CAPÍTULO I ANTECEDENTE DEL SISTEMA INTERAMERICANO SOBRE
 LOS DERECHOS DE LOS INDÍGENAS

1.       ANTECEDENTES INTERAMERICANOS SOBRE TEMAS INDÍGENAS 

El 27 de Febrero de 1997 al aprobar el Proyecto de Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (“la Comisión” o la “CIDH”) marcó un hito en sus esfuerzos por la promoción y defensa de los derechos humanos de los pueblos indígenas americanos, esfuerzo iniciado en 1971 cuando encontró que los pueblos indígenas tenían derecho a protección legal especial porque habían sufrido severas discriminaciones[1], y en 1972 cuando afirmó en su resolución sobre el tema “La Protección Especial para las Poblaciones Indígenas.  Acción para combatir el racismo y la discriminación racial”, que ”por razones históricas y principios morales y humanitarios, proteger especialmente a las poblaciones indígenas es un compromiso sagrado de los Estados.”[2] 

Desde esa época la Comisión ha recibido y procesado centenares de peticiones sobre situaciones que afligen a personas y comunidades indígenas, aplicando fundamentalmente los preceptos de la Declaración Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre de 1948, y la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969.[3] En respuesta a esas peticiones la Comisión ha emitido resoluciones, informes y recomendaciones a los Estados, así como les ha solicitado medidas urgentes para hacer respetar los derechos que los instrumentos interamericanos sobre derechos humanos reconocen y que los Estados se han obligado a respetar y garantizar a todos sus habitantes.  Como se analiza con mayor detención en el cuerpo de esta publicación, esas peticiones en casos en que las víctimas son indígenas y comunidades indígenas, se refieren en particular al derecho a la vida, a la libertad, a la integridad personal, a la propiedad, a la dignidad, al debido proceso y las garantías judiciales; pero además tienen implicancias para su funcionamiento y derechos colectivos como comunidades, sociedades y culturas con vida y valores propios dentro de cada Estado. 

También la Comisión ha ejercido su mandato de supervisión y promoción a través de sus Informes Especiales sobre la situación de los derechos humanos en países miembros, habiendo estudiado e informado en particular la situación de los pueblos indígenas en Colombia (1993) y (1999), Guatemala (1993), Ecuador (1997), Brasil (1997), México (1998), y Perú (2000), así como de la situación de los Miskitos en Nicaragua, y la situación de las Comunidades de Población en Resistencia en Guatemala.

En 1990 la Comisión decidió nombrar al Comisionado Dr. Patrick Robinson  como Relator especial para asuntos indígenas, tarea que cumplió hasta el término de su mandato en 1996.  Durante ese período tuvo un papel central en la preparación del borrador de Declaración, tarea que compartió con el Comisionado Profesor Michael Reisman, y con el especialista principal Dr. Osvaldo Kreimer, quien desde 1989 hasta la fecha, tiene a su cargo desde la Secretaría Ejecutiva el apoyo a la relatoría y conducir las tareas de preparación y consultas sobre la Declaración.  En 1996, el Comisionado Dr. Carlos Ayala Corao fue nombrado Relator del tema, asumiendo un papel central en la redacción y aprobación final del Proyecto de Declaración, que en 1997 fuera elevado a la Asamblea General, así como la orientación y desarrollo del tema dentro de los varios mecanismos de la Comisión.  En marzo del 2000 se nombró como Relatores a los comisionados Claudio Grossman y Julio Prado Vallejo. 

A propuesta de la Relatoría, la Comisión decidió efectuar la presente publicación para facilitar el acceso a su doctrina y trabajos referidos a situaciones especiales de individuos, comunidades y pueblos indígenas. Luego de esta primera sección de antecedentes, la Sección II se refiere a la doctrina jurídica desarrollada por la Comisión en este tema; la Sección III compila estudios publicados sobre situación de los indígenas en determinados países; y la IV resume los antecedentes de la preparación del Proyecto de Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas aprobado por la Comisión en  1997, actualmente a consideración de los cuerpos políticos de la OEA. 

