V.         LA RESPUESTA DEL ESTADO COLOMBIANO AL IMPACTO DEL CONFLICTO ARMADO EN LAS MUJERES

 

149.          El Estado colombiano está obligado a actuar con debida diligencia para prevenir, sancionar y erradicar la violencia y discriminación contra las mujeres agravada por el conflicto armado, a pesar de los complejos desafíos presentados a raíz del conflicto.  En el pasado, la CIDH ha recomendado al Estado Colombiano asegurar la vigencia y aplicación de medidas de naturaleza legislativa, de política pública e institucional, para proteger los derechos de las mujeres a vivir libres de actos de violencia y discriminación, así como garantizar la asignación de recursos necesarios para su implementación.[180]  La CIDH también ha destacado la obligación del Estado de investigar y sancionar a los responsables de estos actos, así como su deber de reparar a las víctimas.[181]  Como ha sido mencionado anteriormente, la obligación del Estado de actuar con debida diligencia tiene cuatro componentes: la prevención, la investigación, la sanción y la reparación de violaciones a los derechos humanos.

 

150.          La CIDH ha tomado conocimiento de avances claves en la respuesta del Estado Colombiano para proteger los derechos de las mujeres, en general, sobre todo en la adopción de un marco normativo, de políticas públicas, e institucional, así como el diseño de programas estatales.  Asimismo, fue evidente durante la visita que los funcionarios estatales reconocen y muchas veces comprenden la dimensión de los desafíos existentes y manifiestan su voluntad de encontrar soluciones tanto a nivel nacional como local. 

 

151.          También la CIDH reconoce esfuerzos en materia de política pública para atender las necesidades específicas de las mujeres en el conflicto armado como, por ejemplo, la denominada "Mujeres Constructoras de Paz y Seguridad", así como una serie de instituciones y mecanismos a nivel nacional y local para velar por el cumplimiento de las normas vigentes.  Cabe destacar también los esfuerzos de parte del Estado colombiano para relevar estadísticas sobre las violaciones de derechos humanos de las mujeres, incluyendo el programa de Observatorio de Asuntos de Género, el trabajo del INML y Ciencias Forenses y la incorporación de género en las estadísticas del Departamento Administrativo de la Estadística Nacional (en adelante "DANE") y de la Red de Solidaridad Social.  En adición, la Corte Constitucional ha emitido una serie de decisiones notables en los últimos diez años aplicando los recursos de tutela e inconstitucionalidad para proteger derechos civiles, políticos, sociales, culturales y económicos de las mujeres colombianas. 

 

152.          Sin embargo, tanto las autoridades estatales como los representantes de la sociedad civil, manifestaron su preocupación por la ausencia de una política estatal integral que tome en cuenta el impacto específico del conflicto armado en los derechos humanos de las mujeres, tanto a nivel nacional como local.  Esta deficiencia promueve un ambiente de impunidad en donde se perpetúa el trato de las mujeres como botín de guerra por los actores armados.  También la Relatora pudo corroborar fallas notables en el diagnóstico, prevención y alerta temprana de diversas formas de discriminación y violencia contra las mujeres que se ven agravadas por el conflicto armado, así como vacíos en la provisión de atención humanitaria y de servicios multidisciplinarios de apoyo especializados para las víctimas, sobre todo a las mujeres desplazadas. 

 

153.          Por otra parte, es de destacar la respuesta y mirada homogénea del Estado colombiano hacia las mujeres como objeto de políticas públicas y víctimas del conflicto armado.  El artículo 9 de la Convención de Belém do Pará obliga a los Estados a tomar especial consideración en materia de legislación y políticas públicas, de la vulnerabilidad de ciertos grupos de mujeres frente a actos violentos basados en su raza, etnia, condición de refugiada, desplazada, embarazada, y minoría de edad, entre otros factores de riesgo.[182]  No obstante, durante la visita y las entrevistas de la delegación con autoridades de Gobierno, sociedad civil y agencias internacionales, fue evidente que estas condiciones de vulnerabilidad todavía necesitan ser tomadas en cuenta por el Estado colombiano en el desarrollo de políticas públicas y programas de atención destinados a mejorar la situación de todas las mujeres.

 

154.          La CIDH observó específicamente la ausencia tanto a nivel nacional como local de las necesidades específicas y diferentes de las mujeres indígenas y afrocolombianas en los programas y políticas públicas orientadas a proteger los derechos de las mujeres.   Es preciso que el Estado implemente medidas para erradicar patrones socioculturales discriminatorios en razón de sexo, raza, etnia y clase social y que tome en cuenta estas diferencias y la posibilidad de discriminación en base a más de un factor en el desarrollo de políticas públicas para mitigar el pernicioso efecto del conflicto armado en las mujeres colombianas.

 

155.          Por otra parte, la Relatora corroboró que el trabajo de las defensoras de los derechos de las mujeres y sus organizaciones, todavía no cuenta con el apoyo y la legitimación del Estado, y persiste la necesidad de proteger su permanencia y seguridad a través de todo el territorio nacional. 

 

156.          Asimismo, dentro de este contexto y aún en la presencia de avances, las mujeres lamentablemente todavía enfrentan numerosos obstáculos de naturaleza legislativa, institucional, cultural, y geográfica para acceder a una justicia efectiva.  Entre los desafíos más notables se encuentran deficiencias en la investigación, juzgamiento y sanción de actos de violencia y discriminación, fallas en la recolección de estadísticas, la desconfianza de la administración de la justicia en las víctimas, la necesidad de programas sostenibles de capacitación a oficiales de la administración de la justicia y de programas para sensibilizar a la población y promover el aumento de denuncias.  También se encuentran la falta de justicia en las zonas ocupadas por los actores del conflicto armado y principios de preocupación dentro del código de procedimiento penal aplicables a la violencia contra las mujeres, que pueden impedir y dificultar el acceso de las mujeres a protecciones y garantías judiciales efectivas.

