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ACCESO A LA JUSTICIA PARA MUJERES VÍCTIMAS DE VIOLENCIA
I. INTRODUCCIÓN
A. Obstáculos que las mujeres enfrentan al procurar remediar actos de violencia: diagnóstico de la situación actual
1. La CIDH observa que el derecho de las mujeres a vivir libres de violencia y discriminación, ha sido consagrado y establecido como un desafío prioritario en los sistemas de protección de los derechos humanos a nivel regional e internacional. La promulgación de instrumentos internacionales de derechos humanos que protegen el derecho de las mujeres a vivir libres de violencia, refleja un consenso y reconocimiento por parte de los Estados sobre el trato discriminatorio tradicionalmente recibido por las mujeres en sus sociedades. El hecho de que la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (en adelante "Convención de Belém do Pará") sea el instrumento más ratificado del sistema interamericano[1], y que la mayoría de los Estados americanos hayan ratificado la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (en adelante "CEDAW") y su protocolo facultativo, refleja el consenso regional de que la violencia contra las mujeres es un problema público y prevalente, meritorio de acciones estatales para lograr su prevención, investigación, sanción y reparación.
2. El precedente jurídico del sistema interamericano afirma que un acceso de jure y de facto a garantías y protecciones judiciales, es indispensable para la erradicación del problema de la violencia contra las mujeres, y por lo tanto, para que los Estados cumplan de manera efectiva con las obligaciones internacionales que han contraído libremente de actuar con la debida diligencia frente a este grave problema de derechos humanos. Sin embargo, la labor de la CIDH y de la Relatoría sobre los Derechos de las Mujeres (en adelante la "Relatoría" o "Relatoría sobre derechos de las mujeres") revela que las mujeres víctimas de violencia frecuentemente no obtienen un acceso a recursos judiciales idóneos y efectivos al denunciar los hechos sufridos, permaneciendo la gran mayoría de estos incidentes en impunidad, y por consiguiente quedando sus derechos desprotegidos. La CIDH observa que la gran mayoría de los casos de violencia contra las mujeres se encuentran marcados por la impunidad, lo cual alimenta la perpetuidad de esta grave violación a los derechos humanos.
3. Por esta razón, la CIDH ha elaborado este informe, en el cual se presenta un diagnóstico de los principales obstáculos que las mujeres enfrentan cuando procuran acceder a recursos judiciales revestidos de adecuadas garantías, y formula conclusiones y recomendaciones para que los Estados actúen con la debida diligencia con el objeto de ofrecer una respuesta judicial efectiva ante incidentes de violencia contra las mujeres. El análisis de este informe incluye información remitida a la CIDH por una diversidad de sectores que incluye la administración de la justicia, funcionarios y representantes del gobierno, la sociedad civil, el sector académico y mujeres de diferentes razas, etnias, y condiciones socioeconómicas, como parte de un proceso de investigación emprendido durante los últimos dos años por la Relatoría, con el apoyo financiero del Gobierno de Finlandia[2].
4. Como parte de la elaboración de este informe, la CIDH circuló un cuestionario a los Estados Miembros de la OEA, a expertas y expertos de la sociedad civil, a organismos internacionales y al sector académico. Dicho cuestionario fue contestado por un total de 23 Estados Miembros de la OEA, el número de respuestas más alto obtenido en la historia de la CIDH a un cuestionario. El cuestionario fue contestado asimismo por una diversidad de expertas y expertos de la región que trabajan en el sector de la administración de la justicia, organizaciones internacionales y entidades de la sociedad civil. Igualmente se organizaron cinco reuniones de expertas y expertos en Washington, D.C. (19-20 de abril de 2005), Perú (1-2 de agosto de 2005), Costa Rica (11-12 de agosto de 2005), Argentina (12-13 de septiembre de 2005) y Jamaica (29-30 de septiembre de 2005)[3], de alcance regional y subregional, que contaron con la participación de más de 130 expertas y expertos, representantes de los sectores del gobierno, la administración de la justicia, la sociedad civil, organismos internacionales y el sector académico. La información recopilada durante la implementación del proyecto ha sido complementada con la labor del sistema interamericano, que comprende jurisprudencia, audiencias temáticas celebradas en la sede[4], informes temáticos, capítulos de país sobre mujeres, y visitas in loco organizadas tanto por la CIDH como por la Relatoría.
5. El presente informe define el concepto de "acceso a la justicia" como el acceso de jure y de facto a instancias y recursos judiciales de protección frente a actos de violencia, de conformidad con los parámetros internacionales de derechos humanos. La CIDH ha establecido que un acceso adecuado a la justicia no se circunscribe sólo a la existencia formal de recursos judiciales, sino también a que éstos sean idóneos para investigar, sancionar y reparar las violaciones denunciadas. Como se analizará más adelante, una respuesta judicial efectiva frente a actos de violencia contra las mujeres comprende la obligación de hacer accesibles recursos judiciales sencillos, rápidos, idóneos e imparciales de manera no discriminatoria, para investigar, sancionar y reparar estos actos, y prevenir de esta manera la impunidad.