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos profundiza y renueva una acción interamericana en este tema que se inicia en 1922 cuando la Quinta Conferencia Internacional Americana -organismo antecesor de la OEA- solicitó a los Gobiernos estimular el estudio de las respectivas lenguas aborígenes y tomar medidas para hacer respetar los monumentos arqueológicos.  Dicha línea de acción fue continuada por las siguientes Conferencias de la Unión Panamericana, donde los Estados en 1933 llamaron a que se organizara una reunión internacional de indigenistas para estudiar “el problema de las razas vernáculas y las civilizaciones de las tribus en las grandes selvas”; y en 1938  declararon que “los indígenas, como descendientes de los primeros pobladores de las tierras americanas tienen un preferente derecho a la protección de las autoridades públicas para suplir la deficiencia de su desarrollo físico e intelectual, y en consecuencia, todo cuanto se haga para mejorar el estado de los indios será una reparación por la incomprensión con que fueron tratados en épocas anteriores…”. 

Estos primeros esfuerzos llevaron a la celebración del Primer Congreso Indigenista Interamericano en Patzcuaro, Michoacán, México en abril de 1940, donde los Estados emitieron setenta y dos acuerdos y declaraciones entre otras: reparto de tierras a los indígenas, de políticas de educación indígena, de cuestiones relativas a su bienestar político y social, a servicios sociales, a la mujer indígena, y al respeto de sus lenguajes. Allí se estableció también el Instituto Indigenista Interamericano.[4] 

En 1948 en la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales, emitida simultáneamente a la Declaración Interamericana de los Derechos y Deberes del Hombre[5] incluye un detallado artículo sobre obligaciones de los Estados y derechos de los indígenas, en particular para amparar “la vida, la libertad y la propiedad, defendiéndolo [al indígena] del exterminio, resguardándolo de la opresión y la explotación, protegiéndolo de la miseria y suministrándole adecuada educación.”  Además de recomendar medidas para “preservar, mantener y desarrollar el patrimonio de los indios o de sus tribus”, la Carta de Garantías Sociales indicaba que “deben crearse instituciones o servicios para la protección de los indios y en particular para hacer respetar sus tierras, legalizar su posesión por los mismos y evitar la invasión de tales tierras por parte de extraños.”

2.       EL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS Y LOS DERECHOS DE LOS INDÍGENAS 

A.          Marco Interamericano Jurídico e Institucional 

Todo Estado respetuoso de los derechos humanos e interesado en un desarrollo democrático y eficaz se construye sobre la igualdad y no discriminación de sus habitantes, y la plena incorporación de los mismos en la vida pública, social y económica, aprovechando y desarrollando sus valores humanos, culturales y organizativos.  Así lo reconocen la Carta de la Organización de Estados Americanos y los instrumentos interamericanos de derechos humanos al afirmar entre otros, que: 

“los Estados miembros  convienen en que la igualdad de oportunidades, la eliminación de la pobreza crítica y la distribución equitativa de la riqueza y del ingreso, así como la plena participación de sus pueblos en las decisiones relativas a su propio desarrollo, son, entre otros, objetivos básicos del desarrollo integral.”[6] 

El sistema interamericano de derechos humanos establece y define un conjunto de derechos básicos de todos los habitantes, normas de conducta obligatorias para los Estados y sus agentes para promover, proteger y garantizar esos derechos, y posee órganos que promueven y defienden su observancia.  La Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) y la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, los principales instrumentos normativos del sistema, establecen una serie de derechos individuales que son particularmente relevantes para la situación de los indígenas de los países miembros.  Expresa la Declaración en su Preámbulo: 

Todos los hombres nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, como son dotados por la naturaleza de razón y conciencia, deben proceder fraternalmente los unos con los otros.  Es deber del hombre ejercer, mantener y estimular la cultura por todos los medios a su alcance, porque la cultura es la más elevada expresión  social e histórica del espíritu. 

Otros artículos de la Declaración y de la Convención, establecen la obligación del Estado de respetar y garantizar la vida, la libertad, y la integridad personal.  Ningún Estado parte de la Convención puede suspender estos derechos ni otros considerados centrales[7] en caso alguno aun en situaciones de emergencia (conflictos armados, estado de sitio, etc.). Numerosos casos de violaciones de estos derechos a la vida, la libertad e integridad personal cuyas víctimas eran individuos y grupos indígenas, y que ocurrieron en el contexto de la represión de conflictos armados internos en varios países, han sido motivo de atención y decisión por parte de la CIDH. 