 

A.        Avances en el desarrollo de un marco legislativo, de políticas públicas y de programas de gobierno para proteger los derechos de las mujeres

 

157.          La CIDH reconoce avances del Estado Colombiano en el desarrollo de un marco jurídico y de políticas públicas para abordar la discriminación y violencia contra las mujeres producto del conflicto armado.  Colombia es parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.[183]  Entre el 1995 y el 2004, el Estado ha adoptado una serie de leyes, decretos y políticas para avanzar los derechos de las mujeres.  Entre los avances más notables están las Leyes 51 y 248 del 1985 y 1995, por medio de las cuales se adoptaron la CEDAW y la Convención Belém do Pará como parte de la legislación interna, así como los artículos 13 y 43 de la Constitución Colombiana que garantizan la igualdad ante la ley y la no-discriminación de las mujeres.  También existe un marco jurídico para prevenir y combatir la violencia intrafamiliar a través de la ley 294 del 1996 y su reforma mediante la Ley 575 del 2000. 

 

158.          En materia de violencia sexual, el Código de Procedimiento Penal también tipifica como delitos diversos comportamientos que hacen parte de la competencia material del Estatuto de Roma.[184]  Por medio de la Ley 360 del 1997, se modificaron normas del Código Penal del 1980 en la esfera de delitos sexuales, aumentando los derechos de las víctimas, incluyendo el derecho a ser tratadas con dignidad, privacidad y respeto durante cualquier entrevista o actuación pública con fines médicos, jurídicos o de asistencia social; el derecho a ser informadas acerca de procedimientos jurídicos aplicables y de servicios disponibles para víctimas; y el derecho  a un acceso gratuito a una gama de servicios tales como exámenes para detectar enfermedades venéreas (incluyendo el VIH/SIDA), para trauma físico y emocional, y para recopilar evidencia médico legal; y posibilidades de acceso a la indemnización de los perjuicios ocasionados por el delito.  Mediante esta Ley también se ordenó la creación en todo el país de unidades especializadas dentro de la Fiscalía para abordar de manera especializada los delitos contra la libertad sexual y la dignidad humana, en donde cada unidad debe contar con una psicóloga / psicólogo de planta para que asesore a los funcionarios en el manejo de los casos, y entreviste y oriente a las víctimas.

 

159.          Es también importante reconocer avances claves en materia de trata de personas como la Ley 7474 de 2002 que tipifica la trata de personas como delito, y la Ley 800 del 2003 que ratifica el Protocolo Facultativo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de personas, especialmente de mujeres y niños.  También corresponde reconocer de manera especial que, a través de la Ley 984 del 8 de junio del 2005, fue aprobada por el Congreso la ley mediante la cual se ratifica el Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer.[185] 

 

160.          La Corte Constitucional también ha emitido una serie de fallos favoreciendo los derechos de las mujeres, por medio de la aplicación de las acciones de tutela e inconstitucionalidad.  Es reconocido por autoridades estatales y no-estatales que la labor de la Corte Constitucional ha sido clave para la defensa, garantía y desarrollo de los derechos de las mujeres consagrados en la Constitución Política y en los instrumentos internacionales ratificados por el Estado colombiano.[186]  La Corte ha emitido varias decisiones en donde ha declarado inconstitucional una serie de normas que implicaban un trato discriminatorio en contra de las mujeres por razón de sexo en materia civil, de familia, laboral y asuntos de políticas públicas.[187]  Entre las decisiones más recientes, se encuentran la Sentencia 453 del 2005 en donde la Corte tuteló los derechos de una mujer que había sido víctima de violencia sexual y estableció que las víctimas de este tipo de violencia tienen un derecho constitucional a que se les proteja de la práctica de pruebas que impliquen una intromisión irrazonable, innecesaria y desproporcionada en su vida íntima.

 

161.          Durante la visita, la Relatora tomó conocimiento de esfuerzos en materia de políticas públicas para atender las necesidades específicas de las mujeres en el marco del conflicto armado.  El Estado colombiano ha establecido metas orientadas a avanzar la equidad social y el desarrollo humano en la Política de Seguridad Democrática y la Política de Reactivación Social del gobierno del Presidente Uribe.[188]  El Estado también ha manifestado públicamente que dentro del Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006,  "Haciendo un Estado Comunitario", está impulsando acciones para propiciar la equidad y la potenciación de las mujeres con énfasis en las siguientes esferas: las mujeres y economía, la violencia contra las mujeres, las mujeres en el ejercicio del poder y la toma de decisiones.[189] 

 

162.          Como ejemplo de acciones positivas, la Relatora tomó conocimiento de la adopción de la política nacional denominada "Mujeres Constructoras de Paz y Seguridad", cuyo objetivo principal es el de lograr de manera gradual la igualdad entre los hombres y mujeres en procesos de participación en la vida social, económica, política y cultural del país.  La política cuenta con una serie de áreas programáticas como, por ejemplo, el empleo y desarrollo empresarial de las mujeres, educación y cultura, salud sexual y reproductiva, violencia contra la mujer y el fortalecimiento institucional.

 

163.          Asimismo, el Estado colombiano cuenta con una serie de instituciones y mecanismos a nivel nacional y local que de una manera u otra velan por el cumplimiento del marco normativo arriba descrito.  Entre las más importantes se encuentran la Consejería Presidencial para la Mujer, entidad rectora y encargada de promover el adelanto de la mujer, la Defensoría Delegada para los Derechos de la Niñez, la Mujer y el Anciano, la Procuraduría Delegada para el Menor y la Familia, el ICBF, el Ministerio del Interior y de Justicia, el Ministerio de Relaciones Exteriores, las Comisarías de Familia, la Fiscalía General de la Nación, el Ministerio de la Protección Social, la Red de Solidaridad Social y la Vicepresidencia de la República.

