VI.         GRUPOS DE DEFENSORAS Y DEFENSORES EN ESPECIAL INDEFENSIÓN

208.          La Comisión considera relevante destacar que durante los últimos años, ciertos grupos de defensoras y defensores de derechos humanos se han visto más expuestos al menoscabo de sus derechos que otros[168]. En este sentido, cabe señalar, entre otros, a los líderes sindicales, que se exponen especialmente durante los períodos que anteceden a los cambios de derechos en su gremio, a los líderes campesinos y comunitarios que realizan u organizan manifestaciones públicas, a los líderes indígenas que defienden los derechos de sus pueblos y a las operadoras y operadores de justicia, especialmente en cuanto sustancian causas sobre violaciones a derechos humanos. Asimismo, cabe señalar que las defensoras de derechos humanos en razón de su género, están expuestas a amenazas o ataques específicos de carácter sexual.

A.         Líderes sindicales

209.          A través de la historia, las organizaciones sindicales han tenido un papel muy importante en la defensa de los derechos humanos de miles de trabajadoras y trabajadores que a lo largo del Hemisferio enfrentan condiciones laborales precarias en sus sitios de trabajo. Además, los sindicatos han sido claves en la organización política y social de miles de personas, al constituirse como figuras principales de expresión política organizada para la presentación de demandas laborales y sociales de muchos sectores de la sociedad.

210.          Como represalia por este protagonismo social y político, muchos líderes sindicales han sido víctimas de todo tipo de actos destinados al entorpecimiento de su labor, incluyendo graves violaciones a los derechos humanos[169]. Así, en muchas regiones del Hemisferio el ejercicio de la actividad sindical es una actividad peligrosa debido al riesgo que enfrentan las personas que buscan liderar un mejoramiento en las condiciones laborales o sociales de las trabajadoras y trabajadores.

211.          Debido a las condiciones de desigualdad natural que representa la relación laboral, los líderes sindicales fácilmente pueden ser objeto de represalias de tipo profesional o laboral. La experiencia acumulada del Comité de Libertad Sindical ha mostrado las interminables formas en las que se puede entorpecer la labor de promoción sindical a través de la discriminación antisindical en materias como las de remuneración, beneficios económicos, sociales y prestacionales, cargas laborales, horarios de trabajo, oportunidades de descanso y vacaciones, entre muchas otras. En otros casos, los empleadores recurren a los despidos o traslados como retaliación directa por el ejercicio de la libertad sindical, afectando tanto los intereses de los líderes sindicales, como de la organización y del universo de trabajadoras y trabajadores. Gracias a estas prácticas, muchas organizaciones sindicales han desaparecido o han perdido su capacidad de negociación y reivindicación, pues las represalias en contra de líderes sindicales desincentiva a las demás trabajadoras y trabajadores a que se afilien a las organizaciones, se mantengan en ellas y participen de sus actividades.

212.          Además de las formas de represión profesionales al interior del sitio de trabajo, las trabajadoras y trabajadores que lideran las demandas sindicales son víctimas comunes de amenazas, agresiones y atentados contra su vida. La Comisión ha constatado que en algunos países, la persecución de líderes y dirigentes sindicales y sus familiares es cada vez más frecuente y sistemática. La Comisión tiene conocimiento que la mayoría de las violaciones se producen como parte del ejercicio de la actividad sindical y con mayor intensidad en situaciones de paro nacional, procesos de creación de sindicatos, negociaciones colectivas, o en otras luchas por la mejoría de los derechos sociales, como la negociación de pliegos sindicales y elecciones internas de las organizaciones. Con estas acciones se busca limitar la capacidad de negociación de las organizaciones en aquellos momentos cruciales para el mejoramiento de las condiciones laborales.

213.          La CIDH ha constatado en muchos casos en que las acciones represivas combinan la violencia física y las amenazas contra la vida, con aumento de hostigamientos al interior del sitio de trabajo, o el traslado temporal del lugar de trabajo de determinados líderes, lo cual ocasiona que ésta o éste pierda contacto con el resto del personal sindicado y no pueda organizar sus actividades.

214.          La Comisión también nota con preocupación que en algunos países de la región, las acciones violentas contra líderes sindicales obedecen a un proceso de estigmatización que ha convertido a muchos sindicatos en “objetivo militar” de grupos de autodefensa o “paramilitares”, así como la contratación de grupos de justicia privada para que ejerzan violencia física en contra de miembros de organizaciones sindicales en procesos de negociación colectiva. Además, la Comisión ha recibido denuncias de discursos e intervenciones públicas de autoridades estatales que deslegitiman la labor de las organizaciones, aduciendo que sus miembros se oponen al desarrollo económico de las naciones o al progreso productivo, con lo cual se busca que la sociedad rechace la legítima labor de las personas que reivindican tales derechos.

B.         Líderes campesinos y comunitarios

215.          El retroceso en el grado de realización de los derechos económicos, sociales y culturales, el aumento de la inequidad en la concentración de la riqueza y la profundización de la exclusión social, ocurridas en el Hemisferio durante la última década, han generado protestas y movilizaciones sociales que se han extendido a varios países americanos. La lucha por el derecho a la tierra, el derecho al medio ambiente sano, las manifestaciones contra reformas económicas y las protestas contra la flexibilización laboral, entre muchas otras, han llevado a miles de defensoras y defensores, líderes estudiantiles, sociales y rurales a organizarse con el fin de luchar por la efectividad de sus derechos. La Comisión ha recibido múltiples denuncias que indican que muchos líderes han sido objeto de amenazas y ataques en razón del trabajo que desempeñan en favor de la protección de los derechos económicos y sociales[170]. Al respecto, señaló la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana que

los sectores más empobrecidos de nuestro hemisferio confrontan políticas y acciones discriminatorias, su acceso a información sobre la planificación y ejecución de medidas que afectan sus vidas diarias es incipiente y en general los canales tradicionales de participación para hacer públicas sus denuncias se ven muchas veces cercenados. Ante este escenario, en muchos países del hemisferio, la protesta y movilización social se han constituido como herramientas de petición a la autoridad pública y también como canales de denuncias públicas sobre abusos o violaciones a los derechos humanos[171].