6. Este informe parte de la premisa de que el poder judicial constituye la primera línea de defensa a nivel nacional para la protección de los derechos y las libertades individuales de las mujeres, y por ello la importancia de su respuesta efectiva ante violaciones de derechos humanos. Una respuesta judicial idónea resulta indispensable para que las mujeres víctimas de violencia cuenten con un recurso ante los hechos sufridos y que éstos no queden impunes. Cabe señalar que en este informe, la administración de la justicia comprende el poder judicial (todas sus instancias, tribunales y divisiones administrativas), la policía y los servicios de medicina forense, ubicados en zonas urbanas y rurales, con competencia nacional y/o local.
7. En este informe, la CIDH destaca que el análisis de los obstáculos que las mujeres enfrentan para acceder a la justicia en las Américas, se ha efectuado considerando problemas estructurales propios de los sistemas de la administración de la justicia en la región, identificados por la Comisión. Ésta ha manifestado reiteradamente su preocupación sobre el problema de la impunidad y la ineficacia de los sistemas de la administración de justicia para prevenirla[5]. Asimismo, ha reconocido otra serie de problemas estructurales que afectan los sistemas de justicia en las Américas, entre ellos la fragilidad del poder judicial, los ataques contra su independencia e imparcialidad, su insuficiencia presupuestaria, los obstáculos que las personas de bajos recursos encuentran para acceder a los sistemas de justicia, la inestabilidad de los jueces en varios países de la región, la remoción de magistrados sin respetar las garantías mínimas del debido proceso y las amenazas que reciben jueces, fiscales y testigos acompañadas de insuficientes medidas de protección por parte del Estado[6]. Igualmente, la CIDH ha reconocido la situación particularmente crítica que los grupos tradicionalmente discriminados como las mujeres, los pueblos indígenas y los afrodescendientes enfrentan para acceder a los sistemas[7].
8. Estos problemas estructurales afectan en forma más crítica a las mujeres, como consecuencia de la discriminación que han sufrido históricamente. La CIDH ha constatado la existencia y la persistencia de patrones y comportamientos socioculturales discriminatorios que obran en detrimento de las mujeres, que impiden y obstaculizan la implementación del marco jurídico existente y la sanción efectiva de los actos de violencia, a pesar que este desafío ha sido identificado como prioritario por los Estados americanos. El ritmo de los cambios legislativos, políticos e institucionales en las sociedades americanas ha excedido el avance de los cambios en la cultura de hombres y mujeres ante la violencia y la discriminación, y este problema se refleja en la respuesta de los funcionarios judiciales ante actos de violencia contra las mujeres.
9. Del mismo modo, dentro del presente análisis es importante destacar que en diecinueve países del hemisferio, se han realizado una serie de reformas a los sistemas de administración de la justicia y, por lo tanto, los aspectos de género discutidos y analizados en este informe se han desarrollado en este contexto y escenario de cambio. Desde los años noventa, una gran parte de los países hispanoparlantes de las Américas han impulsado procesos destinados a reformar sus sistemas de justicia penal, con el objeto de transformarlos de sistemas inquisitivos y escritos en sistemas acusatorios y orales. El Centro de Estudios de Justicia de las Américas (en adelante el "CEJA"), que realiza un estrecho seguimiento de estas reformas, ha descrito los cambios principales en la siguiente forma:
la sustitución de sistemas de corte inquisitivo por sistemas acusatorios encargando la persecución penal al ministerio público, introduciéndose principios de oralidad y publicidad de las audiencias y juicios, creando nuevas instituciones o fortaleciendo algunas de ellas, dando mayor importancia a las partes involucradas en el proceso, y en algunos casos creando mecanismos alternativos en la solución de los conflictos[8].
10. En dicho marco, cabe precisar que la definición de "violencia contra las mujeres" que se usa como marco de referencia en el presente informe es la incluida en la Convención de Belém do Pará:
cualquier acción o conducta, basada en su género, que cause muerte, daño, sufrimiento físico, sexual o psicológico de la mujer, tanto en el ámbito público como en el privado[9].
incluye la violencia física, sexual y psicológica:
a) que tenga lugar dentro de la familia o unidad doméstica o en cualquier otra relación interpersonal, ya sea que el agresor comparta o haya compartido el mismo domicilio que la mujer, y que comprende, entre otros, violación, maltrato y abuso sexual;
b) que tenga lugar en la comunidad y sea perpetrada por cualquier persona y que comprende, entre otros, violación, abuso sexual, tortura, trata de personas, prostitución forzada, secuestro y acoso sexual en el lugar de trabajo, así como en instituciones educativas, establecimientos de salud o cualquier otro lugar (…)
11. Sobre el concepto de violencia, entre los principios más importantes que consagra esta Convención y que serán aplicados al análisis del presente informe se encuentran los siguientes:
- Reconoce expresamente la relación que existe entre violencia de género y discriminación, indicando que tal violencia es un reflejo de las relaciones de poder históricamente desiguales entre mujeres y hombres, y que el derecho de toda mujer a una vida libre de violencia incluye el derecho a ser libre de toda forma de discriminación y a ser valorada y educada libre de patrones estereotipados[10];
- Establece que la violencia afecta a las mujeres por múltiples vías, obstaculizando el ejercicio de otros derechos fundamentales de naturaleza civil y política, así como económicos, sociales y culturales[11];
- Dispone que los Estados partes deben actuar con debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar la violencia contra las mujeres que ocurre tanto en espacios públicos como privados, que ocurra dentro del hogar o de la comunidad, perpetrada por individuos o agentes estatales[12]:
- Provee que los Estados deben tomar especial cuenta de la situación de vulnerabilidad a la violencia que pueden sufrir la mujeres en razón, entre otras, de su raza o condición étnica; por ser migrantes, refugiadas, desplazadas, embarazadas, discapacitadas, menores de edad o ancianas; por enfrentar una situación económica desfavorable; por estar afectadas por situaciones de conflictos armados o estar privadas de su libertad[13].