          Esos instrumentos también reconocen otros derechos especialmente relevantes para los indígenas, como el derecho a profesar libremente sus ideas y creencias religiosas y de manifestarlas y practicarlas pública y privadamente (Art. III de la Declaración y 12 de  la Convención), derecho a la preservación de la salud y el bienestar (Art. XI) a los beneficios de la cultura, (Art. XIII), al reconocimiento de su personalidad jurídica y de los derechos civiles (Art. XVII y 3), a participar y ser electo para cargos gubernamentales y públicos (Art. XX y 25), el derecho de asociación para promover ejercer y proteger sus derechos de cualquier naturaleza (Art. XXII y 16) a la propiedad, uso y goce de sus bienes (Art. XXIII y 21), el derecho a la honra y la dignidad (Art. V y 11) y a las garantías judiciales y debido proceso (Art. XVIII, XXV, XXVI 8 y 25). 

Los Estados partes al ratificar la Convención Americana adquieren obligaciones vinculantes.[8]  La Declaración Americana es también una fuente de obligaciones jurídicas, ya sea como instrumento que define las responsabilidades de los Estados de la OEA en materia de derechos humanos dentro del marco de la Carta de la Organización, como porque numerosas de sus disposiciones se han transformado en derecho internacional consuetudinario.[9] 

          La Comisión y la Corte Interamericanas, (la Comisión Interamericana de Derechos Humanos con sede en Washington D.C., U.S.A.; y la Corte Interamericana de Derechos Humanos con sede en San José de Costa Rica) son los órganos centrales del sistema.  La Comisión y la Corte pueden también aplicar como norma complementaria instrumentos internacionales especiales como por ejemplo, el Convenio 169 de la O.I.T. sobre “Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes”[10].

A la Comisión Interamericana, órgano principal de la OEA encargado de la promoción y protección de los derechos humanos en las Américas, le corresponde desempeñar un papel especial para estimular aún mas el cumplimiento de las normas internacionales de derechos humanos.  Además de procesar peticiones sobre casos individuales de alegadas violaciones a derechos de personas o grupos (Véase Sección I. c. 2) y en su caso presentarlas a la Corte, la Comisión también mantiene una supervisión permanente sobre la situación general de los derechos humanos en cada Estado miembro, y cuando lo cree justificado realiza misiones de observación y produce informes especiales sobre situaciones generales, sea en un país miembro (Véase Sección III) o respecto a un tema específico como la situación de la mujer[11], o de las prisiones en la Región.[12] 

Además de las peticiones sobre casos individuales y la supervisión de la situación general de los derechos humanos en los países miembros, una tercer área de trabajo de la Comisión es la preparación de futuros instrumentos interamericanos sobre temas de su competencia, por ejemplo la propuesta Declaración Americana sobre Derechos de los Pueblos Indígenas, que aprobó y envió para su consideración a la Asamblea General en 1997. (Ver Sección IV).  Anteriormente la CIDH había preparado otros proyectos de instrumentos, entre otros la propia Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, la Convención Americana sobre Desaparición Forzada de Personas, y el Protocolo Adicional sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.[13] 

La Corte ejerce funciones jurisdiccionales obligatorias al interpretar y aplicar las disposiciones de la Convención en los casos individuales que le presenten la Comisión o los Estados, cuando estos han aceptado la jurisdicción de la Corte.[14]   La Comisión ha presentado a la Corte varios casos respecto a violaciones de derechos de individuos y comunidades indígenas.[15]  Además la Corte Interamericana de Derechos Humanos establecida por la Convención Americana, por su parte ejerce funciones consultivas de interpretación de las normas sobre derechos humanos en vigor en las Américas.  Las opiniones consultivas de la Corte constituyen interpretación legítima de dichas normas. 

Otras instituciones de la OEA también se ocuparon de los derechos indígenas. En primer lugar el Instituto Interamericano Indigenista, creado en 1940, con sede en la ciudad de México, e integrado por 17 países de América.  Su consejo directivo está formado por los institutos indigenistas gubernamentales de esos países.  El III realiza reuniones técnicas y estudios, y publica “América Indígena”, revista que en sus sesenta años de existencia lleva publicados mas de 250 números.  A su vez los distintos órganos de cooperación técnica de la OEA, en las áreas de educación, desarrollo social y económico, y en particular la oficina de Cultura (hoy parte del CIDI - Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral) continúan desde hace cinco décadas, llevando a cabo numerosos proyectos enfocados a distintos aspectos del desarrollo de los pueblos indígenas y sus culturas.  También la Unidad de Promoción de la Democracia de la Secretaria General, ha encarado proyectos relacionados con temas indígenas, especialmente para el entrenamiento en la solución de conflictos de tierras y recursos indígenas. 