 

164.          Como producto del marco de políticas públicas existente, la Consejería Presidencial para la Mujer, como entidad rectora, ha puesto en marcha una serie de programas destinados a atender las necesidades específicas de las mujeres.  La Consejería Presidencial ejecuta un plan de acciones afirmativas, en coordinación con ministerios y otras entidades públicas, en el marco del Programa Nacional de Desarrollo, a fin de incorporar la dimensión de género en sus programas, proyectos y presupuestos.[190]  Entre las iniciativas que ejecuta durante su mandato se pueden destacar programas orientados a prevenir y enfrentar la violencia intrafamiliar con un modelo integral de atención, denominados "Democracia Familiar" y la Mesa Interinstitucional de Violencia Intrafamiliar, la campaña "Rutas por la No Violencia" para incrementar la visibilidad del problema de la violencia como una violación de los derechos humanos e incrementar la alfabetización jurídica de las mujeres[191] y los "Consejos Comunitarios de Mujeres", los cuales crean espacios de interlocución entre las mujeres y el Estado a nivel municipal sobre temas como la participación política y la violencia.[192]  Asimismo, se ha formulado el programa interinstitucional "Haz Paz", producto de la Política Nacional de Construcción de Paz y Convivencia Familiar para promover la prevención, detección, vigilancia y atención de la violencia intrafamiliar a nivel municipal.[193]  Adicionalmente, una serie de agencias estatales han creado programas que atienden a mujeres víctimas de violencia.[194]

 

 

165.          Es también importante reconocer una serie de esfuerzos y programas interinstitucionales para combatir distintas formas de violencia contra las mujeres agravadas por el conflicto armado.  Por ejemplo, en el caso de los delitos sexuales, se ha conformado un "Equipo Técnico Central" por el ICBF, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación, la Policía Nacional, el Ministerio de Protección Social, el Fondo de Población de las Naciones Unidas y el INML para desarrollar un modelo de atención a delitos de violencia sexual.[195]  El modelo establece unos criterios mínimos no negociables de atención a víctimas de delitos sexuales, que deben tener en cuenta cualquier funcionario o persona particular que atiende a las víctimas.  El modelo ha sido validado en cinco municipios piloto y existe un proceso de expansión coordinado por el ICBF, que avanza en 19 localidades en Bogotá. Actualmente se están realizando actividades para lograr su implementación en más de 30 municipios.[196]  En cuanto al tema de trata, se ha conformado una Mesa Interinstitucional contra la Trata de Personas que es coordinada por el Ministerio del Interior y Justicia y la Cancillería.

 

166.          El Gobierno adicionalmente ha creado una serie de servicios de apoyo para las víctimas.[197]  Entre los más notables se encuentran la creación de las Comisarías de Familia, el Centro de Atención Integral a Víctimas de Delitos Sexuales y los Comités Interinstitucionales, que se han creado dentro de la Defensoría del Pueblo para atender a víctimas y sobrevivientes de delitos sexuales, así como la extensión territorial de centros del ICBF y de la Red de Solidaridad Social. 

 

167.          En el ámbito de la salud, el Estado Colombiano ha manifestado públicamente que la elaboración y difusión de la Política Nacional de Salud Sexual y Reproductiva están incluidos dentro de las metas prioritarias en Salud Pública para los años 2002-2006.[198]  Los ejes prioritarios de esta política incluyen la promoción de la maternidad segura, la planificación familiar para hombres y mujeres, la reducción de la fecundidad en adolescentes, la prevención y control de las infecciones de transmisión sexual, el VIH/SIDA, la detección del cáncer del cuello uterino y la prevención y atención integral a la violencia doméstica y sexual.

 

B.         Ausencia de una política estatal integral y de servicios y programas coordinados y multidisciplinarios para abordar el impacto específico en las mujeres del conflicto armado

 

168.          A pesar de avances notables y significativos, varias fuentes estatales y no estatales manifestaron a la Relatora su preocupación ante la ausencia de una política de Estado integral para abordar el impacto específico del conflicto armado en las mujeres de manera articulada y multidisciplinaria, que aborde las necesidades específicas de las mujeres a lo largo de todo el territorio nacional.  La CIDH observa que el Estado parece carecer de una visión integral y preparación efectiva y comprehensiva para abordar las consecuencias de la violencia y discriminación que el conflicto impone en las mujeres.  El marco político existente no provee una base adecuada para la implementación de programas y servicios integrales para las víctimas, que comprendan las esferas de la justicia, educación, y salud.  El Estado ha reconocido públicamente que entre los años 1995 hasta el 2004, careció de un marco político adecuado, de estrategias y de planes de acción que facilitaran el seguimiento sistemático de compromisos hechos en torno al avance de los derechos de las mujeres y la falta de recursos para implementar estas políticas.[199] 

 

169.          Asimismo, los mecanismos institucionales que actualmente ejecutan programas destinados a proteger los derechos de las mujeres, carecen de suficiente incidencia, capacidad de articulación, coordinación y recursos para implementar efectivamente las políticas del Estado destinadas a mitigar el impacto del conflicto armado en las mujeres.  Varias fuentes estatales y no-estatales comunicaron su preocupación ante la falta de recursos y voluntad política para la ejecución de la legislación, políticas públicas, instituciones y programas existentes destinados a abordar los derechos de las mujeres, y cómo la temática de las mujeres se antepone a las necesidades de seguridad nacional.  Estos vacíos y fallas debilitan en gran medida la efectividad de cualquier marco legislativo, de políticas públicas y de programas de gobierno creado para proteger los derechos de las mujeres dentro del conflicto. 

 

170.           Durante la visita, la Relatora tomó conocimiento de la percepción de la comunidad internacional y de entidades no-gubernamentales en Colombia, sobre la débil capacidad de la Consejería Presidencial para la Mujer para actuar como ente coordinador de esfuerzos interinstitucionales que atienda las necesidades específicas de las víctimas de discriminación y violencia y de recursos para poder sostener y crear programas.  Asimismo, este ente no parece tener como prioridad el amortiguar el impacto del conflicto armado en las mujeres en materia de violencia y discriminación. 

 

171.          Durante la reunión de la Relatora con la Consejería Presidencial para la Mujer, la actual Consejera, la Dra. Martha Lucia Vásquez, destacó mayormente la implementación de programas orientados a avanzar el desarrollo empresarial de las mujeres y la erradicación de la pobreza y la no violencia y discriminación contra las mujeres que es agravada por el conflicto armado.  Adicionalmente, los programas destinados a abordar la violencia contra las mujeres, como el de "Democracia Familiar" y la creación de Consejos Comunitarios de las Mujeres, no se enfocan en el impacto del conflicto armado en las mujeres y la violencia física, psicológica y sexual empleada, sino que mayormente se concentran en el problema de la violencia intrafamiliar.  La CIDH reconoce que el presupuesto y la voluntad política dedicados a las problemática del impacto del conflicto armado colombiano en las mujeres no pueden ser evaluados sólo a la luz de las acciones y el presupuesto de la Consejería Presidencial para la Mujer.  Sin embargo, considera a los programas que implementa como un reflejo de las prioridades dentro del Estado, debido a su competencia como entidad rectora de políticas públicas para avanzar los derechos de las mujeres. 

