede deberse a varios factores: a) si tras ser detenido
alguien interpone un recurso contra la deportación; b) si las autoridades
consulares no pueden comprobar la nacionalidad de ciertas personas; c) si
el país de origen de los migrantes detenidos se niega a aceptarlos; y d)
si el Estado designado como receptor no cuenta con los medios para pagar
la deportación de estas personas.
105. Por
desgracia, no existe suficiente información acerca del número de
trabajadores migratorios detenidos cada año en el hemisferio. Se presume,
sin embargo, que el número es bastante alto. Por ejemplo, las autoridades
estadounidenses reconocen que al año llevan a cabo cerca de 1.6 millones
de arrestos. Dado que muchas personas son arrestadas dos, tres y hasta más
veces intentando ingresar a Estados Unidos, es difícil establecer con
certeza cuánta gente es efectivamente detenida.
A modo de referencia, según el Comité Estadounidense para Refugiados (USCR),
el INS detuvo el año pasado 200 mil personas.
106. De
cualquier forma, gran parte de los países del hemisferio, incluso los más
pudientes, no cuentan con los recursos, la infraestructura y el personal
para procesar de forma eficiente los casos de cientos de miles de
trabajadores migratorios detenidos por su condición de indocumentados. Más
allá de la escasez de recursos, sin embargo, quizás el problema de fondo
tiene que ver con la criminalización de la que son objeto los migrantes no
autorizados. Tratar a trabajadores migratorios indocumentados como
verdaderos delincuentes es lamentablemente muchas veces una acción
premeditada y corresponde al deseo de algunos gobiernos de inhibir la
entrada de extranjeros. De acuerdo a la lógica que manejan muchos Estados
receptores y de tránsito, prodigar un trato blando a quienes quieren
ingresar sin la documentación adecuada incentiva a que más personas
intenten inmigrar; por el contrario, un trato duro e inflexible sirve para
asustar y desalentar a potenciales migrantes.
107.
Dicha estrategia empieza desde el momento en que son detenidos los
migrantes no autorizados. En este sentido, en Norte América, Centro
América y República Dominicana, los trabajadores migratorios son detenidos
con brusquedad, en ocasiones incluso con violencia. Algunos son golpeados,
insultados o maniatados. Muchas veces, las autoridades no les explican sus
derechos ni fundamentan la razón de la detención. Además, en repetidas
ocasiones funcionarios sin atribuciones o competencia arrestan migrantes
no autorizados, muchas veces con el propósito de extorsionarlos. Por otra
parte, las autoridades no usan criterios específicos para interceptar a
personas sospechosas de haber cruzado la frontera sin la documentación
pertinente. Por el contrario, muchas veces interceptan personas con el
objetivo de detenerlas a raíz de su apariencia física, vestuario, lenguaje
y hasta su olor, lo que evidentemente demuestra un grado preocupante de
discriminación.
108. Una
vez arrestados, los migrantes son esposados y transportados a estaciones
de policía o lugares de detención provisoria donde son fichados. Tras el
arresto, la gran mayoría son enviados a recintos carcelarios comunes. Casi
siempre los detenidos son separados de sus familias y a menudo sus efectos
personales son requisados o robados por funcionarios abusivos.
109. Es
importante consignar que, enfrentados al problema de tener que detener a
un alto número de personas en circunstancias en que no existen recintos
especiales y que la capacidad carcelaria está al límite, los Estados
recurren muchas veces a lugares que no reúnen las condiciones adecuadas.
Los Estados recluyen a trabajadores migratorios no autorizados en diversos
lugares, entre ellos, centros especiales de detención, oficinas de
migración, estadios de fútbol, gimnasios y hoteles. La mayor parte de los
trabajadores migrantes, sin embargo, son detenidos en recintos carcelarios
de diversa índole. Según Human Rights Watch, en 1998, el sesenta
por ciento de los inmigrantes detenidos por razones administrativas en
Estados Unidos, el país más rico del hemisferio, fueron enviados a
prisiones comunes.
No existe información confiable con respecto a otros países.
110. Es
importante consignar que en opinión de esta Relatoría, los inmigrantes
indocumentados son, en el peor de los casos, infractores a normas
administrativas. No son a nuestro entender, ni criminales ni sospechosos
de cometer delitos. Dada su condición, estas personas deben ser retenidas
en recintos de detención y no en prisiones comunes. En este sentido,
trabajadores migratorios deben permanecer junto a sus familiares en
espacios relativamente abiertos y no ser colocados en celdas. De igual
modo, tendrían que tener acceso a bibliotecas, recreación, atención médica
y derecho a salir un espacio al aire libre al menos por una hora cada día.
Los recintos de detención también deberían contar con manuales con
información en varios idiomas acerca de la condición legal de los
detenidos, fichas con nombres y teléfonos de asesores legales y
organizaciones a los que estas personas pudiesen recurrir para pedir apoyo
si así lo estiman pertinente. Del mismo modo, visitas de parte de
autoridades consulares, familiares, asesores legales u otras personas no
deben en ningún caso ser restringidas.