216.          La CIDH observa con preocupación que, en algunos casos,  las respuestas institucionales a los hechos mencionados, se han caracterizado por la criminalización de la protesta social a través de la represión policial y persecución penal a las personas involucradas, desvirtuando la aplicación de las leyes punitivas del Estado y violando los tratados interamericanos de protección de los derechos humanos, que protegen los derechos a la vida, la integridad física, la libertad de expresión, reunión y asociación, entre otros[172].

217.          La Comisión quisiera recalcar que el ejercicio efectivo de la democracia requiere como presupuesto, el ejercicio pleno de los derechos y libertades fundamentales de los ciudadanos. La criminalización de la legítima movilización y protesta social, sea a través de represión directa a los manifestantes, o a través de investigación y proceso criminal, es incompatible con una sociedad democrática donde las personas tienen el derecho de manifestar su opinión.

218.          Los conflictos y situaciones de tensión provocados por la desigualdad en la distribución de recursos naturales en la gran mayoría de países del hemisferio han dado origen a enfrentamientos que crean las condiciones para que sean cometidos excesos en la represión y violaciones a los derechos humanos[173]. En muchos de los casos, las personas que promueven y lideran estas reivindicaciones son las más afectadas, al ser identificadas como blancos ejemplificantes para disuadir a las demás personas que participan de las protestas. 

219.          La Comisión ha recibido información acerca del aumento de los casos de uso excesivo de la fuerza por parte de agentes estatales en el control de manifestaciones y actos de reivindicación de trabajadoras y trabajadores rurales, líderes campesinos, sociales y estudiantiles. La Comisión ha sido informada que, en muchos casos, manifestaciones pacíficas se han convertido en violentos enfrentamientos debido a la actitud represiva y a la falta de soluciones integrales por parte de las autoridades.

C.         Líderes indígenas y afrodescendientes

220.          Los líderes indígenas y afrodescendientes juegan un papel crucial en sus comunidades, tanto de carácter religioso como cultural y político. La CIDH ha constatado que los patrones de violaciones a sus derechos humanos generalmente tienen relación directa con sus actividades de reivindicación, defensa y protección de los territorios y los recursos naturales, la defensa del derecho a la autonomía y el derecho a la identidad cultural. Al respecto, con preocupación la CIDH ha observado la frecuencia de asesinatos y amenazas de líderes indígenas defensores de los derechos de sus pueblos y la subsiguiente impunidad, en la mayoría de los casos, de los autores de estas graves violaciones. De igual manera, la Comisión ha recibido y tramitado denuncias de violaciones a los derechos humanos de líderes de comunidades afrodescendientes en varios países de la región y ha solicitado a la Corte Interamericana la protección de líderes afrodescendientes amenazados[174]. 

221.          Durante los últimos años se ha observado un aumento considerable de solicitudes de medidas de cautelares en favor de líderes indígenas, quienes se han visto en la necesidad de recurrir al sistema interamericano de derechos humanos para lograr la protección del derecho a la vida, a la integridad personal y el respeto de la especial relación que tienen los pueblos indígenas con sus territorios ancestrales. La Comisión se encuentra altamente preocupada por el efecto devastador que significa para los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes las amenazas, asesinatos, desapariciones y desplazamientos forzados de sus líderes. En la gran mayoría de los casos, las personas que reivindican los derechos de sus pueblos y comunidades son aquellos líderes espirituales considerados como fuente de conocimiento ancestral y figuras fundamentales para el desarrollo político, espiritual y cultural de las comunidades. La ausencia inesperada de estos líderes altera gravemente la identidad, integridad y cultura de los pueblos y comunidades a los cuales pertenecen. Por tanto, estas acciones afectan de manera directa la integridad cultural y la supervivencia de los pueblos.

222.          Igualmente, preocupan a la Comisión los hechos que atentan contra las defensoras y defensores que reivindican judicialmente los derechos tanto de pueblos indígenas como de comunidades afrodescendientes. Históricamente la discriminación y exclusión de las minorías étnicas en el hemisferio ha sido acompañada por una sistemática falta de acceso a la justicia. Los ataques en contra de las personas que asesoran a los integrantes de pueblos indígenas y comunidades afrodescendientes ante tribunales de justicia agrava aun más la precaria situación de protección judicial de estas comunidades.   

D.         Operadoras y operadores de justicia

223.          En la región existe un número cada vez más importante de funcionarias y funcionarios de justicia comprometidos con la causa de los derechos humanos, con la justicia y con la realización de la democracia. En este sentido, la Comisión quiere destacar el valioso trabajo que vienen desarrollando las personas o autoridades que tienen entre sus funciones las de proteger, hacer cumplir, promover o defender los derechos humanos de las personas y la comunidad en todos los países americanos. Las y los jueces, procuradores, promotores, defensores de oficio, comisarios de policía, y agentes de la administración de justicia, son fundamentales para establecer el enlace entre el Estado y la población en general. Además, son quienes promueven la investigación, el procesamiento y la sanción de los autores de violaciones de derechos humanos.

224.          La Comisión tiene conocimiento de la situación de inseguridad en que trabajan las operadoras y operadores de justicia encargados de investigar los casos de violaciones de derechos humanos, la cual afecta su independencia laboral y su seguridad personal y la de sus familiares. Las amenazas, intimidaciones y demás actos que atentan contra la vida y la integridad física de las operadoras y operadores de justicia, han llevado a un incremento sustancial de la inseguridad en el cumplimiento de sus tareas.