12. En otras palabras, el sistema interamericano reconoce que la violencia contra las mujeres y su raíz, la discriminación, es un problema grave de derechos humanos con repercusiones negativas para las mujeres y la comunidad que las rodea, y constituye un impedimento al reconocimiento y goce de todos sus derechos humanos, incluyendo el que se le respete su vida y su integridad física, psíquica y moral.
13. Los principios consagrados en la definición de "violencia contra las mujeres" de la Convención de Belém do Pará, se ven reforzados por la definición de violencia incluida en la Recomendación 19 del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, que vigila el cumplimiento de la CEDAW, que fue diseñada con el objetivo de promover la igualdad de jure y de facto entre el hombre y la mujer en el ejercicio de sus derechos humanos y libertades fundamentales[14]. El Comité que vigila el cumplimiento de la CEDAW ha establecido que la definición de la discriminación comprendida en la Convención comprende la violencia contra las mujeres en todas sus formas, incluyendo[15]:
(…) Actos que infligen daños o sufrimientos de índole física, mental o sexual, amenazas de cometer esos actos, coacción y otras formas de privación de la libertad. La violencia contra la mujer puede contravenir disposiciones de la Convención, sin tener en cuenta si hablan expresamente la violencia.
14. Aplicando dicho marco de análisis, el presente informe concluye que a pesar del reconocimiento formal y jurídico de los Estados de que la violencia contra las mujeres constituye un desafío prioritario, existe una gran brecha entre la gravedad y la prevalencia del problema y la calidad de la respuesta judicial ofrecida. La CIDH ha podido constatar que en muchos países de la región existe un patrón de impunidad sistemática en el procesamiento judicial y en las actuaciones relacionadas con casos de violencia contra las mujeres. La mayoría de estos casos no son formalmente investigados, juzgados y sancionados por los sistemas de administración de la justicia en el hemisferio.
15. Al respecto, la CIDH ha recibido de los Estados, organismos internacionales y regionales y entidades de la sociedad civil, una serie de estadísticas que reflejan el bajo número de investigaciones iniciadas y de sentencias condenatorias en casos de violencia contra las mujeres. Entre las cifras estatales, en su respuesta al cuestionario, el Estado de Chile indicó que en el año 2004, de un total de 236.417 casos recibidos sobre violencia intrafamiliar, sólo se formalizó la investigación de un total de 14.149 (5,9%)[16]. El 92% de los casos fue archivado después de la primera audiencia y desde la entrada en vigencia de la Ley 19.325 sobre violencia intrafamiliar en 1994, las denuncias por violencia intrafamiliar han crecido anualmente entre un 8-10%[17]. En Venezuela, en la respuesta al cuestionario, el Estado indicó que la mayoría de los casos de violencia contra las mujeres no llega a la etapa de sentencia[18]. El Estado de la República Dominicana informó que en el año 2003, de 2.345 denuncias de violencia intrafamiliar registradas, se dictaron 1.036 sentencias definitivas y sólo 246 de éstas fueron condenatorias por violación a la ley 24-97 sobre violencia intrafamiliar[19]. En el 2004 se presentaron 1.056 denuncias, se dictaron 502 sentencias definitivas y de éstas sólo 188 fueron condenatorias[20].
16. En Bolivia, una investigación realizada por la administración de la justicia revela que del 100% de los expedientes de casos revisados que abordan materias relacionadas con los derechos de las mujeres, el 71,2% fue rechazado por los fiscales por falta de prueba y de estos el 41% corresponde a delitos sexuales[21]. Igualmente, se identifica discriminación basada en el género en las actuaciones de los funcionarios judiciales en torno a casos de materia civil y penal, la cual se confirma en resoluciones judiciales, los argumentos esgrimidos por los demandantes y demandados, por los testigos, por el Ministerio Público y la policía[22]. La investigación asimismo revela que las mujeres son las que más judicializan la reparación de sus derechos[23].
17. Las investigaciones llevadas a cabo por organizaciones internacionales y la sociedad civil también dan cuenta de la falta de investigación y sanción de la mayoría de los casos de violencia contra las mujeres. En el Ecuador, un estudio del Centro Ecuatoriano para la Promoción y Acción de la Mujer (en adelante "CEPAM"), reveló que el porcentaje de procesos iniciados en la esfera penal es muy bajo en relación con la totalidad de las denuncias. Por ejemplo, en 16 cortes de la ciudad de Guayaquil, en un año hubo 802 denuncias y sólo se iniciaron 104 casos, lo que representa un porcentaje del 12,96%[24]. En Nicaragua, una investigación efectuó un análisis jurídico de 1.077 sentencias relacionadas con derechos de las mujeres en materia penal, lo cual revela que más de la mitad son absolutorias y en sólo 8 se aplicaron medidas de protección dentro del marco normativo existente[25].