111. Muy
por el contrario, sin embargo, por lo general los trabajadores migratorios
son enviados a cárceles caracterizadas por deficientes condiciones, donde
muchas veces su salud e incluso su vida corren peligro. Esta Relatoría ve
con mucha preocupación el hecho de que en numerosas ocasiones las
autoridades migratorias, de quienes en última instancia depende el
bienestar de los trabajadores migrantes, no monitoreen que las condiciones
de detención de estas personas sean adecuadas. Peor aún, en una muestra de
negligencia gravísima, a menudo las autoridades migratorias sencillamente
pierden el rastro de las personas detenidas, quienes, pendiente su
situación migratoria, languidecen por largos períodos en recintos de
detención. En este sentido, las autoridades migratorias habitualmente
transfieren ilícitamente la responsabilidad de velar por el bienestar de
trabajadores migratorios detenidos a las autoridades carcelarias. Es
preciso subrayar, sin embargo, que estas últimas no tienen formación en
derechos humanos o derecho migratorio y que, por lo tanto, no saben cómo
relacionarse con personas en detención administrativa.
112. Una
vez en los recintos penitenciarios, los trabajadores migratorios son
sometidos a un sinnúmero de abusos por las autoridades carcelarias.
Guardias o gendarmes con frecuencia roban, golpean o someten a crueles
castigos a los trabajadores migrantes. Esto afecta de modo particular a
extranjeros que no hablan el idioma del país y que por ello tienen
dificultades para entender las reglas de recintos carcelarios o bien para
comunicarse con las autoridades de las prisiones. Por otra parte, en
abierta violación a sus derechos, los trabajadores indocumentados son
mezclados con reos comunes, muchos de los cuales cumplen condenas por
delitos graves como homicidio, violación, o robo con violencia. Los
menores de edad, asimismo, son mezclados con la población penal en
recintos carcelarios para adultos. Al interior de las cárceles, reclusos
que cumplen condenas y que están organizados en bandas extorsionan, roban,
golpean y hasta matan a trabajadores migrantes.
113.
Además del abuso al que son sometidos por reclusos y autoridades, los
trabajadores migratorios detenidos deben soportar terribles condiciones
físicas de detención. Al igual que los reos comunes, los trabajadores
migratorios detenidos quedan hacinados en pequeñas celdas sin ventilación
ni luz adecuadas. Las condiciones de higiene, en tanto, son muchas veces
tan deficientes que ponen en riesgo la salud de los detenidos: la gente
comparte celdas con ratones e insectos, los baños nunca son apropiadamente
desinfectados y la deficiente manipulación de alimentos los expone a
infecciones y enfermedades. Los trabajadores migratorios tampoco reciben
ropa, elementos de aseo ni ropa de cama. Más grave aún, los detenidos
muchas veces no tienen acceso a servicios de salud: gran parte de las
cárceles no tienen médicos ni enfermerías y los reclusos tampoco reciben
medicinas. En muchos casos, presidiarios con enfermedades contagiosas como
SIDA, tuberculosis y hepatitis no son aislados del resto de la población
penal.
114. Por
otra parte, los trabajadores migratorios no tienen acceso a ejercicio o a
recreación. Además, tienen dificultades para comunicarse con sus
familiares y asesores legales porque muchas veces las visitas son
denegadas, no hay acceso a teléfonos o bien se aplican reglamentos muy
estrictos que les impiden recibir o enviar correspondencia. Del mismo
modo, en repetidas ocasiones, los detenidos son trasladados de recinto sin
previo aviso, lo que lleva a que pierdan contacto con sus familiares y
asesores.
115. Las
condiciones de detención de trabajadores migratorios y sus familias aquí
detalladas indican que los Estados están violando en forma sistemática
normas fundamentales de derechos humanos. Es importante reiterar que la
detención de inmigrantes es de carácter administrativo. Por ello es una
detención de naturaleza civil que de ningún modo debería ser usada como un
castigo. Lamentablemente, la gran mayoría de los Estados del hemisferio no
poseen estándares claros para guiar el proceso de detención de
trabajadores migratorios y peticionarios de asilo.
En este sentido, esta Relatoría quiere destacar la reciente adopción por
parte de Estados Unidos de estándares para regular la detención de dichas
personas. Pensamos que esta medida es positiva y debiera ser emulada.
116. Es
preciso indicar que varias normas internacionales de carácter general
protegen a los trabajadores migratorios u otros migrantes no autorizados
en situación de detención. De acuerdo al Pacto Internacional sobre
Derechos Políticos y Civiles, “toda persona privada de libertad debiera
ser tratada con humanidad y con respeto a la dignidad inherente de la
persona humana” (artículo 7).
De modo similar, de acuerdo a la Convención Contra la Tortura y
Tratamiento o Castigo Cruel, Inhumano o Degradante, las personas detenidas
no pueden ser sometidas a tortura o tratamientos crueles y degradantes.