La historia hemisférica hasta el presente muestra con claridad que el desafío de consolidar democracias genuinamente participatorias, a las que se han comprometido tanto los Estados miembros de la OEA como la Organización[16], requiere como proceso y objetivo supremos que se intensifique la participación de todos los sectores sociales en la vida política, social y económica de cada nación.  Los más de cuarenta millones de mujeres, hombres y niños indígenas americanos organizados  en unos 400 pueblos, en casos mayoritarios en otros minoritarios dentro de la población total de cada país, son en todos los casos actores necesarios para el pleno desarrollo de las identidades y culturas nacionales, y su contribución económica, política y social es indispensable para el pleno funcionamiento de sus democracias e instituciones.  El respeto a su dignidad y derechos individuales y como colectivos es parte de ese objetivo. 

Así lo han recalcado los Presidentes y Jefes de Estado en las Cumbres de las Américas, tanto en Miami (1994) como en Santiago (1998).  En esta última se comprometieron a: 

• Avanzar en el examen intergubernamental del Proyecto de Declaración Americana sobre Derechos de los Pueblos Indígenas, preparado por la CIDH. 

• Apoyar actividades en el área de educación para mejorar la participación indígena en la sociedad, reforzar su identidad, y promover tolerancia entre todos los grupos. 

• Ampliar los servicios de educación primaria, secundaria y técnica en áreas con predominancia indígena, así como apoyar y promover actividades y proyectos del producción y construcción, bajo la administración de las poblaciones indígenas. 

Es importante remarcar que esta política intergubernamental los que a través de la OEA, se sustenta en avances realizados por los Estados nacionales, los que especialmente en las últimas dos décadas han adoptado políticas publicas, realizaciones concretas sobre todo en cuanto a demarcación y reconocimiento de tierras indígenas; y legislaciones cada vez más comprensivas y positivas para el desarrollo de esos pueblos, en el marco de la realidad pluricultural de las naciones americanas.

B.       Los Mecanismos de Protección del Sistema Interamericano de Derechos Humanos 

          La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, órgano principal de la OEA encargado de promover y proteger los derechos humanos en el hemisferio, tiene el papel crucial de respaldar a los Estados miembros en las acciones que realicen para asegurar y garantizar los derechos de las personas bajo su jurisdicción.  Entre sus numerosas funciones, la Comisión tiene a su cargo: 

• estimular la conciencia de los derechos humanos en las Américas;

• ofrecer a los Estados miembros servicios de asesoramiento en el campo de los derechos humanos;

• hacer un seguimiento de la situación de los derechos humanos en cada uno de los Estados miembros y llevar a cabo observaciones in loco;

• tomar acción con respecto a las peticiones individuales en que se alegue que ha habido violaciones de derechos humanos;

• preparar estudios e informes; y

• formular recomendaciones a los Estados miembros de la OEA para la adopción de medidas progresivas en favor de los derechos humanos.

          Una de las características excepcionales del sistema interamericano de derechos humanos es la amplitud de su mandato y la evidencia de múltiples mecanismos de promoción y protección. 

          C.      El sistema individual de peticiones 

          Cualquier persona o grupo puede presentar una petición ante la Comisión alegando que se han violado las disposiciones de la Convención Americana, o de la Declaración Americana.  En general es necesario que se identifique a la víctima, para que el Estado pertinente pueda iniciar una investigación y responder a las alegaciones que se efectúan, pero la identidad del peticionario puede mantenerse en reserva.  La petición debe presentarse por escrito, debe estar firmada y enumerar hechos que indiquen la contravención de un derecho protegido. 

          Una vez examinada la petición y que se considere que se han satisfecho los requisitos básicos para iniciar su tramitación, la Convención Americana, el Estatuto y el Reglamento de la Comisión contienen disposiciones que permiten iniciar un proceso para reunir información, que incluye la transmisión al gobierno de las partes pertinentes de la petición con la solicitud de que responda suministrando la información del caso.  El peticionario tiene la oportunidad tanto de presentar sus observaciones a la respuesta estatal como asimismo de enviar información adicional, con posterioridad a lo cual se solicita al gobierno que presente sus propias observaciones.  Este proceso puede repetirse cuanto sea necesario.  La Comisión puede, a solicitud de una de las partes o por propia iniciativa, citar a las dos partes a una audiencia para recibir nueva información, testimonios o argumentos legales.  La Comisión también está facultada para efectuar investigaciones in loco de un caso individual, aunque es una competencia que excepcionalmente ejerce. 