18. Por otra parte, las investigaciones llevadas a cabo en Chile, Ecuador y Guatemala concluyen que el porcentaje de casos de delitos sexuales llevados a juicio en estos tres países es notoriamente bajo: en Chile, el promedio de casos que llegaron a juicio en 2002 representó un 3,89% de las denuncias recibidas, en el Ecuador el porcentaje de casos que llegaron a sentencia (y por lo tanto a juicio) en 12 meses fue de 2,75%, y en Guatemala el porcentaje de casos que llegaron a juicio representó un 0,33%[26].
19. Igualmente, la CIDH ha recibido información mediante audiencias temáticas que apuntan a una deficiente investigación y sanción de actos de violencia contra las mujeres[27]. En dicha información se destacan omisiones y errores en los procedimientos de investigación, a través de negligencia, parcialidad y falta de elementos suficientes para inculpar a los presuntos culpables. Asimismo se mencionan la revictimización de la víctima, cuando las autoridades muestran mayor interés en su vida privada que en el esclarecimiento de los hechos y la sanción de los responsables. De esta forma, algunas autoridades administrativas y judiciales no responden con la debida seriedad y diligencia para investigar, procesar y sancionar a los responsables.
20. Estos resultados se ven reforzados por las comprobaciones de las recientes visitas in loco realizadas por la Relatoría, los cuales han afirmado que en varios países de la región la mayoría de los casos de violencia contra las mujeres aún permanecen impunes. La visita in loco de la Relatoría a Ciudad Juárez, México, reveló que sólo el 20% de los casos de asesinatos de mujeres habían dado lugar a procesamientos y condenas; por lo tanto, la gran mayoría de estos casos continuaban impunes[28]. Durante las visitas de la Relatoría a Guatemala, tanto las autoridades estatales como los representantes de la sociedad civil, expresaron reiteradamente que la administración de la justicia no ha respondido eficazmente a los crímenes de violencia, llegando pocos de ellos a la etapa de debate, lo que ha propiciado la impunidad y aumentado la sensación de inseguridad en las mujeres[29]. En Colombia, durante la visita, una diversidad de fuentes gubernamentales y no-gubernamentales manifestaron su preocupación ante la ineficacia del sistema de justicia para investigar y sancionar en forma eficaz los casos de violencia contra las mujeres que ocurren como producto del conflicto armado, en especial los perpetrados por los actores del conflicto y en zonas bajo su control[30].
21. El presente informe se divide en cuatro partes. En la primera se analizan los estándares de derechos humanos aplicables al derecho de las mujeres a acceder a recursos judiciales idóneos y efectivos para remediar hechos de violencia. En la segunda, el informe ofrece un diagnóstico de los principales obstáculos que las mujeres enfrentan cuando procuran acceder a recursos judiciales revestidos de adecuadas garantías ante hechos violentos, sobre todo deficiencias en la respuesta judicial y el problema de la impunidad. Esta sección expone vacíos e irregularidades en la investigación de actos de violencia contra las mujeres; deficiencias en el juzgamiento y sanción de estos casos; la falta de efectividad de los mecanismos de protección de la violencia contra las mujeres; las barreras enfrentadas por las víctimas cuando intentan acceder a instancias judiciales de protección; problemas estructurales identificados dentro de los sistemas de justicia que afectan el procesamiento de casos de violencia contra las mujeres; y la situación particularmente crítica de las mujeres indígenas y afrodescendientes para poder acceder a instancias judiciales de protección. Igualmente, se analizan una serie de obstáculos relacionados con el contenido y la implementación de la legislación existente en materia civil y penal que impiden la efectiva sanción de actos de violencia contra las mujeres.
22. Frente a estos obstáculos, en la tercera parte del informe se describen una serie de esfuerzos emprendidos por los Estados para enfrentar el problema de la violencia contra las mujeres en las políticas públicas y en el sector de la administración de la justicia. Finalmente, el informe concluye en su cuarta parte con una serie de recomendaciones que tienen por objeto motivar a los Estados a actuar con la debida diligencia para mejorar la respuesta judicial ante hechos de violencia contra las mujeres.
B. Marco jurídico del informe: normas y estándares internacionales aplicables al derecho de las mujeres para acceder a recursos judiciales idóneos y efectivos cuando son víctimas de violencia
23. El sistema interamericano de derechos humanos se basa en la premisa de que el acceso a recursos judiciales idóneos y efectivos constituye la primera línea de defensa de los derechos básicos, que incluye los derechos de las mujeres en casos de violencia. En las Américas, los principios vinculantes de igualdad y no discriminación representan el eje central del sistema interamericano de derechos humanos y de los instrumentos vinculantes y aplicables al presente análisis, como la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante la "Convención Americana"), la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (en adelante la "Declaración Americana") y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra la Mujer (en adelante la "Convención de Belém do Pará"). Estos instrumentos afirman el derecho de las mujeres a acceder a un recurso judicial sencillo y eficaz que cuente con las debidas garantías cuando denuncian hechos de violencia, así como la obligación de los Estados de actuar con la debida diligencia para prevenir, investigar, sancionar y reparar estos hechos[31].