225.          La Comisión observa también que los usuarios del sistema judicial, así como todos aquellos que responden al llamado de la justicia a participar en el proceso, sea como testigos o como peritos, también son víctimas de esta inseguridad, lo que entorpece la búsqueda de justicia, y determina que en muchas ocasiones los ciudadanos opten por no acudir a los tribunales o se abstengan de cooperar con los órganos judiciales.

E.         Mujeres

226.          La Comisión considera que la violencia contra la mujer constituye la violación de múltiples derechos humanos[175].  En este sentido, la CIDH se ha referido a que el derecho a estar exento de violencia en la esfera pública y en la esfera privada, estipulado en el artículo 3 de la Convención de Belém do Pará incluye la protección de otros derechos básicos, entre ellos, a la vida, a la integridad personal, a la libertad, a no ser sometida a tortura, a la igual protección ante y de la ley y a un acceso efectivo a la justicia, estipulados en el artículo 4[176].  En consecuencia existe una conexión integral entre las garantías establecidas en la Convención de Belém do Pará y los derechos y libertades básicos estipulados en la Convención Americana, que se aplica al tratar la violencia contra la mujer como violación de los derechos humanos.

227.          La Comisión encuentra que hay dos situaciones que exigen especial atención: la situación particular que enfrentan las defensoras de los derechos humanos en general por las desventajas históricas derivadas del género femenino y la de las defensoras que promueven y protegen específicamente los derechos de la mujer.

228.          La Comisión ha tomado conocimiento de tipos especiales de violaciones, en razón del género de la persona amenazada.  De la información recogida en época reciente, la Comisión observa que las defensoras y organizaciones que defienden los derechos humanos de las mujeres continúen siendo víctimas de intimidación sistemática, persecución, secuestro, tortura y abuso sexual, entre otros delitos en relación con su trabajo, así como otras formas de discriminación específicas y de violencia física, psicológica y sexual por razones derivadas de su género. Al respecto, la Comisión ha recibido múltiples denuncias de la estigmatización de la que son víctimas muchas defensoras de derechos de las mujeres, quienes en comunidades marcadas por una concepción histórica patriarcal en donde se le asigna un rol inferior a las mujeres[177], son estigmatizadas con estereotipos sociales degradantes respecto de su vida sexual o son acusadas de que su trabajo en pro de la erradicación de la discriminación contra la mujer atenta contra valores morales o instituciones sociales como la familia.

229.          La Comisión también reconoce la vulnerabilidad del trabajo de las mujeres que defienden específicamente los derechos humanos de las mujeres. La CIDH reconoce que promover y proteger los derechos de otras mujeres agrava la situación de riesgo que sufren las defensoras, a la vez que las expone a un factor más de discriminación entre las múltiples discriminaciones de las que son víctimas las mujeres[178].

230.          En algunos países en donde subsisten situaciones de conflicto armado, los grupos combatientes tienden a imponer el control social sobre las condiciones de vida de las mujeres, dictándoles pautas de comportamiento cotidiano, interviniendo en conflictos familiares y comunitarios, y aplicando castigos que llegan al asesinato, la tortura y los tratos crueles y degradantes, en aquellos eventos en que ellas no se ajusten a los códigos de conducta impuestos por la fuerza.  En estos casos, los actores armados consideran que el liderazgo ejercido por las organizaciones femeninas  constituye un  obstáculo que dificulta el avance de su control social y territorial y, por consiguiente, las organizaciones nacionales y regionales de mujeres que actúan en zonas de conflicto armado son objeto de hostigamientos y amenazas que afectan seriamente el  trabajo comunitario que desarrollan[179].

231.          La Comisión también encuentra que la situación de las mujeres indígenas y afrodescendientes, incluidas aquellas mujeres que se destacan en liderar las campañas de reivindicación de sus derechos, es particularmente crítica al ser víctimas de múltiples formas de discriminación por causa de su raza, etnia y por el hecho de ser mujeres, situación que se agrava en aquellos países que sufren situaciones de tensión social o de conflicto armado. Las mujeres indígenas y afrodescendientes confrontan dos capas de discriminación desde que nacen: por pertenecer a su grupo racial y étnico y por su sexo. Al estar expuestas a dos formas de discriminación históricamente, son doblemente vulnerables a ser abusadas y victimizadas. La Comisión ha tenido conocimiento de que las defensoras de los derechos de mujeres indígenas y afrodescendientes, además de las demás formas de discriminación ya señaladas, son víctimas habituales de actos de racismo, ridiculización y estigmatización por parte de las comunidades mayoritarias y, en algunos casos, de autoridades públicas y dentro de sus propias comunidades.

232.          Dado este contexto, la Comisión reitera que la violencia basada en el género es inaceptable, sea que se manifieste a través de asesinatos o violencia sexual o doméstica.  Además, la impunidad de estos actos reduce la visibilidad de esas violaciones de derechos al punto en que la violencia doméstica, por ejemplo, es en la práctica un crimen invisible.

VII.       MEDIDAS CAUTELARES

233.          El mecanismo de medidas cautelares otorgadas por la Comisión es uno de los instrumentos más eficaces para proteger el trabajo de las defensoras y defensores, así como sus derechos en el Sistema Interamericano. Tal y como es el caso con las medidas provisionales otorgadas por la Corte Interamericana[180], las medidas cautelares cumplen una función “cautelar”, en el sentido de preservar una situación jurídica frente al ejercicio de jurisdicción por parte de la Comisión, y “tutelar” en el sentido de preservar el ejercicio de los derechos humanos fundamentales consagrados en las normas del sistema interamericano, evitando daños irreparables a las personas.