          La Comisión, para declarar la admisibilidad de un caso y considerar sus méritos bajo la Convención Americana o la Declaración Americana, deberá estar satisfecha de que se ha cumplido con ciertos requisitos.  En primer lugar, y lo más importante, es que la parte que alega la violación haya agotado todos los recursos disponibles en la jurisdicción interna, habida cuenta de que los sistemas internacionales y regionales de derechos humanos están diseñados para ser subsidiarios de los sistemas nacionales.  Se pueden hacer excepciones cuando la legislación del Estado en cuestión no ha garantizado un debido proceso, cuando se ha negado a la parte el acceso a esos recursos, o cuando hay un retraso injustificado en la decisión sobre los recursos internos en otras palabras, si no han habido recursos disponibles, de hecho o de derecho. 

          En segundo lugar, la petición debe presentarse de manera oportuna.  En el caso de que un tribunal interno haya pronunciado su fallo definitivo, el escrito deberá someterse a la Comisión en un plazo de seis meses contados a partir de la fecha de la notificación o, de lo contrario, en un plazo razonable a partir del momento en que ocurrió la situación denunciada.  En tercer lugar, la Comisión no examinará una queja que duplique en esencia una petición que esté pendiente ante una organización gubernamental internacional de naturaleza similar.  Cuando se abre un caso, pero no se demuestra que se han llenado los requisitos básicos indicados anteriormente, la Comisión declara el caso inadmisible. 

          En cualquier etapa del proceso la Comisión está autorizada de conformidad con el artículo 48(1)(f) de la Convención a facilitar una "solución amistosa" de la situación denunciada, siempre y cuando las partes deseen valerse de ese procedimiento.  En general, la Comisión, una vez concluido el proceso escrito inicial, notificará a las partes que se pone a su disposición a esos efectos, por un plazo determinado.  Si las partes convienen en ello, la Comisión colaborará, por ejemplo, en la organización de reuniones, la transmisión de comunicaciones y como mediadora en negociaciones.  Conforme a lo dispuesto en el artículo 48(1)(f), la Comisión examina el acuerdo que convengan las partes para evaluar si está fundado "en el respeto a los derechos humanos reconocidos" en la Convención Americana, antes de que pueda considerar resuelto el caso de manera amistosa. 

          Cuando un caso no ha sido resuelto por solución amistosa y está listo para una decisión, la Comisión prepara un informe inicial sobre sus conclusiones, de acuerdo con las disposiciones del artículo 50 de la Convención, para su remisión al Estado en cuestión.  En los casos en que se haya establecido que hubo una violación, la Comisión formula recomendaciones que el Estado debe poner en efecto, cuyo objetivo en general es asegurar que se realice una investigación plena de los hechos, que se encause y castigue a los responsables y que se tomen las acciones necesarias para reparar las consecuencias sufridas por la víctima.  El Estado tiene una primera oportunidad de carácter confidencial de dar cumplimiento a la decisión de la Comisión, y debe informar dentro de un cierto plazo sobre las medidas que haya tomado para remediar la situación.  La Comisión evaluará la respuesta que reciba y escoge una de dos alternativas.  Podrá aprobar un informe final, al que se hace referencia en el artículo 51 de la Convención, en el que informará en qué medida se ha cumplido con las recomendaciones y, cuando sea necesario, formulará otras recomendaciones otorgando un período adicional para ponerlas en práctica.  Una vez transcurrido el período fijado, la Comisión decidirá si publica su informe.[17]  Como alternativa a la aprobación del informe final la Comisión podrá decidir, si el Estado en cuestión ha aceptado la jurisdicción obligatoria de la Corte Interamericana, elevar el caso ante dicho órgano. 

          D.          Solicitud a los Estados de medidas precautorias o provisionales 

          Tanto la Comisión como la Corte están facultadas para requerir a un Estado que tome medidas de protección con carácter urgente.  Conforme a lo dispuesto en el artículo 29 de su Reglamento, "en casos urgentes, cuando se haga necesario para evitar daños irreparables a las personas, la Comisión podrá pedir que sean tomadas medidas cautelares para evitar que se consume el daño irreparable, en el caso de ser verdaderos los hechos denunciados".  La Comisión puede solicitar a la Corte que ordene la adopción de medidas provisionales en el caso de circunstancias de gravedad similar, aún en asuntos no sometidos a consideración de la Corte.  Esa acción de emergencia se toma sin perjuicio de cualquier decisión futura sobre los méritos de la situación denunciada, y en general tiene como fin proteger la vida y/o la integridad física y psíquica de personas.[18]