 

172.          Asimismo, la Relatora verificó durante la visita, fallas en la coordinación y la comunicación entre las distintas entidades estatales que ejecutan programas y servicios de apoyo destinados a las víctimas de violencia y la discriminación producto del conflicto.  El Estado colombiano ha reconocido como una deficiencia en la atención pública de la violencia contra las mujeres: "la falta de articulación entre las diferentes entidades involucradas dificulta la atención y la prevención de la violencia contra las mujeres.  Es preciso mejorar los canales y mecanismos de articulación, para que cada una de las entidades comprometidas desarrolle en el marco de sus competencias planes, acciones y programas para la protección, prevención, atención y sanción de la violencia".[200]   

 

173.          Como fue mencionado previamente, la Relatora tomó conocimiento de una serie de servicios de atención a víctimas de la violencia sexual que se brindan a través de las Comisarías de Familia, el Centro de Atención Integral a Víctimas de Delitos Sexuales llevado a cabo por la Fiscalía General de la Nación, los centros del ICBF, así como los Comités interinstitucionales creados por la Defensoría del Pueblo.  Sin embargo, la Relatora recibió información por distintos medios que apuntan a la ausencia de comunicación y coordinación entre estos servicios, lo cual resulta en una fragmentación de la atención a las víctimas.

 

174.          Adicionalmente, las deficiencias en la coordinación entre servicios nacionales y locales fueron evidentes durante la visita de la Relatora a Valledupar y Quibdó.  En Valledupar, varias unidades de la Defensoría Comunitaria compartieron su preocupación con la delegación sobre la escueta comunicación entre las unidades locales de la Fiscalía y la unidad nacional, mayormente en cuanto a delitos perpetrados por actores del conflicto armado en zonas ocupadas.  En el caso particular de Quibdó, las autoridades estatales compartieron con la Relatora su preocupación ante la poca articulación entre los servicios nacionales y locales y cómo se sentían "abandonadas" y poco apoyadas por las autoridades nacionales.

 

175.          Sin embargo, la Relatora fue informada de buenas prácticas y esfuerzos locales para ofrecer una atención coordinada y multidisciplinaria a las víctimas de violencia y discriminación, sobre todo a las mujeres desplazadas.  Por ejemplo, en Valledupar, la Red de Solidaridad Social y el ICBF están intentando ofrecer un apoyo multidisciplinario a las víctimas del desplazamiento, incluyendo psicólogos, nutricionistas, y trabajadores sociales.  Sin embargo, estos esfuerzos de coordinación se ven limitados por la falta de recursos humanos y financieros.

 

176.          En cuanto al tema de recursos, varias fuentes estatales, incluyendo el INML y las autoridades estatales entrevistadas en Valledupar y Quibdó, manifestaron su preocupación por la escasez de recursos destinados en Colombia a atender la discriminación y la violencia contra las mujeres producto del conflicto armado, y a la provisión de servicios especializados para las víctimas.  En cuanto a la inversión para atender la violencia sexual, el INML ha manifestado que existe un "total distanciamiento entre lo que corresponde a la inversión social en el año 2004, comparándolo con los recursos que se destinan para la defensa nacional y que se ejecutan a través de las fuerzas armadas".[201]  Para apoyar esta aseveración, el INML comparó el presupuesto que fue asignado en el 2004 a la Defensa Nacional, un total de 76 billones de pesos colombianos, en contraste con el presupuesto de la Red de Solidaridad Social, un total de 150 mil millones.[202]

 

177.          Otra preocupación destacada por autoridades estatales y no-estatales sobre los programas públicos es su limitada presencia territorial, en especial su notable ausencia en las zonas ocupadas por los actores del conflicto armado.  Por ejemplo, la reforma a la ley de violencia intrafamiliar, por medio de la Ley 575 del 2000, trasladó las competencias de dictar medidas de protección a las Comisarías de la Familia.  Sin embargo, varias fuentes confirmaron que no existen suficientes Comisarías para cubrir las necesidades de todos los municipios del país.  Por ejemplo, la Relatora recibió información confirmando que sólo existen 222 Comisarías para los 1.080 municipios del país y sólo 82 cuentan con un equipo multidisciplinario.[203]  La Defensora Delegada para la Niñez, la Mujer y la Familia en Colombia compartió con la Relatora durante la visita su preocupación sobre el cierre de muchas de estas Comisarías, así como el desestímulo para la creación de nuevas lo cual disminuye la existencia de recursos importantes para acceder a la justicia. 

 

178.          Sin embargo, la Relatora tomó conocimiento en sus entrevistas tanto con autoridades estatales como no-estatales, de esfuerzos de coordinación entre el gobierno, la cooperación internacional y la sociedad civil para atender a víctimas de violencia y discriminación producto del conflicto armado.  Por ejemplo, la Relatora recibió información de parte de la Fiscalía General de la Nación sobre su colaboración y articulación con la OFP, para documentar casos en zonas ocupadas por los actores armados.  También la Relatora fue informada sobre esfuerzos de distintas agencias de diseñar programas en colaboración con agencias de las Naciones Unidas como el programa de la Procuraduría General de la Nación con UNIFEM para atender a las mujeres desplazadas.  Sin embargo, la CIDH observa que es visible que estos esfuerzos no son suficientes y que las iniciativas llevadas a cabo, mayormente por organizaciones de la sociedad civil, para ofrecer servicios necesarios a las víctimas, como los brindados por PROFAMILIA en materia de salud sexual y reproductiva, no tienen suficiente reconocimiento y apoyo de parte del Estado colombiano.