234.          En la práctica, las medidas cautelares y provisionales han sido reconocidas por los Estados miembros de la OEA, las personas usuarias del sistema y la comunidad de derechos humanos en su conjunto, como una importante herramienta para la protección de los derechos humanos en el Sistema Interamericano.  Durante los últimos años, la Comisión ha realizado un esfuerzo orientado a registrar y analizar debidamente el creciente número de solicitudes, definir criterios para la invocación de las normas que regulan este tipo de medidas y dar debido seguimiento a su cumplimiento. En adelante se presentará un balance de la importancia de las medidas cautelares de protección en el caso de defensoras y defensores de derechos humanos.

A.      Las medidas cautelares en el Sistema Interamericano

235.          Las medidas cautelares o provisionales (“interim measures”) son un mecanismo procesal utilizado por diversos tribunales y órganos cuasi-judiciales internacionales, tanto en el ámbito universal de Naciones Unidas, como en los sistemas regionales de protección de derechos humanos de Europa y América. En el Sistema Interamericano, tanto la Comisión como la Corte tienen la facultad de decretar medidas cautelares y provisionales, respectivamente.

236.          Al igual que otros órganos internacionales, la Comisión Interamericana ha plasmado la existencia y funcionamiento de este mecanismo en su Reglamento[181].  El artículo 25 indica literalmente que:

1.         En caso de gravedad y urgencia y toda vez que resulte necesario de acuerdo a la información disponible, la Comisión podrá, a iniciativa propia o a petición de parte, solicitar al Estado de que se trate la adopción de medidas cautelares para evitar daños irreparables a las personas.

2.         Si la Comisión no está reunida, el Presidente, o a falta de éste, uno de los Vicepresidentes, consultará por medio de la Secretaría Ejecutiva con los demás miembros sobre la aplicación de lo dispuesto en el párrafo anterior.  Si no fuera posible hacer la consulta dentro de un plazo razonable de acuerdo a las circunstancias, el Presidente tomará la decisión, en nombre de la Comisión y la comunicará a sus miembros.

3.         La Comisión podrá solicitar información a las partes interesadas sobre cualquier asunto relacionado con la adopción y vigencia de las medidas cautelares.

4.         El otorgamiento de tales medidas y su adopción por el Estado no constituirán prejuzgamiento sobre el fondo de la cuestión.

237.          El texto de la norma, que entró en vigencia el 1° de mayo de 2001 con el nuevo Reglamento de la CIDH[182] recoge los elementos de gravedad, urgencia e irreparabilidad, presentes en el artículo 63 de la Convención Americana.  Si bien se trata de elementos tenidos en cuenta por los órganos judiciales y cuasi-judiciales a cuya práctica se ha hecho referencia, estos términos no han sido claramente definidos en la jurisprudencia de estos órganos. A juicio de la Corte Interamericana, la apreciación de la “extrema gravedad” y de la “urgencia” de la amenaza que previenen este tipo de medidas debe entenderse teniendo en cuenta la naturaleza y contenido del derecho en cuestión. El requisito de extrema gravedad y urgencia presupone la existencia de un peligro real o amenaza inminente cierta que pudiera resultar en un daño irreparable para los derechos fundamentales de las personas[183].

238.          Es de anotar que la norma no impone la existencia de una litis pendiente ante la Comisión como requisito para la consideración de solicitudes de medidas cautelares, en atención a las circunstancias en las cuales los peticionarios de la medida requieren la intervención tutelar de la Comisión, con el fin de prevenir la consumación grave e inminente de un daño irreparable.  Cuando existe una litis pendiente sobre la alegada violación de un derecho consagrado en los instrumentos del sistema, la Comisión puede ejercer la función cautelar con el fin de preservar situaciones que, de ser alteradas, podrían tornar abstracta su intervención en la determinación de la responsabilidad internacional de los Estados.  La Comisión procura evitar que el dictado de medidas cautelares, ya sea autónomas o accesorias de una litis pendiente, implique un pronunciamiento sobre el fondo de un asunto sobre el que aun no se ha expedido[184].

239.          El mecanismo establecido en el artículo 25 del Reglamento resulta aplicable tanto a los Estados miembros de la OEA que han ratificado la Convención Americana como a aquéllos que aun no lo han hecho.  Según ha indicado la Comisión

los Estados miembros de la OEA, al crear la Comisión y encomendarle, a través de la Carta de la OEA y del Estatuto de la Comisión, la promoción de la observancia y protección de los derechos humanos de los pueblos americanos, se han comprometido implícitamente a implementar medidas de esta naturaleza en los casos en que ello es esencial para preservar el mandato de la Comisión.[185]

240.          El fundamento que sustenta el carácter vinculante de lo que la Corte Interamericana ha denominado el aspecto “cautelar” de las medidas dictadas por los órganos del sistema, es similar al de los antecedentes universales y regionales analizados.  La Corte ha destacado las obligaciones de los Estados partes en los siguientes términos:

los Estados Partes en la Convención Americana deben respetar sus disposiciones de buena fe (pacta sunt servanda), incluyendo aquellas normas que permiten el desarrollo de los procedimientos ante los dos órganos de protección y aseguran la realización de sus fines.  Por esta razón y para garantizar la protección efectiva de los derechos humanos, propósito fundamental de la Convención (artículo 1.1, 2, 51 y 63.2), los Estados Partes no deben tomar acciones que harían imposible la restitutio in integrum de los derechos de las presuntas víctimas[186].

241.          En cuanto al carácter vinculante del aspecto tutelar de las medidas cautelares decretadas por la CIDH, éste descansa en la obligación general que tienen los Estados de respetar y garantizar los derechos humanos, de adoptar las medidas legislativas o de otro carácter necesarias para hacer efectivos los derechos humanos, y de cumplir de buena fe con las obligaciones contraídas en virtud de la Convención Americana y la Carta de la OEA. Además, dicho principio se deriva  de la competencia de la CIDH para velar por el cumplimiento de los compromisos asumidos por los Estados partes, establecida en el artículo 33 y 41 de la Convención Americana. Al respecto la Corte Interamericana ha establecido que

el fin último de la Convención Americana es la protección eficaz de los derechos humanos y, en cumplimiento de las obligaciones contraídas en virtud de la misma, los Estados deben dotar a sus disposiciones de un efecto útil (effet utile), lo cual implica la implementación y cumplimiento de las resoluciones emitidas por sus órganos de supervisión, sea la Comisión y la Corte[187].