24. La Declaración Americana y la Convención Americana han consagrado una serie de principios básicos y obligaciones relacionados con el derecho de acceder a una adecuada protección judicial. Los artículos XVIII de la Declaración Americana y los artículos 8 y 25 de la Convención Americana establecen que todas las personas tienen el derecho a acceder a recursos judiciales y a ser oídas, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un tribunal competente, independiente e imparcial cuando creen que sus derechos han sido violados. La protección de estos derechos se ve reforzada por la obligación general de respetar, impuesta por el artículo 1.1 de la Convención Americana. Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante la "Corte Interamericana") ha establecido que:
El artículo 25 en relación con el artículo 1.1 de la Convención Americana, obliga al Estado a garantizar a toda persona el acceso a la administración de justicia y, en particular, a un recurso rápido y sencillo para lograr, entre otros resultados, que los responsables de las violaciones de los derechos humanos sean juzgados y para obtener una reparación por el daño sufrido (…) [E]l artículo 25 “constituye uno de los pilares básicos, no sólo de la Convención Americana, sino del propio Estado de derecho en una sociedad democrática (…)”. Dicho artículo guarda relación directa con el artículo 8.1 (…) que consagra el derecho de toda persona a ser oída con las debidas garantías (…) para la determinación de sus derechos de cualquier naturaleza[32].
25. El acceso a una tutela judicial efectiva debe ser otorgado de manera no discriminatoria bajo la Convención Americana, en concordancia con el artículo 1.1. En este sentido, el artículo 24 de la Convención Americana establece el derecho a la igualdad ante la ley.
1. Obligación de debida diligencia
26. Los objetivos principales del sistema regional de derechos humanos y el principio de eficacia requieren la implementación de dichas garantías. En consecuencia, cuando el ejercicio de cualquiera de estos derechos aún no está garantizado de jure y de facto por los Estados en el ámbito de su jurisdicción, de acuerdo con el artículo 2 de la Convención Americana, tienen el compromiso de adoptar medidas legislativas y de otro tipo necesarias para llevarlos a la práctica. Por lo tanto, el deber de los Estados de proveer recursos judiciales no se limita a ponerlos formalmente a disposición de las víctimas, sino que tales recursos deben ser idóneos para remediar las violaciones de derechos humanos denunciadas[33]. La Corte Interamericana ha afirmado que:
[l]a inexistencia de un recurso efectivo contra las violaciones a los derechos reconocidos por la Convención constituye una trasgresión de la misma por el Estado Parte en el cual semejante situación tenga lugar. En ese sentido debe subrayarse que, para que tal recurso exista, no basta con que esté previsto por la Constitución o la ley o con que sea formalmente admisible, sino que se requiere que sea realmente idóneo para establecer si se ha incurrido en una violación a los derechos humanos y proveer lo necesario para remediarla[34].
27. En dicho marco, los Estados tienen el deber de actuar con la debida diligencia frente a las violaciones de los derechos humanos. Este deber comporta cuatro obligaciones: la prevención, la investigación, la sanción y la reparación de las violaciones de los derechos humanos y evitar la impunidad[35]. Al respecto, la Corte Interamericana ha manifestado que:
Esta obligación implica el deber de los Estados Partes de organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos. Como consecuencia de esta obligación los Estados deben prevenir, investigar y sancionar toda violación de los derechos reconocidos por la Convención y procurar, además, el restablecimiento, si es posible, del derecho conculcado y, en su caso, la reparación de los daños producidos por la violación de los derechos humanos[36].
28. La impunidad ante las violaciones de los derechos humanos existe cuando hay "la falta en su conjunto de investigación, persecución, captura, enjuiciamiento y condena de los responsables de las violaciones de los derechos protegidos por la Convención Americana" y "(…) el Estado tiene la obligación de combatir tal situación por todos los medios legales disponibles ya que la impunidad propicia la repetición crónica de las violaciones de derechos humanos y la total indefensión de las víctimas y sus familiares"[37]. Para prevenir la impunidad, el Estado tiene la obligación, en virtud del artículo 1 de la Convención Americana, de respetar y garantizar los derechos consagrados en la Convención:
El Estado está, por otra parte, obligado a investigar toda situación en la que se hayan violado los derechos humanos protegidos por la Convención. Si el aparato del Estado actúa de modo que tal violación quede impune y no se restablezca, en cuanto sea posible, a la víctima en la plenitud de sus derechos, puede afirmarse que ha incumplido el deber de garantizar su libre y pleno ejercicio a las personas sujetas a su jurisdicción. Lo mismo es válido cuando se tolere que los particulares o grupos de ellos actúen libre o impunemente en menoscabo de los derechos reconocidos en la Convención.[38]
29. El sistema interamericano de derechos humanos ha afirmado que la responsabilidad de los Estados de actuar con la debida diligencia frente a actos violentos se extiende a las acciones de actores no estatales, terceros y particulares. Al respecto, la Corte Interamericana ha enfatizado que:
[d]icha responsabilidad internacional puede generarse también por actos de particulares en principio no atribuibles al Estado. [Las obligaciones erga omnes de respetar y hacer respetar las normas de protección, a cargo de los Estados Partes en la Convención,] proyectan sus efectos más allá de la relación entre sus agentes y las personas sometidas a su jurisdicción, pues se manifiestan también en la obligación positiva del Estado de adoptar las medidas necesarias para asegurar la efectiva protección de los derechos humanos en las relaciones inter-individuales. La atribución de responsabilidad al Estado por actos de particulares puede darse en casos en que el Estado incumple, por acción u omisión de sus agentes cuando se encuentren en posición de garantes, esas obligaciones erga omnes contenidas en los artículos 1.1 y 2 de la Convención[39].