 

C.        Fallas en el diagnóstico y la prevención de las consecuencias del conflicto armado en las mujeres

 

179.          Uno de los vacíos más notables que pudo observar la Relatora durante su visita fue en el área de prevención y diagnóstico de las consecuencias específicas del conflicto armado en todas las mujeres, a través de todo el territorio nacional, sobre todo en el marco legislativo y de políticas públicas existentes, así como en la recopilación de estadísticas.  La CIDH reconoce esfuerzos claves y positivos por parte del Estado colombiano para relevar estadísticas sobre la situación específica de las mujeres colombianas, específicamente las inequidades de género existentes y la situación de violencia contra las mujeres, como el Observatorio de Asuntos de Género promovido por la Consejería Presidencial para la Mujer, y los esfuerzos del INML.  Asimismo, cabe destacar como un logro la incorporación de la perspectiva de género en el análisis de las estadísticas recopiladas por el DANE.  Asimismo, el Estado colombiano informó a la CIDH sobre el Sistema Nacional de Información para registrar y consolidar las estadísticas nacionales de violencia intrafamiliar, maltrato infantil y abuso sexual.[204]   La CIDH destaca que estas iniciativas son un buen comienzo para obtener un diagnóstico adecuado de la situación y diseñar políticas de prevención y sistemas de alerta temprana adecuados. 

 

180.          Sin embargo, varias autoridades estatales, incluyendo el entonces Viceministro de Asuntos Multilaterales, Jaime Girón, y autoridades no-gubernamentales, comunicaron a la delegación que hay graves problemas para recopilar cifras y estadísticas que reflejen con exactitud la magnitud de la situación, porque no hay un sistema de estadísticas uniforme y confiable.  También la Relatora corroboró durante su visita la ausencia de estadísticas desagregadas por factores de riesgo en distintos grupos de mujeres como lo son raza y etnia, entre otras categorías.  Esta deficiencia contribuye a que se invisibilicen los actos de violencia y discriminación por parte de los actores armados y limita el alcance y la efectividad de acciones estatales de prevención y alerta temprana. 

 

 

181.          También es notable que la mayoría de los programas se concentran en estadísticas de áreas urbanas y centrales y no en áreas rurales y ocupadas por los actores del conflicto armado.  El entonces Viceministro de Asuntos Multilaterales y la Consejería Presidencial para la Mujer, manifestaron a la Relatora que ven con dificultad el recopilar cifras y estadísticas de actos violentos y de control que ocurren en las zonas ocupadas por los actores del conflicto.  Asimismo,  durante la visita de la Relatoría a Valledupar y a Quibdó, distintas fuentes estatales y no-gubernamentales manifestaron su preocupación ante la ausencia de cifras confiables de diferentes formas de violencia y discriminación, perpetradas por los actores del conflicto armado, sobre todo en cuanto a la afectación específica del conflicto en las mujeres afrocolombianas e indígenas.

 

182.          La CIDH también pudo verificar la notable ausencia de una política estatal que integre la prevención como una estrategia prioritaria, reflejada tanto a nivel nacional como local.  El presente marco normativo y de políticas públicas en su aplicación no está logrando una prevención efectiva de los problemas, reflejado en la información y testimonios recabados durante la visita.  Asimismo, varias fuentes no-estatales manifestaron a la Relatora su preocupación porque el Estado no implementa ni invierte lo suficiente en actividades de sensibilización en la población en general para eliminar patrones socioculturales discriminatorios en razón de sexo, raza, y etnia que promueven que los actores del conflicto armado abusen de las mujeres.

 

D.        Perspectiva y mirada homogénea de las mujeres como grupo objeto y beneficiario de protección y servicios estatales destinados a remediar el impacto del conflicto armado sobre ellas

 

183.          La Relatora y la CIDH pudieron corroborar durante la visita, la perspectiva y mirada homogénea del Estado hacia las mujeres como grupo objeto y beneficiario de políticas públicas, lo cual se traduce en una respuesta que no considera las diversas particularidades que pueden necesitar distintos grupos de mujeres, como las mujeres afrocolombianas e indígenas.  Esta ausencia presenta desafíos para entender la magnitud de la afectación del conflicto en estos grupos de mujeres y el diseño de legislación y políticas orientadas a prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones de derechos humanos que enfrentan estas mujeres, de acuerdo a la obligación del Estado colombiano de actuar con debida diligencia.  Al respecto, la Alta Comisionada para los Derechos Humanos manifestó en su informe del año 2004:

 

La seguridad de las mujeres y niñas ‑particularmente de las campesinas, indígenas, afrocolombianas, y aquellas que se encuentran organizadas, desplazadas, retornadas o confinadas- se ve agravada por el conflicto armado, en especial por la violencia sexual y por el control social que ejercen los grupos armados.  A pesar de los esfuerzos estatales, persisten las debilidades para recoger la situación específica de las mujeres y así responder adecuadamente a sus necesidades.[205]

 

184.          Por ejemplo, la Relatora observó a nivel nacional y local la falta de inclusión de las necesidades específicas de las mujeres indígenas y afrocolombianas en los programas y políticas públicas orientadas a proteger los derechos de las mujeres.  Las mujeres afrocolombianas e indígenas están notablemente ausentes en la aplicación de la política "Mujeres Constructoras de Paz y Seguridad", en los programas de la Consejería Presidencia para la Mujer y en las iniciativas para recopilar estadísticas sobre las situaciones de violencia que enfrentan las mujeres.  El ICBF comunicó a la delegación su preocupación ante la política del Estado mayormente diseñada a atender las necesidades de sectores, como las mujeres, y no de poblaciones con distintas afectaciones, como las mujeres afrocolombianas e indígenas.

 

185.          De la misma manera, sus necesidades están ausentes de leyes y políticas públicas destinadas a mitigar el impacto del conflicto armado en sus grupos raciales y étnicos.  Por ejemplo, en el caso de las mujeres afrocolombianas, los grupos y redes de mujeres afrocolombianas entrevistados durante la visita en Quibdó y Bogotá, manifestaron su preocupación ante la ausencia de las necesidades específicas de las mujeres en la Ley 70 del 1993 y el decreto CONPES 3310,[206] destinadas a mejorar las condiciones civiles, políticas, económicas y sociales de las comunidades afrocolombianas.