242.          En la práctica, a efectos de facilitar el estudio de solicitudes de medidas cautelares, la Comisión ha considerado los requisitos de gravedad, urgencia e irreparabilidad conforme a categorías tales como: amenazas contra la vida y la integridad de personas físicas; amenazas contra el medio ambiente natural que pueden derivar en daños a la vida o la salud de la población o la forma de vida de los pueblos indígenas en su territorio ancestral y las amenazas contra la salud; la ejecución de ciertos tipos de órdenes judiciales o administrativas; y, la situación jurídica de personas que se encuentran detenidas en estado de incomunicación. 

243.          Las medidas de protección a la vida y la integridad física son de vital importancia para las defensoras y defensores de derechos humanos dadas las actuales situaciones de riesgo que estas personas enfrentan en muchos países de la región. Dada esta situación, esta categoría es la más común dentro de las solicitudes recibidas y, por ello, la Comisión ha decretado múltiples medidas cautelares para proteger el derecho a la vida y la integridad personal ya sea de una, varias personas o de comunidades enteras. 

244.          La decisión sobre la solicitud es adoptada a la luz de la gravedad de la situación individual o colectiva teniendo en cuenta (a) el tenor de las amenazas recibidas (mensajes orales, escritos, simbólicos etc.) y su materialización contra uno o más miembros de un grupo de personas; (b) los antecedentes de actos de agresión contra personas similarmente situadas;  (c) los actos de agresión directa que se hubieren perpetrado contra el posible beneficiario; (d) el incremento en las amenazas que demuestra la necesidad de actuar en forma preventiva; (e) y elementos tales como apología e incitación a la violencia contra una persona o grupo de personas.  En segundo término debe considerarse la urgencia de la situación denunciada sobre la base de (a) la existencia ciclos de amenazas y agresiones que demuestran la necesidad de actuar en forma inmediata; (b) la continuidad y proximidad temporal de las amenazas; (c) la existencia de un “ultimátum” creíble mediante el cual –por ejemplo—se le indique al posible beneficiario que debe abandonar la región donde habita o será víctima de violaciones.  Los bienes amenazados en esta categoría –vida e integridad personal— sin duda constituyen el extremo de irreparabilidad de las consecuencias que el otorgamiento de medidas cautelares busca evitar.

245.          A los efectos de evaluar estos elementos se tiene en cuenta información relacionada con la descripción de los hechos que fundamentan la solicitud (amenazas telefónicas, escritas, atentados, hechos de violencia, señalamientos), la Identificación del origen de las amenazas (particulares, particulares con vínculos con el Estado, agentes del Estado, otros), las denuncias formuladas ante las autoridades, las medidas de protección de las cuales ya sean beneficiarios y sobre su efectividad, la descripción del contexto necesario para valorar la gravedad de las amenazas, la cronología y proximidad en el tiempo de las amenazas proferidas, la identificación de personas afectadas y su grado de riesgo; individualización de personas o grupos pertenecientes a una categoría de individuos en estado de riesgo y la descripción de las medidas de protección u otras requeridas. Asimismo, al evaluar esta información, se tienen en cuenta los siguientes elementos de contexto con relación al país al cual se refiere la solicitud: la existencia de un conflicto armado, la vigencia de un estado de emergencia, los grados de eficacia e impunidad en el funcionamiento del sistema judicial, los indicios de discriminación contra grupos vulnerables y los controles ejercidos por el Poder Ejecutivo sobre los demás poderes del Estado.

246.          Igualmente, en el caso de la protección de la vida y la integridad física no sólo se hace referencia a medidas de seguridad requeridas por el beneficiario sino que también se ha insistido de manera consistente en la necesidad de investigar judicialmente las amenazas, actos de hostigamiento o atentados de los cuales haya sido víctima el beneficiario en forma directa u otras personas en su misma situación (por ejemplo, en el caso de los defensores de derechos humanos, otros miembros de la organización de la que hacen parte que hayan resultado ser víctimas fatales o que se encuentren en el exilio por causa de las amenazas).  La Corte Interamericana ha establecido en su jurisprudencia que la investigación dirigida a esclarecer y eliminar las causas por las cuales se han otorgado medidas provisionales es parte de las medidas que debe adoptar el Estado para cumplir con su obligación de remover los factores de riesgo que aquejan al beneficiario.

247.          La Comisión acoge con satisfacción las medidas que han adoptado muchos Estados para cumplir con las solicitudes de medidas cautelares, las cuales han incluido, en algunos casos, la implementación de sistemas de protección y análisis de riesgo, y llama a los demás Estados a adoptar sin dilación todas las medidas necesarias para evitar que las defensoras y defensores continúen siendo víctimas de acciones que impidan su libre ejercicio.

B.      Medidas cautelares decretadas entre enero de 2002 y diciembre de 2005 para proteger a personas que ejercen actividades de defensa de los derechos humanos

248.          A partir de la creación de la Unidad de Defensoras y Defensores de Derechos Humanos, la Comisión ha otorgado un total de 217 medidas cautelares[188] de 1163 solicitudes recibidas.  Las gráficas que siguen muestran la relación de solicitudes recibidas y medidas efectivamente otorgadas durante los últimos años. Corresponde aclarar que el número de medidas cautelares otorgadas no refleja el número de personas protegidas mediante su adopción, toda vez que, como se observa a continuación, muchas de las medidas cautelares acordadas por la Comisión extienden protección a más de una persona y, en ciertos casos, a grupos de personas tales como comunidades, pueblos indígenas u organizaciones de la sociedad civil.

