O prazo para receber respostas ao questionário sobre processos de solução amistosa foi estendido até o dia 9 de janeiro de 2012

Questionários sobre processos de solução amistosa da CIDH
 

Introdução

Esta consulta tem por objetivo compilar informações de diferentes usuários do Sistema, com relação ao processo de solução amistosa da Comissão Interamericana de Direitos Humanos (doravante denominada “CIDH”, “Comissão Interamericana” ou “Comissão”), inclusive Estados, organizações da sociedade civil e demais usuários do Sistema. Procura-se, ademais, contar com a opinião de especialistas na área de solução alternativa de conflitos, com o objetivo de identificar elementos que possam ser incorporados ao mecanismo de solução amistosa da CIDH.

A CIDH possui ampla experiência na intermediação de acordos de solução amistosa entre os peticionários ou as alegadas vítimas de violações de direitos humanos e os Estados. O Regulamento de 1980 da CIDH já estabelecia, no artigo 42, que, a pedido de qualquer das partes ou por iniciativa própria, a Comissão estaria à disposição dessas partes, em qualquer etapa do exame da petição, com vistas a uma solução amistosa do assunto. Desse modo, a CIDH intermediou soluções amistosas, sobretudo desde o início dos anos 1990. Até o mês de setembro de 2011, a Comissão aprovou 97 relatórios de solução amistosa.

Os processos de solução amistosa constituem um cenário único para o diálogo entre os Estados e as supostas vítimas de violações de direitos humanos, podendo gerar espaços e oportunidades frutíferas para a adoção de um amplo espectro de medidas, inclusive, por exemplo, medidas de não repetição. Os processos de solução amistosa têm a vantagem, quando bem-sucedidos, de evitar uma decisão, por parte da CIDH, sobre o mérito do assunto ou um eventual litígio do caso perante a Corte Interamericana de Direitos Humanos (doravante denominada “Corte Interamericana” ou “Corte”). O acordo a que se chega, cujos termos são acordados por ambas as partes, é resultado de um processo flexível que possibilita sua aproximação. Também se espera que a sistematização e a protocolização das práticas da CIDH, com relação às soluções amistosas, em conformidade com o projeto atual, possam permitir a redução da tramitação e facilitar o processo para as partes envolvidas.

Nas últimas décadas, graças aos bons ofícios da Comissão Interamericana, peticionários, vítimas e Estados firmaram acordos de solução amistosa em dezenas de casos de diversas violações de direitos humanos. Esses acordos, além de procurar medidas para as vítimas do caso concreto, possibilitaram a adoção de medidas com amplos efeitos de reforma sistêmica, no âmbito de todos os setores de intervenção pública – como a legislação, as políticas públicas, os programas e os serviços – e mudanças em prol do respeito aos direitos humanos.

Quanto às reformas legislativas, podem-se identificar, por exemplo, a modificação da legislação sobre justiça militar, a favor da proteção e respeito dos direitos humanos; e a reforma da legislação eleitoral, para promover a participação política das mulheres e sua incorporação às listas de cargos eletivos nos partidos políticos. Além disso, vários países da região revogaram leis de desacato, que puniam a crítica a funcionários públicos, incentivados por um processo iniciado com um acordo de solução amistosa, objeto de um relatório aprovado pela CIDH em 1994.

Os processos de solução amistosa oriundos dos bons ofícios da CIDH, no decorrer de mais de 20 anos, também tiveram impacto no que se refere a grupos específicos ou setores da população. Por exemplo, conseguiu-se a devolução de terras ancestrais e a titulação da propriedade em nome dos povos indígenas. Em temas relacionados com os direitos das mulheres, os processos de solução amistosa possibilitaram a adoção de políticas públicas para garantir seu direito a uma vida livre de violência e discriminação, bem como a capacitação de funcionários estatais, em questões referentes ao acesso das mulheres à justiça. Do mesmo modo, os processos de solução amistosa perante a CIDH levaram à elaboração de planos ou programas de reparação para vítimas de violações de direitos humanos.