Por otra parte, la Declaración Universal de Derechos Humanos así como la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Convención
Americana Sobre Derechos Humanos también proscriben la violación de los
derechos fundamentales de las personas detenidas.
117. Por
otro lado, numerosas normas específicas establecen estándares mínimos en
cuanto al trato que deben recibir las personas privadas de libertad. Entre
ellas se cuentan los Acuerdos de Naciones Unidas Sobre Condiciones Mínimas
para el Tratamiento de Prisioneros, así como las Normas de Protección de
las Personas Encarceladas.
Este último acuerdo goza de una legitimidad casi universal, en tanto
incluye normas vinculantes según tratados de derechos humanos. Con
respecto a las condiciones que debieran tener los detenidos, entre los
principios más importantes enumerados en estas Normas es posible
mencionar: a) separación de acuerdo a sexo, edad, y prontuario criminal;
b) derecho a ser informado de todos sus derechos en un lenguaje que la
persona entienda; c) el derecho a comunicarse y a recibir la visita de
autoridades consulares, asesores legales y de la familia; d) acceso a
tratamiento médico en caso de enfermedad; f) derecho a por lo menos una
hora de ejercicio al aire libre cada día; g) prohibición del uso de
esposas, cadenas, grilletes o camisas de fuerza. La validez de estos
principios fue robustecida en 1988 tras la adopción por parte de la
Asamblea General de Naciones Unidas de los Principios para la Protección
de Todas las Personas en cualquier condición de Detención o Reclusión.
118. En
resumen, a pesar de cierta falta de información comparada, es posible
señalar que las condiciones de detención de trabajadores migratorios en
Centro América, Norte América y República Dominicana son preocupantes. En
este sentido, se indicó que los trabajadores migratorios son sometidos a
abusos y a recluidos en condiciones deplorables, sobre todo en cárceles
comunes, algo que no se condice con su situación legal. Esta Relatoría ve
con preocupación que, a pesar de que varios Estados han firmado acuerdos
internacionales o aceptado la validez de normas universales respecto al
trato de personas detenidas, en el hemisferio la situación general de
trabajadores migratorios los miembros de sus familias detenidos es
crítica.
119. Con
el objetivo de presentar un panorama completo respecto a las condiciones
de detención de los trabajadores migratorios y sus familias, esta
relatoría enviará un nuevo cuestionario a los Estados. En él se recabará
información acerca del número de trabajadores migratorios detenidos y las
condiciones de detención de estas personas, sobre todo en el caso de los
países sudamericanos de los cuales se tiene mínima información. Nos
interesará especialmente inquirir sobre la existencia y eventual eficacia
de mecanismos oficiales de control sobre condiciones carcelarias y su
aplicación a la situación de personas detenidas por su estatus migratorio.
Con mayor información, estaremos eventualmente en posición de formular
algunas recomendaciones prácticas sobre este tema. La Relatoría también
explorará la posibilidad de recabar información acerca de la materia a
través de contribuciones por parte de organizaciones con presencia en el
terreno tales como iglesias, o bien ONGs de derechos humanos.
En la Declaración de Montruois llamada "Una Nueva Visión de la OEA",
aprobada por la Asamblea General en Haití en 1995, se señaló que como
producto de la creciente interdependencia e integración económica se
obliga al tratamiento del problema de los trabajadores migratorios y
de sus familias a través de enfoques basados en la solidaridad entre
los Estados miembros, y con pleno respeto a la dignidad y a los
derechos de dichas personas.
En la
Cumbre de las Américas celebrada en Santiago de Chile en abril de 1998
los gobernantes y jefes de Estado de las Américas señalaron en la
Declaración de Santiago que "desplegaremos especiales esfuerzos para
garantizar los derechos humanos de todos los migrantes, incluidos los
trabajadores migrantes y sus familias". Asimismo, en el Plan de Acción
de esta Cumbre, entre otras cosas, se señala que los Estados deben
velar por el pleno cumplimiento y protección de los derechos humanos
de todos los trabajadores migratorios, deben tomar medidas a fin de
eliminar y erradicar todas las formas de discriminación en su contra,
deben impedir su abuso y maltrato por parte de los empleadores, y
deben procurar de proporcionarles las mismas condiciones laborales de
protección jurídica otorgadas a los trabajadores nacionales.
La solicitud de medidas provisionales se hizo a favor de un grupo
determinado (de
haitianos y dominicanos de origen haitiano)
aunque innominado de personas, debido a que la práctica del Estado
dominicano no permitía distinguir miembros individuales del grupo y
debido a que éstos no se atrevían a presentarse de manera individual
por temor a represalias.
Naciones Unidas, Asamblea General Resolución 217 A (III) del 10 de
Diciembre de 1948.
OIT. Convenio Sobre los Trabajadores Migratorios (revisado), 1949; OIT
Convenios Sobre los Trabajadores Migratorios (disposiciones
complementarias) 1975.
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