249.          La Comisión nota con preocupación que el grupo que más se ha visto obligado a recurrir a la solicitud de medidas cautelares corresponde a aquellas personas que han recibido amenazas a sus propios derechos por sus gestiones destinadas a la defensa de los derechos humanos de otras personas. Así, del total de medidas cautelares otorgadas durante el período analizado (217), el 44,8% corresponde a medidas de protección otorgadas a defensoras y defensores de derechos humanos, lo que significa que 97 medidas en total han sido concedidas a este grupo de personas.

250.          Del universo de medidas otorgadas a defensoras y defensores, la Comisión nota que la mayor concentración de amenazas provinieron de Colombia (44), Guatemala (18), México (8), Venezuela (7), y Brasil (6). Igualmente, preocupa la situación de Haití, país respecto del cual se concedieron 5 medidas de protección y se solicitó una medida provisional ante la Corte Interamericana.

251.          De acuerdo con la afiliación de las personas beneficiarias de las medidas concedidas, se tiene que en la gran mayoría de casos éstas fueron otorgadas a personas vinculadas a organizaciones de la sociedad civil como organizaciones no gubernamentales de derechos humanos, paz, desarrollo y medio ambiente. En segundo lugar, se posiciona un grupo de personas que no refirieron estar vinculadas directamente a una organización civil, pero que son personas que individualmente realizan tareas de defensa de los derechos humanos. En tercer lugar se ubicaron las funcionarias y funcionarios públicos como operadoras y operadores de justicia, personal de los servicios de medicina forense, personal de las fiscalías y procuradurías, y personas que ostentan cargos de elección popular como congresistas y cabildantes. Comparten el mismo tercer lugar las personas beneficiarias de medidas adujeron pertenecer a organizaciones sindicales. En cuarto lugar se ubicaron los líderes indígenas. Finalmente, en uno de los casos estudiados los beneficiarios pertenecían a una organización estudiantil.

252.          La Comisión nota que las defensoras y defensores beneficiarios de medidas cautelares desarrollan actividades en distintos campos de promoción y protección de los derechos humanos. Una gran mayoría de ellos se dedica a la investigación judicial de graves violaciones como las desapariciones forzadas, ejecuciones extrajudiciales, desplazamientos forzados, torturas y tratos crueles inhumanos y degradantes. Otras personas se dedican al control democrático del poder del Estado en cuestiones como denuncias de corrupción, denuncias de violencia policial y actividades de connivencia entre autoridades y grupos paramilitares o parapoliciales. Igualmente, personas que se dedican a la protección de los derechos de las niñas y niños, derechos de homosexuales, lesbianas, transgeneristas y bisexuales, derechos de las personas migrantes, y derechos culturales y territoriales de pueblos indígenas y comunidades afrodescendientes, han sido víctimas de amenazas y riesgos a su vida e integridad con ocasión de su trabajo. La Comisión constata también, el grave riesgo en el que desarrollan sus reivindicaciones los líderes sindicales, sociales y estudiantiles en varios países.

253.          En todos los casos de medidas otorgadas a defensoras y defensores, la Comisión concluyó que los hechos demostraban graves riesgos para la vida e integridad de estas personas y, en algunos casos, de sus familias. Las amenazas de muerte se verifican en casi todos los casos. Muchas amenazas se presentaron a través de notas escritas en las que se encuentran los mensajes y en algunos casos órdenes estrictas en donde se señala el plazo que tiene la persona amenazada para abandonar determinado lugar o reivindicación. Otro tipo de amenazas se verificaron a través de objetos que representan la muerte o violencia que aparecen en las oficinas o residencias de las defensoras y defensores, como es el caso de casquillos de bala o muñecos ensangrentados. En otros casos, las amenazas se realizaron a través de llamadas telefónicas intimatorias o insultantes. Un ejemplo de éstas es el caso de llamadas recibidas por un defensor en donde lo único que se escuchaba era música fúnebre.

254.          Además, para la evaluación del riesgo de las defensoras y defensores, la Comisión ha tenido en cuenta que muchas de estas personas fueron víctimas de atentados con armas de fuego y otros artefactos explosivos como es el caso de “libros-bomba”.  Otros antecedentes que demostraron la urgente necesidad de protección especial fueron los seguimientos tanto a defensoras y defensores como a miembros de sus familias. Es común que  dichos seguimientos sean realizados por vehículos sin placas o números de identificación que acompañan los traslados de las defensoras y defensores o que se estacionan en lugares estratégicos como en frente de sus residencias u oficinas, o en lugares como los colegios a donde asisten las hijas e hijos de las personas amenazadas. Otras defensoras y defensores fueron privadas arbitrariamente de su libertad y obligados por la fuerza a subir a vehículos en donde fueron golpeados y amenazados. En uno de estos casos, una defensora fue privada de su conocimiento e introducida en la maletera de un vehículo y liberada en otra población a varios kilómetros de distancia. 

255.          Frente a estos hechos y el grave e inminente riesgo para la vida e integridad física que representan tanto para las defensoras y defensores como para sus familias, la Comisión ha hecho diversas solicitudes a los Estados involucrados. En general, la Comisión ha requerido a los Estados que adopten sin dilación todas las medidas que sean necesarias para proteger la vida e integridad personal de las personas beneficiarias. Esto se ha traducido, dependiendo de las circunstancias de cada caso, en el otorgamiento de protección perimetral a sedes, oficinas y residencias, escoltas policiales y privadas, mecanismos de protección personal como vehículos blindados y chalecos antibalas, traslados temporales, cambios de residencia y salidas del país.