Dada a importância e o impacto dessa ferramenta na proteção dos direitos humanos na região, a Comissão avalia possíveis medidas relacionadas com seu papel de intermediadora nos processos de solução amistosa, no que diz respeito às competências e atribuições a ela conferidas pela Convenção Americana sobre Direitos Humanos (doravante denominada “Convenção Americana” ou “Convenção”) e seu Regulamento. Nesse contexto, foi preparado o questionário abaixo, com o objetivo de identificar as necessidades, os desafios e as boas práticas do mecanismo de soluções amistosas, a partir de um enfoque multidisciplinar.

-          A Comissão Interamericana de Direitos Humanos

A CIDH é um órgão principal e autônomo da Organização dos Estados Americanos (OEA), cujo mandato decorre da Carta da OEA, da Convenção Americana e de seu Estatuto. Com sede em Washington, D.C., a CIDH tem por mandato promover a observância e a defesa dos direitos humanos na região e atua como órgão consultivo da OEA na matéria. A CIDH é um dos dois órgãos do Sistema Interamericano responsáveis pela promoção e proteção dos direitos humanos; o outro é a Corte Interamericana de Direitos Humanos, com sede em San José, Costa Rica. A CIDH é constituída por sete membros, que atuam de maneira independente, sem representar nenhum país em particular. A Secretaria Executiva cumpre as tarefas que lhe delega a CIDH, prestando-lhe assistência jurídica e administrativa no desempenho de suas funções.

Em abril de 1948, a OEA aprovou em Bogotá, Colômbia, a Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem (doravante denominada “Declaração Americana” ou “Declaração”), primeiro instrumento internacional de direitos humanos de caráter geral. A CIDH foi criada em 1959 e realizou seu primeiro período de sessões em 1960. Em 1961, a CIDH começou a visitar vários países para observar in situ a situação dos direitos humanos e, em 1965, foi expressamente autorizada a examinar denúncias ou petições relacionadas com casos específicos de violações de direitos humanos. Em 2010, a Comissão recebeu milhares de denúncias, que deram origem a mais de 14.000 petições ou casos. Os relatórios finais publicados pela CIDH, com relação a esses casos individuais, podem ser encontrados nos Relatórios Anuais da Comissão ou na página da CIDH na Web, seção de relatórios de casos.

Em 1969, foi aprovada a Convenção Americana, que entrou em vigor em 1978. A Convenção define os direitos humanos que os Estados que a ratificaram acordaram respeitar e garantir. A Convenção também cria a Corte Interamericana e define as funções e os procedimentos da Comissão e da Corte. Além de considerar denúncias de violações da Convenção Americana, cometidas por Estados Partes nesse instrumento, a CIDH é competente, conforme seu Estatuto e a Carta da OEA, para examinar supostas violações da Declaração Americana, por parte de Estados membros da OEA que ainda não sejam partes na Convenção Americana, bem como em outros tratados regionais de direitos humanos.

-          O sistema de petições e casos individuais da CIDH

Entre outras funções, a CIDH recebe, analisa e investiga petições individuais que alegam violações de direitos humanos, em conformidade com os artigos 44 a 51 da Convenção, os artigos 19 e 20 de seu Estatuto e os artigos 22 a 50 de seu Regulamento. Toda pessoa, grupo de pessoas ou entidade não-governamental legalmente reconhecida em um ou mais dos Estados membros da OEA pode apresentar petições à Comissão, com relação a violações de um direito reconhecido na Convenção Americana, na Declaração Americana ou em outro instrumento pertinente, conforme suas respectivas disposições, seu Estatuto e seu Regulamento.

Uma vez recebida uma petição em que se aleguem violações de direitos humanos, a CIDH, atuando inicialmente por intermédio da Secretaria Executiva, faz uma análise de tramitação inicial, em conformidade com o artigo 29 do Regulamento. Caso a petição cumpra os requisitos iniciais para a tramitação, envia-se cópia das partes pertinentes ao Estado interessado, solicitando suas observações. Com base nas alegações apresentadas pelas partes nessa etapa, a CIDH prepara um relatório sobre a admissibilidade, declarando a petição admissível ou inadmissível e publicando o relatório respectivo (ver artigos 30, 31, 32, 33, 34 e 36 do Regulamento). A aprovação do relatório de admissibilidade não prejulga o mérito do assunto.