 

186.          La Constitución de 1991 establece que Colombia es un país pluriétnico y multicultural y se reconocen derechos específicos de diferentes grupos étnicos existentes.  Esto dio lugar a la promulgación de la Ley 70 de 1993, la cual reconoce a la población afrocolombiana como grupo étnico, y fija pautas para la protección de su identidad cultural y de sus derechos.  Por tanto, la Ley es un logro porque saca a este grupo de su invisibilidad nacional y reconoce sus diferencias.  Entre los principios más importantes de esta Ley para la comunidad afrocolombiana, es que el Estado le adjudica la propiedad colectiva sobre áreas que vienen ocupando de acuerdo a sus prácticas tradicionales de producción.  Asimismo, el decreto CONPES 3310 provee un número de acciones afirmativas destinadas a mejorar la condición de estos grupos.  Sin embargo, ambas políticas tratan a los afrocolombianos como un grupo homogéneo, sin considerar las necesidades específicas que pueden tener las mujeres afrocolombianas por razón de su sexo.

 

187.          La Relatora tomó conocimiento de algunos esfuerzos y buenas prácticas que dan un indicio de avances que se pueden dar en el futuro en la incorporación de estas necesidades específicas.  Por ejemplo, durante la reunión de la delegación con la gobernación de Valledupar, la Relatora tomó conocimiento de que la atención a poblaciones de diferentes etnias, como las comunidades indígenas, había sido incorporada como una prioridad dentro de su actual plan de desarrollo.  Por otro lado, entidades a nivel nacional como la Red de Solidaridad Social, manifestaron a la Relatora su interés de incorporar las necesidades específicas de las mujeres afrocolombianas e indígenas en iniciativas para recopilar estadísticas, así como programas destinados a atender las necesidades de las mujeres desplazadas pertenecientes a estos grupos.  Asimismo, la CIDH ha recibido información confirmando que la Consejería Presidencial para la Mujer actualmente promueve el diseño de un Plan de Acción para las Mujeres Indígenas que busca identificar las problemáticas que deben ser superadas para lograr la protección de sus derechos con la participación de mujeres indígenas de todo el país.[207]  Según el Estado, la construcción y validación de este Plan de Acción se llevó a cabo a través de tres encuentros regionales de mujeres indígenas, los cuales buscaban "generar espacios de interlocución y socializar la importancia de las acciones que vienen realizando la mujeres indígenas desde sus comunidades".[208] 

 

E.        Vacíos en la atención humanitaria y los servicios de apoyo para las víctimas: respuesta al desplazamiento forzado

 

188.          Durante la visita, fueron notables una serie de avances y desafíos que enfrenta el Estado colombiano a la crisis humanitaria que promueve y reproduce el conflicto, en especial al fenómeno del desplazamiento y su impacto específico en las mujeres.  La CIDH ha reiterado en el pasado que la presencia de los desplazados en el territorio nacional significa que el propio gobierno debe asumir la responsabilidad primaria para garantizar su seguridad y bienestar.[209]  Como fue anteriormente mencionado, la CIDH en su informe de 1999 recalcó el principio 19(2) de los Principios Rectores sobre Desplazados Internos, el cual hace referencia directa a la situación de las mujeres estableciendo que: "Se prestará especial atención a las necesidades sanitarias de la mujer, incluido su acceso a los servicios de atención médica, en particular los servicios de salud reproductora, y al asesoramiento adecuado de las víctimas de abusos sexuales y de otra índole".[210] 

 

189.          Entre los avances se encuentra la presencia de un marco de políticas públicas, legislativo y de programas de gobierno para atender las necesidades psico-afectivas, económicas y sociales de la población desplazada, entre ellos el Sistema de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia (en adelante "SNAIPD"), la ley 387 de 1997 y el Plan Nacional Para la Atención Integral a la Población Desplazada.  También es importante reconocer la creación de la Red de Solidaridad Social como entidad encargada y especializada de coordinar el SNAIPD.  De acuerdo a las autoridades estatales entrevistadas, la atención integral de la población desplazada se desarrolla a través de cuatro componentes: desarrollo y consolidación de programas de prevención y protección; la prestación de atención humanitaria de emergencia; la estabilización socioeconómica; y el desarrollo y consolidación del sistema nacional de la atención integral de la población desplazada, SNAIPD.

 

190.          Se han registrado avances en el mejoramiento del SNAIPD, se ha puesto en marcha el Registro Único de Población Desplazada, y se ha logrado prestar una mayor atención a la población a través de todo el territorio con el establecimiento de oficinas territoriales de la Red de Solidaridad Social.[211]  También la Alta Comisionada para los Derechos Humanos reportó cómo durante el 2004 el presupuesto de la Red de Solidaridad Social aumentó considerablemente y la Red realizó importantes esfuerzos para proveer ayuda humanitaria de emergencia y para fortalecer sus unidades de atención y orientación.[212]

 

191.          Sin embargo, las fallas en la atención a la población desplazada son evidentes, sobre todo, con la promulgación de la Sentencia T-025, proferida por la Corte Constitucional el 22 de enero de 2004, que aborda una serie de derechos de la población desplazada que están siendo vulnerados al interior del país, y la necesidad del Estado colombiano de asegurar un nivel de protección para esta población.  La Sentencia identificó el mínimo de protección que la población desplazada debe recibir por parte del Estado, la cual comprende una serie de derechos relevantes para las mujeres, incluyendo: a ser registrada, a especial protección, a ayuda inmediata por el término de tres meses, a la entrega de un documento que acredite su inscripción en una entidad promotora de salud, a retornar en condiciones de seguridad y a que se identifiquen circunstancias específicas de su situación personal para definir cómo puede generar ingresos, entre otros derechos. 

 

192.          Para efectos de las mujeres, esta decisión es de suma importancia ya que la Corte establece expresamente "la importancia de consultar la opinión de las mujeres en la definición de programas de atención humanitaria, la necesidad de superar la visión asistencialista que refuerza o reproduce prácticas discriminatorias contra las mujeres y la pertinencia de formular una política pública de atención diferencial, en especial en dos aspectos: incluir el sexo como criterio sospechoso de discriminación para la interpretación de la ley 387 de 1997 y adaptar los sistemas de información para contar con datos actualizados desagregados por sexo".[213]   

 

193.          A su vez, la Corte advirtió que "los sistemas de registro no son sensibles a la identificación de las necesidades específicas de los desplazados que pertenecen a grupos bajo un mayor nivel de vulnerabilidad tales como las mujeres cabeza de familia y los grupos étnicos".[214]  La Corte establece de manera explícita que las mujeres desplazadas o cabezas de familia que deban dedicar todo su tiempo y esfuerzos a cuidar niños menores o adultos mayores bajo su responsabilidad, tienen el derecho a recibir ayuda humanitaria hasta que "la urgencia extraordinaria haya cesado, o hasta que los sujetos que no estén en posibilidad de cubrir su propio sustento adquieran las condiciones para ello".[215] 

 

194.          Como seguimiento a los principios incluidos en la Sentencia, el Estado colombiano adoptó el nuevo Plan de Atención al Desplazamiento Forzado y el Documento CONPES 3400 del 2005, que establece las metas y priorización de recursos para atender a la población desplazada, asigna una mayor responsabilidad a entidades territoriales para asegurar una respuesta integral a la problemática y crea mecanismos para favorecer la participación de la población desplazada en el diseño y evaluación de la políticas públicas.