256.          La Comisión también ha solicitado a los Estados que al dar ejecución a las medidas, observen particular atención a las situaciones que produjeron el riesgo para que así, puedan desactivar integralmente los focos generadores de riesgo y se evite que las situaciones denunciadas puedan repetirse. Igualmente, la Comisión encuentra que para que esto se lleve a cabo, es vital que los Estados den participación a las personas beneficiarias de las medidas en la planificación e implementación de las medidas de protección. Finalmente, para evitar la repetición crónica de las situaciones de riesgo, la Comisión solicita en todos los casos, como parte de las medidas de protección, que se lleve a cabo una investigación seria de los hechos, con el fin de identificar, procesar y sancionar a los autores materiales e intelectuales de los actos intimidatorios y de violencia.

257.          A pesar de que la Comisión recibe con satisfacción la respuesta de los Estados en la mayoría de los casos en los que ha otorgado medidas de protección a defensoras y defensores, lamenta la falta de actividad pronta y adecuada para brindar protección efectiva en algunos casos, los cuales se han traducido en hechos fatales como la muerte de defensoras y defensores beneficiarios de medidas cautelares.  Igualmente, la Comisión manifiesta su preocupación por la falta de avance de las investigaciones judiciales en la gran mayoría de los casos objeto de estudio.  La Comisión reitera que la falta de persecución y sanción de los responsables de dichos hechos hace que no sea posible desmantelar estructuralmente las causales generadoras de riesgo y, por tanto, la falta de investigación adecuada no sólo perjudica las actividades diarias de las defensoras y defensoras, sino que además aumenta el riesgo de que sean víctimas de mayores hechos de violencia. La Comisión hace un llamado a los Estados para que dediquen las acciones que sean necesarias para proteger de manera integral a las defensoras y defensores de derechos humanos, en especial aquellos que son beneficiarios de medidas cautelares y provisionales.

VIII.     RESPUESTAS DE LOS ESTADOS SOBRE LA SITUACIÓN DE LAS DEFENSORAS Y DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS

258.          La Comisión subraya la importancia del papel que asumen los órganos del Estado en la implementación del derecho internacional en materia de derechos humanos. En efecto, la implementación de los derechos humanos dentro del sistema internacional es en principio un asunto interno y, por lo tanto, los órganos de protección del Sistema Interamericano tienen un carácter subsidiario.

259.          Con base en ello, y con la finalidad de analizar los avances logrados por los Estados en la protección de las defensoras y defensores de acuerdo con sus obligaciones asumidas con la Declaración y Convención Americanas y reafirmadas en los últimos períodos de sesiones de la Asamblea General de la OEA, la Unidad de de Defensoras y Defensores realizó un cuestionario que envió a los 35 Estados miembros de la OEA.  El cuestionario tenía 20 preguntas, divididas en tres temas: reconocimiento de las organizaciones de derechos humanos por parte de los Estados, protección por parte de los Estados y actos que impiden o dificultan las tareas de las defensoras y defensores de derechos humanos o sus organizaciones.

260.          La Comisión agradece las respuestas recibidas de los Estados de Argentina, Belice, Bolivia, Chile, Costa Rica, El Salvador, Honduras, México, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. En adelante, se presentará una reseña de las respuestas de los Estados, organizadas por cada uno de los temas de consulta.

A.         Reconocimiento de las organizaciones de derechos humanos

261.          La Comisión realizó cuatro preguntas a los Estados para determinar cuáles eran los requisitos legales exigidos por las autoridades para la conformación de organizaciones de la sociedad civil cuyo fin sea la promoción y protección de los derechos humanos, así como para establecer si las legislaciones internas consagran medidas diferenciadas entre organizaciones reconocidas legalmente y aquellas que no lo están. Además, la Comisión preguntó acerca de las posibilidades de ejercicio de la defensa de los derechos humanos por parte de personas y organizaciones extranjeras en el territorio de los países americanos.

262.          En primer lugar, la Comisión preguntó a los Estados qué tipos de figuras preveía su legislación en el desarrollo de la libertad de asociación referente a la defensa de los derechos humanos y si para tal efecto la normatividad interna preveía algún tipo de restricción. En general, los Estados respondieron que las libertades de reunión y asociación son derechos constitucionalmente reconocidos por sus legislaciones y que sus ciudadanos pueden hacer uso de ellos para la realización de actividades de protección de los derechos humanos.

263.          Argentina expuso que su legislación no establece restricciones. Las personas que así lo deseen se pueden constituir como asociaciones civiles sin ánimo de lucro con personalidad jurídica, hacerlo informalmente de acuerdo a las normas del Código Civil, o constituirse como fundaciones con arreglo a las normas comerciales. Las asociaciones civiles sin ánimo de lucro deben surtir algunos requisitos como tener un estatuto fundacional, inscribirse en la Inspección General de Justicia y llevar libros de la Asamblea y contables.

264.          Belice resaltó que su Constitución Política establece el derecho de asociación para todas las personas y, en virtud de tal derecho, las personas interesadas pueden conformar organizaciones no gubernamentales de acuerdo a lo dispuesto en el Companies Act. El Estado señaló además que dichas organizaciones son independientes de control gubernamental tanto en su operación como en su manejo.

265.          El Gobierno de Chile expuso que en su ordenamiento no hay legislación especial para asociarse en torno a la defensa de los derechos humanos, por lo que debía recurrirse a las normas generales sobre la materia, contenidas en el Código Civil. Así, los requisitos para las organizaciones dedicadas a la defensa de los derechos humanos  son los mismos que para cualquier agrupación dentro del marco de la ley.  Una organización que se  formaliza asume el carácter de corporación de derecho privado. El Estado chileno indicó que para cumplir este requisito las organizaciones deben llenar el Estatuto Tipo elaborado por el Ministerio de Justicia, mediante el cual se solicita la concesión de la personalidad jurídica al Presidente de la República. Dicha autoridad concede la personalidad a través de un decreto que debe ser publicado en el Diario Oficial. La solicitud debe ser presentada al menos por seis personas o el número de personas exigidas para servir los cargos y funciones descritos en el respectivo estatuto. Estas personas no pueden tener antecedentes penales y deben tener medios económicos mínimos para ejercer sus actividades.