30. Complementando dicho parámetro de imputación de responsabilidad, la Corte ha señalado recientemente en su sentencia sobre el caso de la Masacre de Pueblo Bello que:
[u]n Estado no puede ser responsable por cualquier violación de derechos humanos cometida entre particulares dentro de su jurisdicción. En efecto, el carácter erga omnes de las obligaciones convencionales de garantía a cargo de los Estados no implica una responsabilidad ilimitada de los Estados frente a cualquier acto o hecho de particulares, pues sus deberes de adoptar medidas de prevención y protección de los particulares en sus relaciones entre sí se encuentran condicionados al conocimiento de una situación de riesgo real e inmediato para un individuo o grupo de individuos determinado y a las posibilidades razonables de prevenir o evitar ese riesgo. Es decir, aunque un acto, omisión o hecho de un particular tenga como consecuencia jurídica la violación de determinados derechos humanos de otro particular, aquél no es automáticamente atribuible al Estado, pues debe atenderse a las circunstancias particulares del caso y a la concreción de dichas obligaciones de garantía[40].
31. Para establecer dicha imputabilidad internacional de actos de terceros como violaciones atribuibles al Estado, la Corte se ha basado en la doctrina de la Corte Europea. Dicha doctrina sugiere que puede aplicarse la responsabilidad estatal de violaciones cometidas por terceros cuando se demuestra que el Estado tenía conocimiento de una situación de riesgo real e inmediato y no adoptó medidas razonables para evitarlo. La Corte Interamericana ha citado la jurisprudencia europea, la cual establece que:
Teniendo en cuenta las dificultades que implica la planificación y adopción de políticas públicas en las sociedades modernas, la impredictibilidad de la conducta humana y las elecciones de carácter operativo que deben ser tomadas en función de prioridades y recursos, dicha obligación positiva debe ser interpretada de forma que no imponga a las autoridades una carga imposible o desproporcionada. Por consiguiente, no todo alegado riesgo a la vida impone a las autoridades la obligación convencional de tomar medidas operativas para prevenir que aquel riego llegue a materializarse. Para que surja esa obligación positiva, debe ser establecido que al momento de los hechos las autoridades sabían, o debían haber sabido, de la existencia de un riesgo real e inmediato para la vida de un individuo identificado o de algunos individuos respecto de actos criminales de terceros, y que tales autoridades no tomaron las medidas dentro del alcance de sus poderes que, juzgadas razonablemente, podían esperarse para evitar dicho riesgo (ver la sentencia de Osman […], pág. 3159, párr. 116). (Traducción de la Secretaría)[41].
32. La Convención de Belém do Pará afirma que la obligación de actuar con la debida diligencia adquiere una connotación especial en casos de violencia contra las mujeres. Esta Convención refleja una preocupación uniforme en todo el hemisferio sobre la gravedad del problema de la violencia contra las mujeres, su relación con la discriminación históricamente sufrida, y la necesidad de adoptar estrategias integrales para prevenirla, sancionarla y erradicarla. Algunos ejemplos de la discriminación padecida por las mujeres en las Américas, tanto en tiempos de paz como de conflicto, y en la presencia de avances legislativos y de políticas públicas, han sido una desigual participación en asuntos civiles y políticos; un acceso limitado a los beneficios del desarrollo económico y social de sus sociedades; un tratamiento desigual dentro de la familia; y el ser víctimas y estar expuestas a diferentes formas de violencia psicológica, física y sexual[42]. La CIDH ha manifestado en el pasado que a pesar de que las mujeres constituyen aproximadamente la mitad de la población del hemisferio, todavía este factor no se refleja en los niveles de toma de decisiones en las esferas políticas, sociales, económicas y culturales[43]. El acceso limitado de las mujeres, especialmente cuando han sido víctimas de violencia y discriminación, es el resultado de este patrón de discriminación y tratamiento inferior.
33. La Convención de Belém do Pará reconoce el vínculo crítico que existe entre el acceso de las mujeres a una adecuada protección judicial al denunciar hechos de violencia, y la eliminación del problema de la violencia y la discriminación que la perpetúa. El artículo 7 de la Convención de Belém do Pará establece las obligaciones inmediatas del Estado en casos de violencia contra las mujeres, que incluyen procedimientos, mecanismos judiciales y legislación para evitar la impunidad:
- En la esfera de la administración de la justicia, establece explícitamente que los Estados deben “establecer procedimientos legales justos y eficaces para la mujer que haya sido sometida a violencia, que incluyan, entre otros, medidas de protección, un juicio oportuno y el acceso efectivo a tales procedimientos" y "establecer los mecanismos judiciales y administrativos necesarios para asegurar que la mujer objeto de violencia tenga acceso efectivo a resarcimiento, reparación del daño u otros medios de compensación justos y eficaces (…)"
- En cuanto al marco normativo, dispone que los Estados deben incluir en su legislación interna "normas penales, civiles y administrativas, así como las de otra naturaleza que sean necesarias para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer y adoptar las medidas administrativas apropiadas que sean del caso", así como adoptar “las medidas apropiadas, incluyendo medidas de tipo legislativo, para modificar o abolir leyes y reglamentos vigentes, o para modificar prácticas jurídicas o consuetudinarias que respalden la persistencia o la tolerancia de la violencia contra la mujer”.