-          O processo de solução amistosa perante a CIDH

Os artigos 48.1, f, da Convenção Americana, e 40.1, do Regulamento da CIDH, dispõem que a Comissão, em qualquer etapa do exame de uma petição ou caso em que se alegue uma violação de direitos humanos, por iniciativa própria ou a pedido das partes, se colocará à disposição destas, com vistas a uma solução amistosa do assunto, fundamentada no respeito aos direitos humanos estabelecidos na Convenção, na Declaração e em outros instrumentos pertinentes. Este processo encontra-se, ademais, regulamentado pelos artigos 49 da Convenção, 37.4, 40, 48 e 64.1 do Regulamento da CIDH e 23.2 de seu Estatuto. Casos e petições em que se aleguem violações de direitos humanos por um Estado, independentemente de ter ele ratificado a Convenção Americana ou não, são passíveis de solução por meio do mecanismo de soluções amistosas.

Segundo a prática atual, a CIDH, no momento de encaminhar às partes o relatório de admissibilidade, coloca-se à sua disposição, com vistas a uma solução amistosa do assunto. No entanto, as partes podem ter dialogado, visando a uma solução amistosa, antes do relatório de admissibilidade ou em qualquer etapa do exame de uma petição ou caso.

O procedimento de solução amistosa se inicia e tem continuidade, com base no consentimento das partes. A Comissão “poderá dar por concluída sua intervenção no procedimento de solução amistosa se advertir que o assunto não é suscetível de solução por esta via ou se alguma das partes decidir retirar-se do mesmo, não concordar com sua aplicação ou não mostrar-se disposta a chegar a uma solução amistosa fundamentada no respeito aos direitos humanos” (artigo 40, parágrafos 2 e 4 do Regulamento).

Em qualquer estágio do processo, as partes poderão realizar reuniões de trabalho nos países de origem, sem ou com a participação da CIDH, ou com a presença da CIDH, por ocasião de seu período de sessões. Nas reuniões de trabalho realizadas com a participação da CIDH, geralmente o comissário relator de país para o Estado de que se trate (artigo 15.2 do Regulamento) será o intermediador do diálogo. Também poderão ser realizadas audiências em petições ou casos em que as partes podem prestar informação quanto ao início ou desenvolvimento do procedimento de solução amistosa (artigo 64 do Regulamento). Além das reuniões de trabalho, a CIDH intermedeia o processo, encaminhando a informação por escrito às partes e solicitando observações.

Caso as partes cheguem a um acordo, e após reunir os requisitos, a CIDH verificará se a vítima ou seus beneficiários consentiram no acordo de solução amistosa e se esse acordo se fundamenta no respeito aos direitos humanos reconhecidos na Convenção Americana, na Declaração Americana e em outros instrumentos aplicáveis. Confirmada essa hipótese, a Comissão aprovará um relatório com uma exposição dos fatos e da solução a que se tenha chegado, o encaminhará às partes e o publicará (artigos 49 da Convenção e 40.5 do Regulamento).

Caso as partes não cheguem a uma solução amistosa, se dará continuidade à tramitação da petição ou caso, na etapa de admissibilidade ou mérito, conforme seja pertinente. A tramitação da petição ou caso poderá ser concluída com um relatório sobre o mérito, em que a CIDH se pronuncie com relação à responsabilidade estatal pelas alegadas violações de direitos humanos. Nesses casos, e sempre que o Estado tenha aceitado ou aceite a competência contenciosa da Corte Interamericana, a CIDH poderá decidir remeter o caso ao tribunal, órgão que, caso seja oportuno, poderá proferir uma sentença que ordene ao Estado o cumprimento de uma série de medidas de reparação.