266.          El Gobierno de Costa Rica indicó que la libertad de asociación está reconocida constitucionalmente y que la figura prevista en el ordenamiento para la conformación de este tipo de organizaciones es la asociación civil. No obstante, las organizaciones para la defensa de los derechos humanos pueden organizarse también como fundaciones o sindicatos –cuando se trate de defensa de los derechos de las trabajadoras y trabajadores-. Según la legislación Costarricense, toda asociación debe constituirse mediante un ordenamiento básico que rija sus actividades (estatutos). Además, para que una asociación ejerza lícitamente sus actividades debe estar inscrita en el Registro de Asociaciones que lleva el Ministerio de Gobernación. El Estado subrayó que la personería jurídica que se adquiere con la inscripción es declarativa y no constitutiva.

267.          El Salvador indicó que si un grupo de personas desea asociarse para la defensa de los derechos humanos, la legislación salvadoreña le ofrece la posibilidad de constituir una asociación sin fines de lucro que se legaliza una vez que los socios fundadores eleven a escritura pública los estatutos de constitución y elijan a los miembros de los consejos de administración. Según las autoridades salvadoreñas, la única restricción legalmente establecida es el impedimento a las personas extranjeras para constituir o ser fundadoras de una asociación, la cual sólo es admitida si la persona acredita residencia en el país.

268.          El Gobierno de Honduras respondió que las libertades de asociación, reunión y petición tienen rango constitucional. En virtud de ello, para constituir diferentes tipos de organización es necesario  hacer formal solicitud a la autoridad competente  (Secretaría de Gobernación y Justicia o del Interior) para la obtención de Personería Jurídica que permite funcionar legalmente.

269.          El Estado mexicano informó que su legislación prevé dos figuras jurídicas: las instituciones de asistencia privada y las asociaciones civiles. Las primeras se rigen por la ley de Participación Ciudadana, entre otras leyes, mientras que las últimas se regulan por las disposiciones del Código Civil. El Estado indicó que no había ninguna restricción más que el respeto por el derecho de los demás. Así, las personas que desean constituir una institución de asistencia privada o una asociación civil deben presentar solamente una solicitud escrita  anexando el proyecto de estatutos.

270.          Por su parte, Panamá indicó que su Constitución reconoce el derecho de reunión pacífica. A su vez, esta norma ha sido desarrollada por un decreto ejecutivo que reglamenta el reconocimiento como organizaciones de carácter social sin fines de Lucro a las asociaciones que desarrollen actividades de beneficio social. Según este decreto, toda organización que quiera obtener personería jurídica debe presentar un poder y solicitud a través de un abogado en “papel habilitado” donde contenga el fundamento jurídico de la asociación. Además, se debe presentar el acta de constitución y los estatutos. Los miembros de la junta directiva deben ser de nacionalidad panameña, a menos de que sean funcionarias o funcionarios de embajadas o personal diplomático. A la solicitud también se debe anexar el plan de trabajo para los primeros cinco años.

271.          El Gobierno paraguayo expuso que cualquier grupo de personas tiene amplia facultad para asociarse para la defensa de los derechos humanos en el Paraguay, debido a que la Constitución reconoce la libertad de asociación. A su vez, legislativamente el Código Civil establece un apartado relativo a las asociaciones sin fines de lucro siempre que sus estatutos determinen sus fines específicos. La única limitación es que el objeto sea la consecución de fines lícitos, estando prohibidas la formación de organizaciones secretas y paramilitares. El gobierno paraguayo también indicó que la existencia de las personas jurídicas comienza desde que su funcionamiento haya sido autorizado por la ley o por el Poder Ejecutivo y se encuentren inscritas en el registro de la Dirección General de Registros Públicos.

272.          El Perú también indicó que a nivel interno el derecho de asociación tiene rango constitucional. Según la legislación, las organizaciones de derechos humanos deben adoptar la forma jurídica de una organización sin fines de lucro por lo que sus actividades no estarán encaminadas hacia la consecución de un objetivo patrimonial o empresarial sino que deberán supeditarse a conseguir los medios que les permitan cumplir con sus objetivos. Además, indicó que en su jurisdicción las organizaciones pueden constituirse sin autorización previa, es decir, no están sujetas a aprobación administrativa o de cualquier otro tipo. La personería jurídica de estas organizaciones empieza a partir de la inscripción en el registro respectivo. El Estado resaltó que la inscripción es un requisito meramente declarativo mediante el cual se busca el ingreso a la formalidad.

273.          El Gobierno Uruguayo refirió que su normativa no contiene ninguna restricción a la libertad de asociación, derecho que está constitucionalmente reconocido. La modalidad jurídica que contempla la normativa interna y que mejor se ajusta al reconocimiento de las organizaciones que se dedican a la protección y defensa de los derechos humanos es la de las asociaciones civiles o las fundaciones sin fines lucrativos. Los requisitos para constituir dichas asociaciones son la presentación del estatuto escrito aprobado por la asamblea, el acta constitutiva de la asociación y los timbres notariales y otras tasas establecidas por la reglamentación.

274.          Sobre el mismo tema, la Comisión preguntó a los Estados cuáles eran las diferencias, en caso de haberlas, en el tratamiento legal respecto de las organizaciones que están legalmente registradas ante las autoridades y aquellas que realizan sus labores de manera informal. Adicionalmente, la Comisión preguntó si había alguna diferencia  entre personas y organizaciones extranjeras con aquellas nacionales. Respecto de la primera cuestión, los Estados en general indicaron que el registro de las organizaciones era declarativo y otorgaba a las organizaciones la posibilidad de ejercer derecho como personas jurídicas y, en algunos casos, participar de beneficios tributarios. 

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