- Igualmente, el Estado se encuentra obligado a adoptar medidas de protección judicial "para conminar al agresor a abstenerse de hostigar, intimidar, amenazar, dañar o poner en peligro la vida de la mujer de cualquier forma que atente contra su integridad o perjudique su propiedad".
34. La Convención de Belém do Pará también establece que los Estados se comprometen a adoptar progresivamente un conjunto de medidas pertinentes que garanticen el derecho de las mujeres a un acceso adecuado, efectivo y oportuno a la justicia en casos de violencia, que incluyen [44]:
- El desarrollo de programas de capacitación para el "personal en la administración de justicia, policial y demás funcionarios encargados de la aplicación de la ley, así como del personal a cuyo cargo esté la aplicación de las políticas de prevención, sanción y eliminación de la violencia contra la mujer".
- La implementación de acciones educativas orientadas al público en general "sobre los problemas relacionados con la violencia contra la mujer, los recursos legales y la reparación que corresponda" y la adopción de acciones públicas para "modificar los patrones socioculturales de conducta de hombres y mujeres, incluyendo el diseño de programas de educación formales y no formales apropiados a todo nivel del proceso educativo, para contrarrestar prejuicios y costumbres y todo otro tipo de prácticas que se basen en la premisa de la inferioridad o superioridad de cualquiera de los géneros o en los papeles estereotipados para el hombre y la mujer que legitimizan o exacerban la violencia contra la mujer".
- El ofrecimiento de servicios de apoyo para las víctimas de violencia "especializados apropiados para la atención necesaria a la mujer objeto de violencia, por medio de entidades de los sectores público y privado, inclusive refugios, servicios de orientación para toda la familia, cuando sea el caso, y cuidado y custodia de los menores afectados"; y
- Asegurar "la investigación y recopilación de estadísticas y demás información pertinente sobre las causas, consecuencias y frecuencia de la violencia contra la mujer, con el fin de evaluar la eficacia de las medidas para prevenir, sancionar y eliminar la violencia contra la mujer y de formular y aplicar los cambios que sean necesarios (…)".
35. La CIDH examinó los principios consagrados en la Convención de Belém do Pará en su informe de fondo sobre el caso de Maria da Penha Maia Fernandes[45], presentado por una víctima de violencia doméstica en Brasil al convertirse trágicamente en parapléjica como consecuencia del abuso físico y los atentados de homicidio perpetrados por su esposo, a pesar de haber presentado varias denuncias ante el Estado. En la resolución de este caso, la Comisión aplicó por primera vez la Convención de Belém do Pará y decidió que el Estado había menoscabado su obligación de ejercer la debida diligencia para prevenir, sancionar y erradicar la violencia doméstica, al no condenar y sancionar al victimario durante 15 años[46].
36. En dicho caso, al encontrar violaciones de los artículos 8 y 25 de la Convención Americana, así como del artículo 7 de la Convención de Belém do Pará, la CIDH estableció entre los principios más importantes, que la obligación de los Estados frente a casos de violencia contra las mujeres, incluye los deberes de procesar y condenar a los responsables, así como el deber de "prevenir estas prácticas degradantes"[47]. En la presencia de "procesos claros y determinantes elementos de prueba" para completar un juzgamiento, no deben existir retardos injustificados en la toma de decisiones y se debe completar rápida y efectivamente el proceso penal"[48]. La CIDH estableció que la inefectividad judicial antes casos de violencia contra mujeres crea un ambiente de impunidad que facilita la violencia "al no existir evidencias socialmente percibidas de la voluntad y efectividad del Estado como representante de la sociedad, para sancionar esos actos"[49].
37. En el contexto de este informe, la Comisión emitió una serie de recomendaciones concretas orientadas a la reparación del daño sufrido por la víctima y la eliminación de la tolerancia estatal frente a la violencia. Entre los principios incorporados en las recomendaciones se encuentran: la necesidad de adoptar medidas de capacitación y sensibilización destinadas a funcionarios judiciales y policiales especializados para que comprendan la importancia de no tolerar la violencia contra las mujeres y programas educativos para la población en general; la necesidad de simplificar los procedimientos judiciales penales para poder reducir los tiempos procesales sin afectar los derechos y garantías de debido proceso; e incrementar el número de instancias en las que las víctimas de violencia pueden interponer denuncias [50].