Uma vez publicado o relatório sobre solução amistosa, a CIDH poderá tomar as medidas de acompanhamento que considere oportunas, como solicitar informação às partes e realizar audiências ou reuniões para verificar o cumprimento dos acordos de solução amistosa (artigo 48 do Regulamento). Anualmente, a Comissão solicita informação às partes, nos casos em que o cumprimento ainda não tenha sido total. A CIDH inclui, no momento, em seu relatório anual uma secção em que salienta o acompanhamento dado aos relatórios de solução amistosa (e às recomendações dos relatórios que aprova sobre o mérito) e classifica em uma tabela os casos de acordo, quanto ao nível de cumprimento estatal, em total, parcial e pendente de cumprimento. [1]^/

A Comissão Interamericana convida os Estados, as organizações da sociedade civil, os peritos, os programas ou as escolas de mediação e solução de conflitos de universidades da região a contribuir com mais informações relacionadas a esta consulta, com base nas perguntas apresentadas a seguir, com recomendações específicas dirigidas à CIDH nesta matéria. As respostas ao questionário poderão ser enviadas até 9 de janeiro de 2012, para o seguinte endereço: 

Ref: Questionário sobre solução amistosa

          Comissão Interamericana de Direitos Humanos

          Organização dos Estados Americanos

          1889 F St. NW

          Washington DC 20006

          fgomez@oas.org

          Fax: + 1 (202) 458.39.92 / 62.15

Questionário para os Estados e a sociedade civil

1. Com base em sua experiência, quais as razões que o levaram a utilizar o processo de solução amistosa na tramitação de petições e casos pela CIDH? Caso não tenha utilizado esse mecanismo anteriormente, informe os motivos.

2. Do seu ponto de vista, quais os principais desafios enfrentados na negociação dos acordos de solução amistosa, no processo perante a CIDH?

3. Com relação à pergunta anterior, que medidas considera que a CIDH poderia adotar para abordar esses desafios ou medidas, com vistas a tornar mais eficaz esse procedimento?

4. Com base em sua experiência, que elementos caracterizaram os processos de solução amistosa bem-sucedidos? Que lições ou bons exemplos podem ser extraídos de processos de solução amistosa que tenha negociado anteriormente? Mencionar casos específicos.

5. Quanto ao acordo de solução amistosa em si, segundo sua experiência, que elementos definiria como essenciais em um acordo de solução amistosa, que possibilitem uma implementação efetiva? Citar exemplos.

6. Quais os principais desafios enfrentados quanto ao cumprimento dos acordos de solução amistosa celebrados no âmbito do processo perante a CIDH?

7. Do seu ponto de vista, que impacto ou impactos tiveram os acordos de solução amistosa negociados no processo perante a CIDH?

8. Que papel considera que a CIDH deve desempenhar nos processos de solução amistosa em casos com vítimas sem representação legal?

9. Que entidades ou mecanismos foram criados, no âmbito interno (na esfera estatal ou institucional, conforme seja o caso) para acompanhar os relatórios de solução amistosa da CIDH e qual foi sua eficácia?

Questionário para peritos, programas, escolas e clínicas de mediação e solução alternativa de conflitos 

1. Com base em sua experiência, quais os desafios e vantagens da utilização de mecanismos de solução alternativa ou amistosa em processos de violação de direitos humanos ou em processos de solução amistosa entre um particular e o Estado?

2. Quais as características de um acordo amistoso que otimize as possibilidades de obtenção de um resultado satisfatório para ambas as partes? Quais as características de um bom mediador ou facilitador de um acordo amistoso?

3. Que elementos são essenciais em um acordo amistoso para garantir a plena satisfação das partes? Caso seja possível, inclua exemplos ou modelos desse tipo de acordo.

4. Que técnicas ou ferramentas utilizadas nos processos de solução alternativa de conflitos foram incorporadas ao procedimento de solução amistosa da CIDH?

5. Mais especificamente, que mecanismos utilizados em outras esferas de solução alternativa de controvérsias, com a finalidade de garantir o cumprimento dos acordos firmados entre as partes, poderiam ser transferidos e incorporados ao processo de solução amistosa da CIDH?

6. O procedimento de solução amistosa intermediado pela CIDH é, em muitos casos, principalmente escrito, embora na maioria dos casos as partes realizem reuniões de trabalho, com ou sem a participação da CIDH. Levando em conta o desafio que representa em alguns casos a localização geográfica da CIDH, em seu papel de intermediação dos processos de solução amistosa, que boas práticas poderiam ser identificadas em outras áreas, em que se utilizem mecanismos de solução alternativa de conflitos, que permitiriam à CIDH abordar esse desafio?