 

195.          La CIDH recalca la necesidad que las políticas públicas aborden las necesidades específicas de las mujeres desplazadas y los principios incluidos en la Sentencia T-025.  En particular, instan al Estado colombiano a incorporar la participación de las mujeres en la formulación de las políticas públicas y la adopción de un nivel de protección adecuado de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales de las mujeres desplazadas y cabezas de familia, a corto y largo plazo.  Por último, corresponde destacar la necesidad de que el Estado colombiano adopte las medidas necesarias para dar participación a las organizaciones de mujeres en el seguimiento periódico al cumplimiento de esta Sentencia.

 

196.          Una variedad de fuentes de las Naciones Unidas y no-gubernamentales confirmaron durante la visita, la falta de la inclusión de las necesidades específicas de las mujeres en la política de atención de la población desplazada, sobre todo en materia de salud y su subsistencia económica.  Inclusive, la Red de Solidaridad Social reconoce que existen límites en la atención diferenciada y especializada que puede brindarle a las poblaciones vulnerables como las mujeres, los afrocolombianos y los indígenas y a toda la población desplazada.  Entre las dificultades identificadas por la Red, se encuentran el desafío en brindar asistencia a las mujeres para encontrar empleo, lo que provoca que la mayoría desempeñen trabajo doméstico, y en brindar acompañamiento psicosocial para ayudar a las mujeres desplazadas a lidiar con los cambios culturales y los efectos de la violencia.

 

197.          Autoridades gubernamentales y no-gubernamentales también recalcaron que existe una falta notable de coordinación institucional que impide el efecto sinérgico de los esfuerzos y servicios existentes y la falta de recursos para proveer una atención especializada a las mujeres.  Aunque se ha avanzado en la consolidación del sistema de atención, se requiere mayor definición de políticas y compromisos de parte de las entidades que lo integran y en particular los departamentos y municipios. La Red de Solidaridad Social, por ejemplo, reconoció que se necesita más coordinación con otras entidades gubernamentales como la Consejería Presidencial para la Mujer y el Servicio Nacional de Aprendizaje. 

 

198.          También representantes de agencias gubernamentales en Valledupar y Quibdó recalcaron la falta de recursos para poder proveer una atención integral a las mujeres, incluyendo asistencia psico-social y servicios de salud sexual y reproductiva.  La Corte en la Sentencia T-025 recalcó que "los recursos asignados para la población desplazada corresponden al 0.04% del presupuesto general.  No se compadece con que, de acuerdo a ciertos cálculos, el número de personas desplazadas en Colombia asciende al 4.3% de la población total".[216]  En adición, La Red de Solidaridad Social recalcó la necesidad de diseñar indicadores de impacto para entender mejor la situación de las mujeres desplazadas y que estén desagregados por variables importantes como raza y etnia.

 

199.          Durante la reunión de la Relatora con la Red de Solidaridad Social, la Red le comunicó a la delegación que están trabajando para brindar un acercamiento integrado a las necesidades especificas de las mujeres, como lo establece la Sentencia T-025, sobre todo para las mujeres embarazadas y lactantes, en relación a la forma de alimentación y "kits básicos" y  para el Programa de Familias en Acción.  También están colaborando en proyectos con organizaciones internacionales como la Organización Internacional de Migración para identificar las necesidades específicas de las mujeres desplazadas y están elaborando un programa con el ICBF para atender las necesidades de las mujeres desplazadas, que incluya acompañamiento psicosocial.  Otro avance notable en lograr una respuesta integrada y multidisciplinaria es que se ha creado un formato concertado entre diferentes entidades que sirve diferentes sectores, como la Red de Solidaridad Social, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, CODHES, y la Iglesia Católica, para evaluar la respuesta institucional al fenómeno del desplazamiento.

 

200.          Otras dificultades identificadas en la prestación de servicios del Estado fueron identificadas por entidades no-gubernamentales como, por ejemplo, deficiencias en la atención humanitaria de emergencia, la cual se presta con retrasos y es de naturaleza paliativa, y los impedimentos burocráticos que pueden enfrentar las mujeres desplazadas para registrarse, como las que se desplazan de las zonas de fumigación, ya que se requiere que viajen distancias largas.  La investigación del Observatorio de Derechos Humanos de las Mujeres también reveló que entre los problemas claves que existen en la atención se encuentran la falta de políticas de prevención, el reestablecimiento económico sostenible y coherente con las necesidades y expectativas de las personas afectadas y el acceso a servicios de salud adecuados.[217] 

 

201.          Un problema clave enfrentado por la atención de emergencia y discutido por el Observatorio de Derechos de las Mujeres es la temporalidad en la atención, sobre todo en materia de salud.  Si la persona se mantiene afiliada a algún régimen de salud en el momento del desplazamiento, el contrato se mantiene vigente por un año, aunque no pueda continuar con el pago de los aportes correspondientes.  Una vez que pasa la etapa de emergencia, la entidad territorial receptora debe asumir la atención dentro del plazo que implica el ser reconocido como beneficiario o beneficiaria según las normas del Registro Nacional de Población Desplazada, es decir, un año.  Los plazos entonces no contemplan el proceso de adaptación y restablecimiento socioeconómico de la población víctima de desplazamiento.[218]  También en muchos casos las mujeres requieren un tratamiento más especializado con medicamentos que no están incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (en adelante "POS"), especialmente en materia de salud sexual y reproductiva.[219]  También la Relatora recibió información apuntando al maltrato al que pueden estar expuestas las mujeres en los pocos centros de salud donde pueden recibir atención, y la ubicación lejana de los centros de salud de los asentamientos.