38. Igualmente, la CIDH ha establecido que en relación a casos de violencia contra las mujeres, el derecho a un recurso judicial efectivo contenido en el artículo 25 de la Convención Americana, interpretado junto con las obligaciones contenidas en los artículos 1.1 y 8.1, debe entenderse como "el derecho de todo individuo de acceder a un tribunal cuando alguno de sus derechos haya sido violado ‑-sea éste un derecho protegido por la Convención, la Constitución o las leyes internas del Estado-‑ de obtener una investigación judicial a cargo de un tribunal competente, imparcial e independiente en la que se establezca la existencia o no de la violación y se fije, cuando corresponda, una compensación adecuada"[51]. La CIDH ha identificado la investigación como una etapa crucial en casos de violencia contra las mujeres, y ha afirmado que "no se puede sobrestimar la importancia de una debida investigación, ya que las fallas a ese respecto suelen impedir u obstaculizar ulteriores esfuerzos tendientes a identificar, procesar y castigar a los responsables"[52].
39. Las obligaciones comprendidas en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana y 7 de la Convención de Belém do Pará pertinentes a los procesos de investigación, juzgamiento y reparación de violaciones a los derechos humanos, pueden analizarse a la luz de la jurisprudencia del sistema interamericano destinada a proteger los derechos humanos de todas las personas bajo la jurisdicción de un Estado. En concordancia, cuando la Corte Interamericana y la CIDH evalúan la efectividad de procesos judiciales internos para remediar violaciones a los derechos humanos, su examen considera los procesos en su totalidad, incluyendo decisiones tomadas a diferentes niveles, para determinar si todos los procedimientos y la manera en que la evidencia fue producida fueron justos[53].
40. La jurisprudencia del sistema interamericano ha reiterado que la ausencia de una investigación y sanción constituye un incumplimiento de la obligación del Estado de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos de las víctimas y de sus familiares, y respecto de la sociedad para conocer lo ocurrido[54]. El precedente interamericano ha destacado la importancia de realizar una investigación inmediata, exhaustiva, seria e imparcial ante violaciones de derechos humanos. La Corte ha establecido que la investigación se debe efectuar:
[c]on seriedad y no como una simple formalidad condenada de antemano a ser infructuosa. Debe tener un sentido y ser asumida por el Estado como un deber jurídico propio y no como una simple gestión de intereses particulares, que dependa de la iniciativa procesal de la víctima o de sus familiares o de la aportación privada de elementos probatorios, sin que la autoridad pública busque efectivamente la verdad[55].
41. La CIDH ha establecido que la investigación debe llevarse a cabo de manera inmediate, exhaustiva, seria e imparcial[56] y debe estar orientada a explorar todas las líneas investigativas posibles que permitan la identificación de los autores del delito, para su posterior juzgamiento y sanción. El Estado puede ser responsable por no “ordenar, practicar o valorar pruebas” que pueden ser fundamentales para el debido esclarecimiento de los hechos[57].
42. El deber de debida diligencia para prevenir situaciones de violencia, sobre todo en el contexto de prácticas extendidas o estructurales, impone a los Estados el correlativo deber de vigilar la situación social mediante la producción de información estadística adecuada que permita el diseño y la evaluación de las políticas públicas, así como el control de las políticas que se implementen por parte de la sociedad civil. En tal sentido, la obligación del artículo 7 inciso B de la Convención de Belém do Pará debe ser interpretada en conjunción con la obligación establecida en el artículo 8 inciso H de garantizar la investigación y recopilación de estadísticas y demás información pertinente sobre las causas, consecuencias y frecuencia de la violencia contra las mujeres, con el fin de evaluar la eficacia de las medidas para prevenir, sancionar y eliminar la violencia contra las mujeres y de formular e introducir los cambios necesarios.
43. Dado el relevante interés público de la información estadística vinculada al problema de la violencia contra las mujeres, los Estados deben contar con mecanismos legales y administrativos apropiados para garantizar un amplio acceso a esa información, estableciendo vías de difusión de la misma y promoviendo el debate y el escrutinio público de las políticas que se implementen en este ámbito.
44. Asimismo, las expertas y los expertos internacionales han identificado una serie de principios que pueden guiar y ser incorporados en cualquier sistema de recopilación de información diseñado a nivel nacional en las Américas para reunir estadísticas sobre incidentes de violencia contra las mujeres[58]. Los organismos estatales encargados de recopilar estadísticas a nivel nacional y los ministerios como los de Justicia y Salud, desempeñan un papel clave en la identificación de estándares y metodologías sobre la forma de recopilar información, y de asegurar que ésta se obtenga de manera consistente y con la debida frecuencia y que se difunda efectiva y prontamente. Las actividades de recopilar información por parte de los Estados deben llevarse a cabo en colaboración y consulta con diversos sectores que cuentan con información clave, incluidas las víctimas, sus comunidades, centros y entidades estatales que se encargan del tema, el sector académico, organismos internacionales y organizaciones de la sociedad civil. Es imprescindible institucionalizar la colaboración entre los productores de estadísticas y los usuarios.
45. Existen una serie de organizaciones internacionales y regionales como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (en adelante "CEPAL") y otros organismos de las Naciones Unidas que han formulado una serie de indicadores sobre violencia y discriminación contra las mujeres y han preparado valiosos estudios sobre estos fenómenos, que constituyen herramientas útiles para los Estados en esta esfera. Los esfuerzos deben ser transparentes y la seguridad y la privacidad de las víctimas debe constituir una prioridad. La información recabad |