 

202.          La Relatora también recibió información de la Red de la Solidaridad Social y el ICBF indicando que cuando se diseñó el registro nacional, no se consideró la variable racial y étnica.  Por tanto, los servicios y programas de apoyo existentes a las mujeres no consideran las necesidades específicas de las mujeres afrocolombianas e indígenas, sobre todo a nivel nacional.  Sin embargo, la Relatora destaca la voluntad política de estas agencias estatales y su reconocimiento de la atención especial necesarias para atender a las mujeres desplazadas en materia de salud sexual y reproductiva. 

 

F.         Obstáculos en el acceso a la justicia

 

203.          Numerosas fuentes estatales y no-estatales, manifestaron su preocupación a la Relatora sobre los grandes obstáculos que las mujeres enfrentan para acceder a la justicia cuando son víctimas de violencia y discriminación producto del conflicto armado.  Los obstáculos pueden ser de naturaleza legislativa, institucional, cultural y geográfica.  Por ejemplo, la Alta Comisionada para los Derechos Humanos manifestó en su informe para el 2004 sobre la situación en Colombia:

 

La mayoría de las violaciones a los derechos de las mujeres y las niñas quedan impunes debido a la falta de investigaciones de oficio, el escaso porcentaje de denuncias, ocasionado por el pudor, la falta de credibilidad en el sistema de justicia, y el subregistro en los casos de muerte o violencia sexual.  El acceso y el tratamiento judicial se ven afectados, además, por la ausencia de programas de formación en género a operadores judiciales y la práctica sexista de la justicia, especialmente en el área penal.[220]

 

204.          La CIDH observó en general la falta de una visión y política integral, sostenida por suficientes recursos humanos y financieros por parte del Estado colombiano para investigar, sancionar y reparar en materia de justicia, los actos de violencia y discriminación que sufren las mujeres a causa del conflicto interno en todas las zonas del país.  Entre las dificultades más palpables identificadas por autoridades estatales y no-estatales se encuentran deficiencias en la investigación, juzgamiento y sanción de actos de violencia y discriminación, vacíos en los sistemas para recopilar estadísticas, y la falta de recursos humanos y financieros para atender los problemas persistentes.  Asimismo, la CIDH enfatiza la necesidad de establecer programas sostenibles de capacitación para operadores de la justicia y entablar iniciativas para sensibilizar a la población y promover el aumento de denuncias.  Por último, la CIDH observa que la administración de la justicia se encuentra mayormente ausente de las zonas ocupadas por los actores del conflicto armado, y que el empleo de principios y prácticas en los procedimientos penales aplicables en caso de la violencia contra las mujeres, pueden dificultar el acceso de las mujeres a la protección y  garantías judiciales efectivas.

 

1.           Deficiencias en el marco normativo

 

205.          Varias fuentes estatales y no-estatales confirmaron que, en la práctica, la aplicación del marco normativo para proteger los derechos de las mujeres no es implementado en su beneficio y no aborda sus necesidades específicas dentro del conflicto armado, especialmente en la esfera penal.  Varias fuentes, incluyendo la Defensora Delegada para la Niñez, la Mujer y la Familia, compartieron con la Relatora algunos principios incluidos dentro del sistema de justicia penal revelantes para los derechos de las mujeres, después de las reformas del 2000 y el 2004[221], que tienen el potencial de obstaculizar el acceso de las mujeres a protecciones y garantías judiciales efectivas cuando son víctimas de distintas formas de violencia.  Los cambios reflejan una ausencia de sensibilidad y conocimiento de la situación de vulnerabilidad y desprotección de las víctimas de violencia frente a sus agresores y victimarios.  En el ámbito particular de la violencia sexual, parece existir una brecha entre las protecciones y objetivos comprendidos en el marco normativo y un control y atención efectiva al problema.

 

206.          La reforma más reciente al Código Penal adoptada en el 2004, la cual entró en vigencia en el 2005, consagra y establece las causales de aplicación del principio de oportunidad, en donde los fiscales de conocimiento tienen la facultad de decidir de acuerdo con criterios generales cuáles delitos investigan y cuáles no en lo relativo a la violencia contra las mujeres.  El grado de discrecionalidad otorgado a los fiscales de conocimiento facilita que en la decisión de investigar un delito, sus creencias y actitudes personales jueguen un rol fundamental.  Este principio ignora la situación de vulnerabilidad y de desprotección en la que se encuentran las víctimas de violencia, así como el silencio que puede rodear estos incidentes por miedo a represalias de parte del agresor y el miedo de la víctima a la estigmatización pública. 

 

207.          La Relatora también tomó conocimiento de provisiones preocupantes en torno a la "cadena de custodia"[222] en casos de violencia, que fueron reafirmados por la reforma del 2004, mayormente por su enfoque mayoritario en las pruebas físicas.  La Relatora recibió información indicando que los procedimientos se encuentran diseñados sólo para las pruebas físicas y desconocen la existencia del rol fundamental de otras clases de prueba para probar delitos de violencia contra las mujeres, como la prueba psicológica en casos de violencia sexual.

 

208.          En el ámbito específico de la violencia intrafamiliar, delito que puede ser agravado por el desplazamiento forzado, de acuerdo a la reforma del Código de Procedimiento Penal en el año 2000, las mujeres están obligadas a interponer personalmente la denuncia del delito, lo cual es referido como querella de parte ante la Fiscalía.  La reforma en cuestión no toma en cuenta que las mujeres víctimas de violencia intrafamiliar son frecuentemente incapaces de exigir por sí mismas la protección y el restablecimiento de sus derechos, debido a las amenazas que sufren de parte de sus parejas, así como el miedo a la estigmatización de lo ocurrido.  La ley también permite que la persona que comete el delito de violencia intrafamiliar en violación de una orden de protección retorne al hogar donde cometió los actos, sin tener en cuenta el grado de peligro que representa para el seno familiar.  Por otra parte, la reforma del 2004 adicionalmente somete a las víctimas de violencia intrafamiliar a un juicio oral y público al exponer las agresiones de las que fueron víctimas y a defender sus derechos frente a su agresor. 

 

209.